Preambulo único Justicia restaurativa, mediación y prácticas restaurativas comunitarias

I

La justicia es uno de los valores superiores de nuestro ordenamiento jurídico, junto con la igualdad, la libertad y el pluralismo político. La Constitución Española coloca este valor en la cúspide del Estado social y democrático de Derecho y regula el desarrollo de una serie de principios y derechos fundamentales que se derivan de la preponderancia de la justicia en nuestra arquitectura institucional. Así, el valor esencial de justicia ha de verse como fundamento de principios como el de legalidad e interdicción de la arbitrariedad (artículo 9.3) y de derechos como los referidos a la tutela judicial efectiva (artículo 24) y la orientación de las penas a la reinserción (artículo 25.2), entre otros. El derecho a un juicio justo con todas las garantías permite afianzar la paz y la seguridad, al resolver los conflictos de una manera civilizada, dando la razón a quién la merece según lo marcado en las leyes, y censurando e impidiendo la continuidad de los comportamientos no permitidos que causan daños a la colectividad. La justicia como valor requiere, para concretarse, del ejercicio de la actividad jurisdiccional, que recae exclusivamente en los Juzgados y Tribunales pero que necesita del conjunto de la sociedad para desarrollarse de forma plena. Por tanto, la justicia es un valor y también un conjunto de actividades que son imprescindibles para el pacífico devenir de la vida colectiva.

Hacer justicia en la tercera década del siglo XXI requiere complementar la labor de Juzgados y Tribunales con un conjunto de servicios, técnicas y medidas organizativas que permitan profundizar en la raíz democrática que la Constitución atribuye a la potestad jurisdiccional cuando señala que ésta "emana del pueblo" (artículo 117). El enfoque restaurativo, como paradigma más fructífero y afianzado, y la mediación, como herramienta más popular y extendida, se sitúan en el centro de la construcción de una justicia más democrática y cercana a las necesidades de las personas tal y como señalan numerosos instrumentos jurídicos europeos y estatales.

Una justicia social y democrática debe contar con la participación de la ciudadanía, propiciando la resolución pactada de sus propios conflictos. Esta participación no ha de entenderse como una privatización de la justicia, que debe seguir legitimándose por la defensa de bienes jurídicos comunes, sino como una profundización en el fundamento democrático de todas las instituciones y poderes públicos. Por ello, la participación de la ciudadanía en la justicia debe facilitarse y potenciarse en todos los órdenes jurisdiccionales, estableciendo las garantías y salvaguardas convenientes según la naturaleza de los conflictos a dirimir. Ello hace que sea imprescindible regular de forma unificada, pero con diferentes enfoques, los medios que el Gobierno de Navarra dispone al servicio de la justicia restaurativa en el ámbito penal, por un lado, y de la mediación en los ámbitos civil, mercantil y contencioso- administrativo, por el otro, además del fomento de la prevención de la judicialización de los conflictos a través de las prácticas restaurativas comunitarias.

La necesidad y oportunidad de regular estas cuestiones se encuentra justificada también por numerosos instrumentos internacionales que animan a los poderes públicos a establecer marcos normativos propios de fomento de la justicia restaurativa, la mediación y las prácticas restaurativas.

II

En primer lugar, la atención a las víctimas desde un punto de vista restaurativo ha sido objeto de legislación europea vinculante mediante la Directiva 2012/29/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de octubre de 2012 por la que se establecen normas mínimas sobre los derechos, el apoyo y la protección de las víctimas de delitos, y por la que se sustituye la Decisión marco 2001/220/JAI del Consejo. Esta Directiva, que ha sido traspuesta al ordenamiento jurídico español a través de la Ley 4/2015, de 27 de abril, del Estatuto de la víctima del delito, en su preámbulo, adopta un concepto amplio de Justicia Restaurativa incluyendo la mediación, los círculos y las conferencias familiares, que es el enfoque que rige el funcionamiento del Servicio de Justicia Restaurativa de Navarra. En el ámbito de atención a las víctimas, y también en el fomento de la mediación y las prácticas restaurativas, esta ley foral tiene en cuenta de forma especial el enfoque de género, según lo dispuesto en la Ley Foral 17/2019, de 4 de abril, de igualdad entre Mujeres y Hombres y en la Ley Foral 14/2015, de 10 de abril, para actuar contra la violencia hacia las mujeres, así como la prevención, la corrección y la eliminación de toda discriminación por razón de orientación sexual, expresión de género e identidad sexual o de género tal y como recoge la Ley Foral 8/2017, de 19 de junio, para la igualdad social de las personas LGTBI+.

En el ámbito del Consejo de Europa, hay que citar la reciente Declaración de Venecia del 14 de diciembre de 2021 que subraya las ventajas de los procesos de justicia restaurativa, con particular referencia a su naturaleza voluntaria y la posibilidad de interrumpirlos o detenerlos en cualquier momento, y reitera que el enfoque del proceso radica en la reparación de los daños materiales e inmateriales, la voluntariedad, la participación, la confidencialidad, la reinserción de las personas infractoras, la imparcialidad de las personas mediadoras o facilitadoras, y con ello la reducción del riesgo de estigmatización. Además, resalta que la justicia restaurativa no debe considerarse "solo como una simple herramienta en el marco del enfoque tradicional de la justicia penal, sino como una cultura más amplia que debe permear el sistema de justicia penal a partir de la participación voluntaria de la víctima y del infractor, así como otras partes afectadas y la comunidad en general para abordar y reparar el daño causado por el crimen".

Esta Declaración continúa el camino trazado por la Recomendación CM/Rec (2018)8 del Comité de Ministros a los Estados miembros en materia de justicia restaurativa penal, que derogó la Recomendación número R (99)19 relativa a la mediación en materia penal. Tal y como reconoce esta ley foral y señala esta Recomendación, la justicia restaurativa salvaguarda "el interés legítimo de las víctimas por hacerse oír con más fuerza en relación con la respuesta a su victimización, por comunicarse con el ofensor y por conseguir la reparación y satisfacción en el contexto del proceso de justicia", al tiempo que se suscita el sentido de responsabilidad de las personas ofensoras y se les brinda oportunidades de reparar el daño causado lo "que podría favorecer su reinserción, permitir el desagravio y el entendimiento mutuo, y fomentar el desistimiento de cometer delitos." Siguiendo esta Recomendación, la ley foral contempla "normas de competencia y normas éticas, además de procedimientos para seleccionar, formar, apoyar y evaluar a las personas facilitadoras" del Servicio de Justicia Restaurativa de Navarra (apartado 36 de la Recomendación). Además, siguiendo las Reglas 59 y 60 de la Recomendación, la ley foral promueve un uso amplio y creativo de los procesos restaurativos incluyendo las prácticas restaurativas no judicializadas.

Por su parte, en el contexto de la Organización de las Naciones Unidas, esta ley foral se encamina a lograr el Objetivo de Desarrollo Sostenible número 16 de la Agenda 2030, consistente en promover sociedades justas, pacíficas e inclusivas, a la vez que se consolida el estado de derecho y se garantiza la igualdad de acceso a la justicia para todos. En este sentido, hay que señalar también los Principios básicos para la aplicación de programas de justicia restaurativa en materia penal (Resolución ECOSOC 2002/12) que alientan a los Estados miembros de la ONU a establecer pautas y estándares que establezcan el uso de programas de justicia restaurativa apropiados para sus sistemas legales. Además, enfatiza las potencialidades de la justicia restaurativa como una respuesta creciente y evolutiva al crimen que respeta la dignidad y la igualdad de cada persona, genera comprensión y promueve la armonía social a través de la curación de las víctimas, los delincuentes y las comunidades.

Quedan fuera del ámbito de aplicación de la presente ley foral los asuntos relacionados con la violencia de género, conforme a lo dispuesto en el Convenio del Consejo de Europa sobre prevención y lucha contra la violencia contra las mujeres y la violencia doméstica, celebrado en Estambul el 11 de mayo de 2011 y ratificado por España el 18 de marzo de 2014.

III

En cuanto a la mediación en otros órdenes jurisdiccionales, la Directiva Europea 2008/52/CE, de 21 de mayo de 2008, sobre ciertos aspectos de la mediación en asuntos civiles y mercantiles señaló que "la mediación puede dar una solución extrajudicial económica y rápida a conflictos en asuntos civiles y mercantiles, mediante procedimientos adaptados a las necesidades de las partes. Es más probable que los acuerdos resultantes de la mediación se cumplan voluntariamente y también que preserven una relación amistosa y viable entre las partes." Así mismo, esta Directiva indicó que "para promover el uso más frecuente de la mediación y garantizar que las partes que recurran a ella puedan contar con marco jurídico predecible, es necesario establecer una legislación marco que aborde, en particular, los aspectos fundamentales del procedimiento civil". Ello conllevó la aprobación en España de la Ley 5/2012, de 6 de julio, de mediación en asuntos civiles y mercantiles, por lo que la ley foral se ciñe a esta legislación.

Teniendo en cuenta este marco europeo y estatal, la normativa foral regula la forma en que la Comunidad Foral de Navarra impulsa y fomenta la mediación, dentro de sus capacidades de autoorganización, estableciendo los métodos de fomento propios que se crean en el ámbito navarro, especialmente el Registro de Mediación de Navarra y el Sello de Calidad en Mediación. Con respecto a la mediación en el orden contencioso-administrativo, también se establecen medios de fomento, a falta de regulación estatal específica.

Resulta conveniente resaltar que tanto la justicia restaurativa como la mediación intrajudicial forman parte plenamente del servicio público de justicia, y cuentan en consecuencia con todas sus garantías. En ese sentido, se respetará el derecho fundamental de defensa, a la asistencia letrada y a la solicitud de asistencia jurídica gratuita. En el ámbito penal, toda persona acusada deberá ser asistida de abogado o abogada en el proceso restaurativo, en los mismos términos que lo seria en la vía adversarial. En el caso de la mediación intrajudicial la asistencia letrada también queda garantizada, sin que exista menoscabo de la función de asesoramiento y dirección jurídica de los abogados de cada parte. El abogado o abogada de parte asistirá a su cliente durante todo el procedimiento de mediación, aconsejándole en cada momento y valorando que el resultado se ajuste a la legalidad, y estrategias diseñadas, supervisando el contenido de los acuerdos con carácter previo a su firma.

IV

Las prácticas restaurativas comunitarias, finalmente, se definen como herramientas de prevención y resolución de conflictos no judicializados, así como de promoción de la cohesión social, que buscan generar condiciones colectivas de confianza, respeto y cuidado, de forma que los conflictos que puedan surgir se gestionen en sus estadios iniciales de forma espontánea por la comunidad. Su ámbito de aplicación se ciñe a los conflictos que se desarrollan fuera del procedimiento judicial y no pretenden tener efectos jurídicos vinculantes. La citada Recomendación 8(2018) del Consejo de Europa anima a los Estados a "desarrollar modelos restaurativos innovadores que puedan quedar fuera del procedimiento penal", por lo que también establece un marco para el desarrollo de las prácticas restaurativas comunitarias. La importancia de establecer una política pública de carácter general para la prevención, gestión y resolución extrajudicial de conflictos conlleva la necesidad de regular conjuntamente, en esta ley foral, las prácticas restaurativas comunitarias, de forma que todo el arco de la conflictividad, desde los primeros estadios de un conflicto leve, queden enmarcados en el paradigma participativo, flexible y dialógico del enfoque restaurativo.

Por todo lo expuesto, se considera que la oportunidad de regular los medios que se ponen al servicio de la justicia restaurativa, de la mediación y de las prácticas restaurativas en Navarra, de acuerdo con el marco legal nacional e internacional existente, está plenamente justificada y se encamina a afianzar el compromiso de Navarra con el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

V

Navarra tiene competencias propias para la provisión de medios materiales y económicos para el funcionamiento de la Administración de Justicia, a través de la llamada cláusula subrogatoria contenida en el artículo 60.1 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del régimen foral de Navarra. Esta competencia, que se suele llamar de "administración de la Administración de Justicia", permite a Navarra crear servicios que colaboren con la Administración de Justicia. Este es el título competencial que permite crear el Servicio de Justicia Restaurativa de Navarra, así como para establecer medidas de fomento para el mejor funcionamiento de la mediación, en el marco de la legislación estatal.

En esta ley foral no se regulan aspectos procesales o sustantivos penales, civiles o de cualquier otro orden jurisdiccional. En este sentido, no se regula el procedimiento de mediación ni de justicia restaurativa, ni la definición ni características de estos instrumentos legales, siendo el objetivo de esta ley foral a crear y regular los instrumentos administrativos que se ponen en Navarra al servicio de la Administración de Justicia.

La regulación del Servicio de Justicia Restaurativa de Navarra, establecida en el título I, se basa en la citada previsión contenida en el artículo 60.1 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, por la que la Comunidad Foral de Navarra asumió la titularidad de competencias en materia de Administración de Justicia, previsión que quedó materializada mediante Real Decreto 813/1999, de 14 de mayo, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Foral de Navarra en materia de provisión de medios materiales y económicos para el funcionamiento de la Administración de Justicia, que tuvo efectividad el 1 de octubre de 1999. Esta competencia en la provisión de medios materiales y económicos para el funcionamiento de la Administración de Justicia comprende el ejercicio de las facultades normativas necesarias para la ordenación de sus elementos, en el marco de la legislación estatal. Por tanto, ha de relacionarse con el artículo 15 de la Ley 4/2015, de 27 de abril, del Estatuto de la Víctima del delito, que regula que las víctimas tendrán derecho al acceso a los servicios de justicia restaurativa disponibles, en los en los términos que reglamentariamente se determinen. La Comunidad Foral de Navarra regula el funcionamiento interno del Servicio de Justicia Restaurativa de Navarra, que está financiado por ella y que ha de considerarse un servicio público de apoyo especializado a las víctimas.

Con respecto al título competencial que habilita para regular el fomento de la mediación en los órdenes civil, mercantil y contencioso administrativo, también ha de partirse de la previsión contenida en el artículo 60.1 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, pero en este caso en relación con la Ley 5/2012, de 6 de julio, de mediación en asuntos civiles y mercantiles. Es la Disposición adicional segunda de esta Ley estatal, referida al "impulso a la mediación" la que fija el marco legal existente al disponer que "las Administraciones públicas competentes para la provisión de medios materiales al servicio de la Administración de Justicia proveerán la puesta a disposición de los órganos jurisdiccionales y del público de información sobre la mediación como alternativa al proceso judicial" y "las Administraciones públicas competentes procurarán incluir la mediación dentro del asesoramiento y orientación gratuitos previos al proceso, previstos en el artículo 6 de la Ley 1/1996, de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita, en la medida que permita reducir tanto la litigiosidad como sus costes." En cuanto a los límites de esta regulación, el Consejo de Estado advirtió en Acuerdo de 17 de febrero de 2012 que "las normas autonómicas habrán de adaptar sus normas sobre mediación de conformidad con la Ley estatal en virtud de las competencias exclusivas del Estado conferidas por el artículo 149.1.6.ª y 8.ª de la Constitución." Ese es el punto de partida que toma esta ley foral. Por ello, se respetan los principios recogidos en la legislación estatal y se establecen los métodos voluntarios de fomento propios que se crearán en el ámbito navarro, especialmente el Registro de Mediación de Navarra, el Sello de Calidad en Mediación, el Plan Estratégico y el Plan de Calidad. Estos métodos no colisionan con los requisitos estatales para el ejercicio de esta profesión en todo el país, ni con el Registro estatal voluntario. Hay que señalar que, si bien Navarra tiene competencias para establecer especialidades en su legislación civil conforme al artículo 149.1.8.ª de la Constitución, esta ley foral de mediación y justicia restaurativa no realiza ninguna modificación al respecto. Se respetan igualmente las competencias en legislación contencioso-administrativa, estableciendo únicamente la previsión de fomento de estos procesos conforme a la legislación vigente, teniendo en cuenta que no han sido regulados específicamente por el Estado.

Finalmente, la habilitación competencial para regular las prácticas restaurativas es el artículo 44. 18 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, que declara la competencia exclusiva de Navarra en el "desarrollo comunitario". Las prácticas restaurativas comunitarias, tal y como quedan definidas por en la propia ley foral, son "herramientas de prevención y resolución de conflictos no judicializados, así como de promoción de la cohesión social, que buscan generar condiciones colectivas de confianza, respeto y cuidado, de forma que los conflictos que puedan surgir se gestionen en sus estadios iniciales de forma espontánea por la comunidad." Se señala expresamente que "las prácticas restaurativas comunitarias se desarrollan fuera del procedimiento judicial y no pretenden tener efectos jurídicos vinculantes". Por todo ello, se trata de procesos, herramientas y técnicas de desarrollo comunitario, ajenas al proceso judicial, y que pueden regularse en virtud de la competencia exclusiva para ello establecida en el citado artículo 44.18 de la LORAFNA.

VI

La Ley Foral de justicia restaurativa, mediación y prácticas restaurativas comunitarias consta de cincuenta y tres artículos, estructurados en cinco títulos, tres disposiciones adicionales y una disposición final.

El título preliminar recoge las disposiciones generales aplicables de forma común al Servicio de Justicia Restaurativa de Navarra, a la mediación y a las prácticas restaurativas comunitarias. Se establecen los fines de la ley foral, que se concretan en garantizar la calidad de todos los procesos y fomentar servicios homogéneos en todo el territorio de la Comunidad Foral de Navarra. Se regulan los principios rectores de los procesos y se establecen una serie de medidas para garantizar la calidad, la accesibilidad universal, la equidad territorial, la equidad social, la protección a la infancia, la perspectiva de género y el desarrollo mediante medios electrónicos.

El título I regula el funcionamiento del Servicio de Justicia Restaurativa de Navarra, estableciendo su concepto y ámbito de aplicación. Siguiendo la citada Recomendación 8(2018) del Consejo de Europa, dispone un concepto basado en la participación de las partes y comunidades afectadas, la reparación del daño y la responsabilidad y reinserción de las personas victimarias. Se parte del ámbito de aplicación que señala la legislación estatal, que se extiende a cualquier fase del proceso penal, en delitos de cualquier tipología y gravedad, excepto aquellos prohibidos expresamente, de acuerdo con la legislación procesal y sustantiva vigente. Se fijan unos criterios específicos del funcionamiento del Servicio de Justicia Restaurativa de Navarra, entre los que destaca, por su novedad, el del enfoque social y comunitario. Se disponen garantías de calidad, de acceso y de servicio público, así como de formación de las personas facilitadoras y de coordinación con otros recursos. Finalmente se señalan las técnicas de justicia restaurativa más utilizadas, en concreto, la mediación, las conferencias, los círculos y los talleres y programas restaurativos.

El título II se centra en el fomento de la mediación. Se establecen, como medios de fomento, la puesta a disposición de información, el establecimiento del derecho a la mediación gratuita en determinados supuestos, la suscripción de convenios, la concesión de subvenciones, la realización de actuaciones de formación y divulgación, y cualquier otra medida adecuada. Se prevé la creación del Registro de Mediación de Navarra y del Sello de Calidad en Mediación, que avalará su adhesión a los códigos de conducta que se establezcan.

El título III, por su parte, expone la definición y ámbito de aplicación de las prácticas restaurativas comunitarias extrajudiciales, recordando, como indica su denominación, que se desarrollan fuera del procedimiento judicial y no pretenden tener efectos jurídicos vinculantes. Se recogen sus principios entre los que destaca el de aumento de la cohesión social y se establecen medidas para su fomento, como una convocatoria específica de subvenciones, el apoyo a la formación y al voluntariado.

Finalmente, el título IV, dispone la organización administrativa de los medios materiales e institucionales para el desarrollo de estos procesos. Se dispone que será el departamento competente en justicia el que impulsará, organizará y supervisará el Servicio de Justicia Restaurativa, el fomento de la mediación y las prácticas restaurativas, adoptando las medidas necesarias para garantizar la existencia de un acceso homogéneo a estos servicios. Se establece su obligación de aprobar un Plan estratégico cuatrienal y un Plan de Calidad bienal, así como el Registro de Mediación de Navarra y los requisitos para el Sello de Calidad. Se despliega, como mecanismo de coordinación, la creación de tres grupos de trabajo del Consejo Navarro de Justicia-Nafarroako Justizia Kontseilua y se mencionan las obligaciones de las personas e instituciones de mediación. Las disposiciones adicionales establecen la habilitación reglamentaria necesaria para el desarrollo de lo previsto en la Ley y el plazo de un año para la creación de los citados instrumentos de promoción, es decir, el Plan Estratégico, el Plan de Calidad, el Registro de Mediación de Navarra, los requisitos para acceder al Sello de Calidad, el procedimiento de acceso y el modo de funcionamiento del derecho a mediación gratuita, así como la aprobación de las bases de la convocatoria de subvenciones y de los requisitos para obtener la condición de agente restaurativo de Navarra y formar parte de la Red Navarra Restaurativa.