Preambulo �nico Protección, Bienestar y Tenencia de animales de compañía

I

La convivencia del ser humano durante miles de años con los animales ha creado una dependencia mutua en la que la preocupación de la sociedad por el concepto de bienestar animal o, cuando menos, para disminuir el maltrato de los animales, solo se remonta al pasado siglo xx. En todo caso, en la primera mitad de aquel siglo, el reflejo normativo de esta preocupación se circunscribe a la regulación de aspectos zoonóticos o de sanidad animal, con el fin de evitar la transmisión de enfermedades indeseadas al ser humano o de erradicar brotes y epidemias epizoóticas en explotaciones de animales de producción, por los perjuicios económicos que pudieran generar, o bien a aspectos relacionados con la preservación de la naturaleza y del medio natural o cinegético. Es a partir de la segunda mitad del siglo xx cuando, a instancias de organizaciones internacionales de protección de animales, tienen lugar los tratados internacionales ratificados por España: la Declaración universal de los derechos del animal, proclamada el 15 de octubre de 1978, los convenios de Washington, Berna y Bonn, el Convenio europeo sobre protección de animales de compañía, de obligado cumplimiento desde el 1 de febrero de 2018, y los tratados, directivas y reglamentos de la Unión Europea, entre los que destaca especialmente la firma del Tratado de Lisboa, por el cual se modificó el tratado constitutivo de la Unión Europea, donde se definen los animales como unos seres sintientes, y varios protocolos sobre protección y bienestar animal, que han sido el origen de reglamentos y directivas comunitarias que contienen normas de protección, sobre todo en el ámbito de las explotaciones ganaderas y en materia de bienestar animal, pero también para el control sanitario de los desplazamientos de animales de compañía entre estados miembros.

Todo ello se ha reflejado y se ha traspuesto en varias disposiciones en nuestro ordenamiento jurídico interno, entre las que hay que mencionar, de manera particular, la Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal y la Ley 32/2007, de 7 de noviembre, para la atención de los animales, en la explotación, el transporte, la experimentación y el sacrificio, además de diversas normas de carácter sectorial.

II

En la exposición de motivos de la Ley 4/1994, de 8 de julio, de la Generalitat, sobre protección de los animales de compañía se justificaba que, a pesar de que en la Comunitat Valenciana hay una profunda tradición de respeto hacia los animales de compañía, con esta ley se pretende aumentar la sensibilidad colectiva hacia comportamientos más humanitarios y propios de una sociedad moderna. Dicha ley ha supuesto un reconocimiento explícito de esta preocupación para proteger los animales en el ámbito doméstico y es uno de los primeros textos legales autonómicos que vieron la luz.

Por otro lado, en la legislación estatal no hay hasta el momento ningún texto legal o reglamentario aprobado que contenga una regulación específica sobre los animales de compañía, que únicamente son referenciados en las dos leyes antes mencionadas de manera tangencial y subsidiaria. Así pues, ante este vacío normativo, han sido los legisladores autonómicos, a partir de la última década del siglo pasado, quienes han asumido esta tarea reguladora, haciendo propia la preocupación creciente de la sociedad para formular unos principios y derechos en defensa de los animales de compañía y establecer, en consecuencia, unos mecanismos de protección a favor de estos.

Sin embargo, el tiempo transcurrido y determinadas carencias advertidas en el texto legal se han visto reflejados en el hecho de que su aplicación no ha sido tan eficaz como habría sido deseable y que, en la actualidad, continúan produciéndose acciones y comportamientos incívicos que tendrán que procurar atajarse con más firmeza mediante un nuevo instrumento legal que garantice niveles altos de protección, bienestar y tenencia responsable de los animales de compañía.

III

Esta ley tiene su cimiento en la necesidad de promulgar un instrumento jurídico más eficaz en la defensa y protección de los animales de compañía, de acuerdo con la demanda social y el interés general. Su finalidad esencial es profundizar en las medidas educativas y de concienciación social de la población para un tratamiento digno de los animales de compañía, pero también reforzar la actuación de las administraciones públicas en la tutela de los derechos de los animales de compañía y el endurecimiento del régimen sancionador ante conductas incívicas y crueles con los animales de compañía. Por ello, no se limita únicamente a introducir modificaciones puntuales en la Ley 4/1994, de 8 de julio, sino que en sustitución de esta, se configura oportunamente como un nuevo texto legal actualizado que aborda con carácter integral y de manera completa la regulación de todos aquellos aspectos relacionados con los animales de compañía en el ámbito de la Comunitat Valenciana, sin perjuicio del desarrollo reglamentario posterior que tendrá que promulgarse para concretar las normas. De este modo, se procura más coherencia y sistemática de la normativa como instrumento más adecuado para la consecución de las finalidades perseguidas, y también se aclara y se facilita a la ciudadanía el conocimiento de las obligaciones que tendrán que asumir respecto a estos animales.

En la redacción se ha tenido en cuenta el principio de proporcionalidad. Por ello, esta ley contiene la regulación imprescindible para atender las finalidades perseguidas, después de constatar en cada situación que pueda producirse, que ponga en riesgo el bienestar animal o incluso en situaciones de maltrato, que no hay otras medidas menos restrictivas de derechos o que imponen menos obligaciones a las personas a quienes va destinada. Dada esta orientación, el desarrollo reglamentario y la aplicación de la ley por parte de las administraciones públicas tendrá que respetar este principio de proporcionalidad. Esta proporcionalidad está presente, entre otros puntos de la ley, en la consideración que hace la ley de los animales de compañía con tareas o actividades específicas, como por ejemplo los dedicados a la caza, para los que se establecen algunas excepciones puntuales a la norma general en el texto, dadas las peculiaridades de sus funciones específicas, sin que por ello dejen de tener el amparo legal que asegure su bienestar.

El contenido de esta ley es coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, y genera un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certeza, que facilita su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas. A estos efectos, se ha tenido un especial cuidado en el uso del lenguaje no sexista y no cosificador de la ley. El conocimiento científico del que disponemos en la era moderna tendrá que facilitar que no se continúe considerando a los animales no humanos como objetos o cosas. Es necesario reconocer que son seres sintientes con identidad, autonomía intrínseca e individualidad. Esto debería verse reflejado en todos los ámbitos del lenguaje y especialmente en las leyes. Pero una cosa es no cosificarlos y reconocer su individualidad y otra es no reconocer la dependencia que tienen los animales de compañía de su persona responsable legal. Esta dependencia es la que genera las obligaciones legales que exige la ley hacia los responsables legales de los animales de compañía. Introducir un lenguaje lleno de igualdad en la ley restaría garantías a la protección y defensa de los animales de compañía.

La tenencia implica responsabilidad legal de atención y cuidado, y la convivencia en igualdad implica respeto mutuo. Sin entrar en las comparaciones cognitivas de sentimientos o emociones, que en todo caso se puede afirmar que son diferentes según la especie animal, la ley define cuáles son las obligaciones legales de la ciudadanía y las administraciones en relación con los animales de compañía, y el lenguaje legal tendrá que ser aquel que implique o explique con más claridad, transparencia, rigor y seguridad jurídica estas obligaciones. La ley plantea con objetividad un carácter regulador de situaciones reales, que hagan la ley aplicable en todos sus aspectos, que eluda figuras declarativas no cuantificables o de difícil aplicación por su carácter intrínseco de apreciación subjetiva.

Desde un punto de vista competencial, este texto legal se dicta conforme a la planificación legislativa del Acuerdo del Consell, de 12 de enero de 2018, por el que se aprueba el Plan normativo de la administración de la Generalitat para 2018, en atención a las competencias de desarrollo legislativo y ejecución en materia de sanidad e higiene y de medio ambiente, así como la competencia exclusiva en materia de agricultura y ganadería que esta comunidad autónoma tiene atribuida, de conformidad con su Estatuto de autonomía.

IV

Desde el punto de vista del contenido y como aspectos destacables, esta ley, del mismo modo que su predecesora, ha optado por circunscribir su ámbito de aplicación a la defensa de los animales de compañía y no generalizar el marco de regulación y protección a todas las especies animales. Esto se debe a la consideración del hecho de que este texto legal habrá de poner el énfasis en la defensa de los animales de compañía que no han sido objeto de regulación estatal o de la Unión Europea, por lo cual no disfrutan de ningún marco de protección jurídica específica a escala comunitaria o nacional. Sin embargo, conscientes de las lagunas jurídicas estatales o comunitarias que en algunos casos dejan sin protección y defensa a otros animales en determinadas situaciones, se ha dispuesto una serie de medidas de protección en un título específico para aquellos animales que no se encuentran amparados por otra normativa específica o general de protección del bienestar animal que se les pueda aplicar y estarán especialmente amparados por esta ley.

Así mismo, se imponen limitaciones a algunas prácticas con animales y al uso de animales en determinados espectáculos. La ley también define los animales que se pueden considerar animales de compañía y especifica la prohibición de tenencia y comercialización como tales de otros, como por ejemplo los animales salvajes, y menciona en concreto primates y grandes felinos por motivos de seguridad, de bienestar animal, y evitar el maltrato animal derivado del tráfico, tanto legal como ilegal, de especies salvajes y silvestres que no se adaptan al entorno humano.

Un aspecto destacable de esta ley es el relativo a la determinación y concreción del ámbito competencial de la norma entre administraciones públicas y el colaborador con entidades de defensa y protección de animales de compañía. Sin duda, la efectividad plena de una disposición legal depende en gran medida de la claridad y precisión de las normas organizativas que delimitan el ámbito de actuación de las diferentes administraciones, sobre todo en aquellos casos en que en la planificación, gestión e inspección de una materia concurren varias administraciones públicas, que en unos casos tendrán que actuar con carácter independiente, pero en otros tendrán que ejercer sus competencias de manera concurrente o, cuando menos, coordinada. Una de estas competencias es la potestad sancionadora, que habrá de ser ejercida con rotundidad para evitar la sensación social de impunidad y la no aplicación efectiva de la ley. Para conseguirlo, la ley regula con más precisión las competencias sancionadoras y la posibilidad de ser asumidas por otras administraciones para evitar que no se ejerzan ante la carencia tan frecuente de medios en los municipios. También es fundamental la colaboración de la sociedad, no ya desde el punto de vista de cada ciudadano, sino desde el asociativo de aquellas entidades motivadas por un afán desinteresado de protección y defensa de los animales y que cumplen un papel primordial e insustituible en muchos casos de desamparo de animales de compañía. La ley los tiene en cuenta y fomenta la colaboración e implicación en el cumplimiento de las finalidades de la ley.

Es fundamental para el éxito de esta ley que todas las administraciones públicas implicadas en la aplicación de la Ley de la Generalitat sobre protección, bienestar y tenencia de animales y otras medidas de protección animal, mediante los procedimientos de cooperación y colaboración, adopten las medidas necesarias para que esta tenga el grado más grande de cumplimiento posible.

V

La ley introduce novedades importantes en la regulación de la materia en la Comunitat Valenciana, como por ejemplo el llamado «sacrificio cero», de forma que no se permitirá el sacrificio o muerte inducida en un animal por cuestiones económicas, de sobrepoblación, carencia de plazas en un centro de acogida, imposibilidad de encontrar adoptador en un plazo determinado, abandono de la persona responsable legal, vejez, ni enfermedad o lesión con posibilidad de tratamiento. Esto es una demanda social que muestra más sensibilidad hacia los animales y la necesidad de un trato más digno como seres sintientes. Siguiendo este planteamiento, la ley tipifica conductas sancionables mediante una serie de prohibiciones de actuaciones que ponen en riesgo el bienestar, causan lesiones o los hagan objeto de maltratos.

La Ley 8/2010, de 23 de junio, de régimen local de la Comunitat Valenciana, en el artículo 33.3.q determina que los municipios tienen competencias propias en materia de la recogida y gestión de animales errantes y abandonados. En lo referente a esto, esta ley complementa y amplía lo que regula en esta materia la Ley 4/1994, de 8 de julio, que ahora se deroga, y regula nuevas atribuciones y funciones que garanticen un importante compromiso de la administración local en la protección y defensa de los animales de compañía.

La ley da amparo legal a las demandas del municipalismo sobre la regulación del número de animales de compañía en viviendas con la suficiente flexibilidad y proporcionalidad que permita adaptar las resoluciones municipales a cada situación real. La ley responde también a otras demandas del municipalismo, como es el uso censatario del Registro Supramunicipal de Identificación de Animales de Compañía, el reconocimiento de la capacidad y responsabilidad de los municipios para el control de fauna urbana perjudicial, la regulación legal de las colonias felinas, la posibilidad de delegar la instrucción de expedientes sancionadores a las diputaciones y la posibilidad legal de establecer tasas por servicios de acogida, cría y tenencia para la financiación municipal que exige el cumplimiento de esta ley.

La erradicación del abandono es una de las finalidades más importantes de esta ley y, para conseguirlo, se han implementado nuevas medidas legales con relación a los pilares fundamentales para la lucha contra el abandono, como son la plena identificación, introduciendo la trazabilidad, la obligación de conocer el origen en el registro y firma del titular nuevo y antiguo en el cambio de responsable legal, la obligación de identificación en todos los cambios de responsables legales, la accesibilidad del Registro Supramunicipal de Identificación a todos los agentes que luchan contra el abandono, auditorías anuales del registro mencionado para garantizar el buen funcionamiento y la calidad. En cuanto a la esterilización, se obliga a esterilizar los animales de la especie canina que no estén controlados, los animales abandonados o errantes provenientes de centros de acogida y las colonias felinas. En cuanto a la formación, la ley introduce de manera obligatoria la formación de todas las personas que trabajan en centros relacionados con animales de compañía y agentes públicos que se relacionan mediante su trabajo con animales de compañía.

La ley también establece la obligación de llevar a cabo campañas de divulgación y educación. En cuanto al fomento de la adopción como otro pilar fundamental de la lucha frente al abandono, la ley crea servicios públicos de adopción en los ayuntamientos, establece medidas de fomento y divulgación de la adopción y regula el seguimiento de la eficacia de la adopción.

La recogida de animales abandonados y los centros de acogida son objeto de una regulación más extensa en la ley para garantizar la protección y el bienestar de los animales abandonados que son recogidos. Así, se establece como función exclusiva de los municipios la recogida, la acogida y la adopción, que podrán gestionar por sí mismos o mediante fórmulas de gestión indirecta de servicios públicos mediante cláusulas sociales a entidades que prevean las finalidades perseguidas en esta ley. Se regula la trazabilidad de estos animales abandonados hasta que son adoptados. Se incluyen planes de enriquecimiento social y ambiental para los animales alojados. Y se regula la figura de las casas de acogida dependientes de los centros de acogida. La ley regula los centros de cría y venta de animales de compañía y establece una lista positiva de animales que se pueden comercializar, la obligación de certificar la salud en perros y gatos y de venderlos identificados, la trazabilidad de los animales que se comercializan y los requisitos para su bienestar que se habrán de cumplir los animales en los centros de cría. Esta ley no tiene por finalidad y no puede implantar normas de comercio que tienen ya su regulación legal dentro de un marco jurídico de libertad de mercado. La función de esta ley reside en establecer las condiciones mínimas que garanticen el bienestar animal cuando se producen los cambios de titularidad entre responsables legales de los animales de compañía dentro del marco jurídico actual del comercio. La ley, en este aspecto, aplica la regulación imprescindible para lograr las finalidades de la norma, después de constatar que no hay otras medidas menos restrictivas de derechos o que imponen menos obligaciones a las personas a quienes va destinada para alcanzar estas finalidades.

VI

La ley se estructura en una exposición de motivos, nueve títulos en cincuenta y dos artículos, seis disposiciones adicionales, diez disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

En el título I se recogen las disposiciones generales, en las cuales en primer lugar se define el objeto, las finalidades y los principios de la ley que habrán de guiar la actuación de las administraciones y la ciudadanía en la defensa y preservación de los animales de compañía. Se detallan las definiciones a los efectos de esta ley y se especifican sus exclusiones.

El título II establece las normas relativas en la tenencia de los animales y su protección con una relación exhaustiva de obligaciones y prohibiciones de los responsables legales de los animales que pretende definir todas aquellas conductas que afectan los animales de compañía de manera negativa y positiva y la regulación del transporte de los animales de compañía. Se regulan los tratamientos obligatorios y la identificación, estableciendo los tratamientos que serán considerados obligatorios y su régimen de autorización, así como la obligación y los procedimientos de identificación como sistema que garantice, por medio de un cumplimiento firme y solidario, la protección animal efectiva.

Se regula el funcionamiento del Registro Supramunicipal de Identificación de los Animales de Compañía de la Comunitat Valenciana, que se convierte en un sistema efectivo abierto a todas aquellas entidades y administraciones que intervienen en la protección animal. Se definen los requisitos que tendrá que cumplir la eutanasia de los animales, que se limitan a causas justificadas. Y finalmente se detallan las obligaciones en las exposiciones, exhibiciones y ferias y su regulación para proteger los animales de compañía.

En el título III se define el concepto de núcleo zoológico y los requisitos que habrán de cumplir, así como los requisitos específicos para los centros de cría y los establecimientos públicos de venta de animales de compañía y los establecimientos para el mantenimiento temporal de animales de compañía. Se crea el Registro de Núcleos Zoológicos de la Comunitat Valenciana y las condiciones para registrar animales.

En el título IV se trata el abandono de los animales de compañía y los centros de acogida. Se trata la decisiva tarea municipal de recogida, alojamiento y entrega en adopción de los animales abandonados y se definen todos los aspectos del abandono de animales y los centros de recogida y el destino de estos animales. Se establecen de manera detallada todas las medidas que garanticen un tratamiento adecuado de estos animales y su integración de nuevo mediante la adopción con nuevos responsables legales.

El título V trata de los órganos consultivos y las entidades colaboradoras de protección y defensa animal. Se crea el Registro de Entidades Colaboradoras de Protección y Defensa Animal y el reconocimiento de su actividad en materia de protección y defensa de los animales de compañía. Se crea el Consejo Asesor y Consultivo en Materia de Protección de Animales de Compañía y se regula su composición y funcionamiento.

El título VI trata de la formación y divulgación en la materia objeto de esta ley, aspecto de gran importancia para la concienciación social y el conocimiento de las obligaciones y prohibiciones que establece esta ley. Se extiende la obligación de la formación para aquellos agentes públicos en las tareas de supervisión y control, trabajadores y voluntarios relacionados con centros de cría, acogida, venta, mantenimiento y aquellos núcleos zoológicos que se considere reglamentariamente.

El título VII fija las medidas de inspección y vigilancia que competen a las administraciones autonómicas y locales para evitar duplicidades y especifica el contenido para un cumplimiento efectivo de la ley. Se especifican las obligaciones del inspeccionado.

El título VIII agrupa todas las medidas de protección que no son aplicables a los considerados como animales de compañía en determinadas situaciones en las que carecen de protección legal, como la prohibición de ciertas actividades deportivas por motivos de crueldad y espectáculos circenses itinerantes de animales para garantizar un bienestar, de acuerdo con sus necesidades etológicas.

El título IX tipifica las infracciones de las que dispone la ley y las correspondientes sanciones aplicables, por lo cual se la dota de instrumentos legales suficientes para hacer cumplir la ley de una manera efectiva y contundente, de tal forma que se minimice cualquier sufrimiento y maltrato de los animales de compañía.

En las disposiciones adicionales se prevén diferentes aspectos complementarios de la ley que permiten una mejor implantación o un mejor desarrollo como, entre otros, la creación del registro de inhabilitados o el destino finalista de los ingresos por sanciones y tasas.

Las disposiciones transitorias permiten la adaptación progresiva de la implantación de las medidas legales, de forma que los ayuntamientos, como protagonistas del cumplimiento efectivo de esta ley, tienen un periodo transitorio para adecuar sus presupuestos, ordenanzas, instalaciones y servicios a las finalidades perseguidas por la ley. También los titulares de núcleos zoológicos y responsables legales y temporales tienen un periodo de adaptación.

Finalmente, la ley deroga la Ley 4/1994, de 8 de julio, de la Generalitat, de protección de los animales de compañía, con lo cual se inicia un nuevo periodo de progreso en materia de protección y bienestar de los animales de compañía y se habilita el posterior y necesario desarrollo reglamentario.

En esta ley han participado desde su inicio todas las entidades relacionadas con las finalidades perseguidas por ella o afectadas en su articulado. En la redacción se ha procurado buscar un equilibrio entre las diferentes posturas e intereses, siempre garantizando la adecuada protección y el bienestar de los animales de compañía y la conformidad con el marco jurídico actual. En su tramitación se han seguido los procedimientos establecidos en la normativa.