Preambulo �nico Ordenación y Fomento de la Calidad de la Edificación

El marco establecido por la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (LOE), constituye la expresión jurídica que manifiesta la importancia y necesidad de configurar un marco legal para el sector de la edificación, cuya importancia es patente, no sólo por el hecho de ser uno de los sectores económicos más relevantes, sino también por la incidencia de la edificación en el proceso de ocupación del territorio, en el impacto ambiental que puede producir, y, más específicamente, en la configuración de las ciudades.

Así, la edificación constituye el marco del entorno habitado y utilizado, soporte de las actividades humanas, y referente de los diferentes modos de vida de una sociedad. La edificación también es patrimonio, no sólo el que se construye en el presente, sino el que queda como testimonio de las sociedades que nos precedieron en el tiempo, y que a la vez constituirá legado a las generaciones futuras.

La edificación es, por tanto, la plasmación material mediante la que queda configurado el hábitat para el desarrollo de las actividades humanas: personales, sociales, laborales, económicas o de otra índole, e incide en el entorno urbano, rural y paisajístico, debiendo contribuir a la búsqueda de un equilibrio basado en el desarrollo sostenible en cuanto a los medios, recursos y resultados obtenidos. También supone un valor patrimonial en un doble sentido: cultural, reflejo de las formas de entender la sociedad en cada momento por "lo edificado", y económico, por cuanto supone un bien cuyo valor forma parte del producto o renta nacional de un estado.

La Ley de Ordenación de la Edificación ha supuesto un hito de indudable trascendencia. Resuelve las lagunas legales y unifica en un corpus legislativo la regulación, hasta ese momento fragmentaria y dispersa, de la edificación, incidiendo, principalmente, en la identificación de los agentes que intervienen en el proceso de la edificación, sus obligaciones, responsabilidades y el régimen de aseguramiento de las garantías. Al mismo tiempo, constituye un marco legislativo básico a partir del cual las comunidades autónomas puedan desarrollar aquellos aspectos que la propia ley determina y aquellos otros que, dentro del marco de sus competencias, tengan asignadas.

En este sentido, la Generalitat ha promulgado diversas normas relativas a la edificación que, si bien guardan coherencia, carecen de un marco que estructure esta actividad, de igual modo que el sistema normativo y reglamentario de la administración general del estado.

Ante la mayor exigencia de calidad por parte de la sociedad, la Generalitat está obligada a adoptar posiciones activas que permitan alcanzar el reto de la mejora continua de la calidad de nuestros edificios.

Es el proceso de la edificación el que configura la calidad final de los edificios y la consiguiente satisfacción de los usuarios. En ese sentido se hace necesario que la administración establezca acciones de carácter preventivo para que el proceso se desarrolle dentro de unos límites convenientes, en que es necesario el recurso a las garantías de los agentes. Es en el campo del fomento de la calidad, además de la regulación y control que son tradicionales, en donde las administraciones de las comunidades autónomas tienen un campo privilegiado de actuación.

La Generalitat cuenta con competencias en materia de vivienda y defensa de los consumidores y usuarios al amparo del Estatuto de Autonomía, y también, en virtud de las transferencias, en materia de regulación y control de la calidad de edificación y del patrimonio arquitectónico.

En el contexto de la Ley de Ordenación de la Edificación, las anteriores razones aconsejan el desarrollo por parte de la Comunidad Valenciana de un marco legal comprensivo de todas las funciones y tareas que configuran el proceso de la edificación, estableciendo con carácter preceptivo la regulación y el sistema de verificación de estas actividades.

Asimismo, las determinaciones de la ley deben fomentar de forma preventiva el afianzamiento de unas condiciones y niveles mínimos de calidad relativos a la funcionalidad, la seguridad y la habitabilidad de los edificios, a fin de satisfacer las necesidades de los usuarios. Igualmente, debe orientarse a posibilitar una construcción más sostenible, que tenga en cuenta la incidencia en el medio ambiente y la utilización equilibrada de los recursos disponibles.

La presente ley establece mecanismos que permiten estimular la superación de la calidad sobre los mínimos normativos, a través del reconocimiento de los logros de los agentes del sector, apoyando la mejora de la competencia en calidad, el incremento de la comunicación, la información y la transparencia del sector.

Asimismo, la ley tiene en especial consideración a los usuarios de la edificación, estableciendo exigencias a los agentes intervinientes sobre el producto edificado, durante el proceso y vida útil del edificio, atribuyendo a aquellos un papel activo en el ciclo de vida útil.

Siguiendo los principios anteriormente enunciados, la presente ley se vertebra en torno a tres títulos, cuatro disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales.

El título I lleva por rúbrica "Objeto y ámbito de aplicación de la ley".

La presente ley se incardina dentro de un sistema normativo cuyo campo de actuación se extiende a la ordenación de la edificación, profundizando en la búsqueda permanente de la calidad a lo largo de todo el proceso.

A este objetivo responde el artículo 1 cuando fija como objeto de la ley la regulación del proceso de la edificación y el fomento de la calidad, como un elemento inherente al mismo.

El ámbito de aplicación delimita el alcance territorial y funcional al que se extiende la ley.

Por una parte, acota el conjunto de edificaciones a los que, en función de su uso y destino, son de aplicación los preceptos contenidos a lo largo del articulado, excluyendo expresamente aquellas edificaciones existentes que responden a una tipología local o que la costumbre haya validado en su uso.

De otro lado, tipifica cuáles son los procesos constructivos que quedan sujetos a esta ley. En ese sentido, se incluyen las obras de edificación de nueva construcción, con la salvedad que en el mismo precepto se introduce; las obras de ampliación, modificación, reforma o rehabilitación; y por último, aquéllas que tengan un carácter de intervención total en edificaciones catalogadas o disfruten de protección alguna por motivos ambientales o histórico-artísticos.

El título II se ocupa de la calidad de la edificación.

Este título se inicia con la definición de calidad, entendida ésta siempre bajo el prisma de la presente ley, como el conjunto de prestaciones propias de cualquier edificación susceptibles de satisfacer las demandas de los usuarios conforme a unos requisitos básicos que se determinan.

En este punto, la ley prevé el establecimiento de unos niveles mínimos o básicos de calidad, para, a partir de los mismos, alcanzar mayores cotas de calidad y, por ende, mejores prestaciones en las edificaciones.

Pero la calidad no ha de entenderse como una cosa etérea o abstracta, antes al contrario, la calidad ha de estar presente incidiendo en la mejora de las condiciones de funcionalidad, seguridad o habitabilidad de cualquier tipo de construcción.

A esta llamada obedece el desarrollo de los requisitos básicos de la calidad plasmados en el artículo 4.

Al objeto de alcanzar mayores niveles de calidad en la edificación, la administración se fija tres cauces de intervención a través de los cuales concentra sus esfuerzos de cara a afrontar este reto.

Primeramenteregulando la calidad mediante la elaboración de la normativa técnica a fin de concretar los niveles mínimos y los modos de alcanzarlos; en segundo término, verificando la calidad y consolidando los procedimientos y técnicas de gestión de la calidad y, por último, por mediación del fomento de la calidad, en la línea de impulsar la investigación, mejorar la transparencia en el sector y favorecer los distintivos de calidad de los productos y servicios.

El título III centra su atención en el proceso de la edificación.

A lo largo del articulado se va desgranando el iter edificatorio, el cual tiene su inicio en la fase de promoción y culmina con la puesta en uso del edificio.

Además, este texto legal aborda un particular sistema de licencias municipales en este ámbito de la actividad para, finalmente, plasmar un catálogo de obligaciones complementario a la LOE y afecto a los agentes intervinientes en el proceso.

El enfoque que la ley valenciana hace del proceso de la edificación lo plantea desde el punto de vista de la actividad que se desarrolla en cada una de las fases en que se estructura el proceso, y a cargo de cada uno de los agentes intervinientes. Es decir, esta ley centra su atención en el elemento objetivo del proceso, la actividad, completando el modelo seguido por la LOE, el cual parece se centra más hacia el elemento subjetivo encarnado por los agentes participantes en el mismo.

Esta orientación es la que inspira el capítulo I del citado título III en cada una de las secciones en las que se estructura aquél.

Así, la sección 1ª se ocupa de la promoción, definiendo la actividad e incorporando genéricamente sus funciones.

La sección 2ª regula la fase de proyecto al abordar la concepción técnica del edificio. Esta ocupa el espacio que va desde las previsiones iniciales que ha de tener en cuenta el proyectista, en orden a la realización de estudios previos o a la incidencia de las distintas ordenaciones normativas de carácter sectorial, hasta su plasmación final materializada en el proyecto, auténtico epicentro de esta sección.

La ley reconoce la unicidad del proyecto, aunque el mismo pueda desarrollarse parcialmente, e incorpora las fases en que éste se estructura cuando define los contenidos y alcance tanto del proyecto básico, como del de ejecución. Del primero señala la suficiencia del mismo a efectos de solicitar la licencia municipal de edificación, entre otras. Del proyecto de ejecución significa la necesidad de ajustarse al anterior y a sus modificaciones debidamente autorizadas por la administración competente.

La sección se completa dejando una puerta abierta a la Generalitat para determinar por vía de reglamento aspectos tales como el sistema de verificación y control, la verificación de los proyectos por las entidades de control de calidad, o el reconocimiento de los distintivos de calidad.

A la ejecución de las obras se dedica la sección 3ª.

En este apartado se regula la dirección facultativa de las obras, haciendo especial hincapié en los libros de órdenes y asistencias, y de gestión de la obra; el comienzo de las obras, donde cobra especial relevancia el acta de replanteo; la fase de construcción y el suministro de productos; la prestación de servicios y asistencias técnicas externas operada por las entidades de control de calidad de la edificación y laboratorios de control acreditados por la Generalitat; la terminación de las obras y la recepción de las mismas por el promotor; y finalmente la documentación del edificio, la cual se plasma en el Libro del Edificio, en donde se compendia el conjunto de la documentación de carácter administrativo y jurídico, la documentación técnica y la documentación relativa al uso y al mantenimiento del edificio.

Finalmente esta sección se cierra con la descripción de las intervenciones de la administración autonómica. En este punto se despliegan explícitamente las tres vías contenidas en el título II en orden a alcanzar los niveles de calidad: regulando, verificando y fomentando la calidad.

La sección 4ª encierra la regulación de la vida útil del edificio.

La prolongación en el tiempo de las prestaciones que ofrece un edificio se sustenta sobre tres conceptos básicos: el uso que se le da al edificio y las características con las que se proyecta y construye; el mantenimiento que sobre el mismo se efectúa en aras a minimizar la degradación de los requisitos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad del inmueble y, por último, la rehabilitación cuando se precise una intervención de mayor alcance al efecto de no ver reducidos de modo inadmisible dichos requisitos

El sistema de autorizaciones administrativas emanado en la presente ley fundamenta el contenido del capítulo II del título III.

Antes de iniciar la ejecución de las obras se impone la obligatoriedad de disponer de las licencias preceptivas, las cuales habrán de ser forzosamente facilitadas en todo caso al constructor y a la dirección facultativa.

En primer lugar, la ley regula la licencia municipal de edificación. A su amparo, el ayuntamiento reconoce al promotor la aptitud del proyecto y el ajuste del mismo a las determinaciones contenidas en las demás normativas sectoriales cuya tutela corresponde velar a la administración local.

Como destacada novedad, la licencia municipal de edificación compendia, en un único documento, la globalidad de las restantes autorizaciones y licencias municipales aplicables al efecto, con independencia de que su tramitación interna se efectúe de manera autónoma. A estos efectos, se faculta a los ayuntamientos a agilizar la tramitación en aquellos supuestos en que el proyecto se hubiera sometido previamente a los sistemas de control o verificación regulado por la Generalitat.

También en aras de dinamizar y racionalizar la tramitación de la licencia, advierte la ley que todas aquellas deficiencias apreciadas por los servicios técnicos municipales en la documentación aportada, se harán constar en un único documento a fin de que los interesados pueden subsanarlas o corregirlas.

Igualmente de novedosa y trascendental resulta la regulación que la ley hace del silencio administrativo.

La respuesta adoptada en el articulado descansa sobre el criterio de la desestimación de la solicitud de la licencia cuando, el ayuntamiento correspondiente, no hubiera resuelto y notificado en los plazos que la presente ley fija.

Ello no obstante, este criterio se invierte, es decir el sentido del silencio administrativo habrá de entenderse por tanto positivo, cuando la solicitud de la licencia viniera acompañada de certificación emitida por una entidad de control de calidad oficialmente acreditada por la Generalitat.

Esta medida pretende dotar de mayor agilidad a este trámite, sin que por el contrario implique menoscabo de las garantías y responsabilidades técnicas o jurídicas, pues éstas se trasladan a la entidad de control de calidad. Además, estas garantías, como reconoce la legislación urbanística, en ningún caso pueden verse aminoradas por cuanto esta ley explícitamente manifiesta que nunca se pueden entender adquiridas por silencio administrativo facultades contrarias a la legislación, planeamiento, normas u ordenanzas.

Por su parte, el otorgamiento de la licencia municipal de ocupación reconoce y ampara la aptitud del edificio para su puesta en uso.

En este sentido la licencia de ocupación viene a suponer el punto de encuentro entre el proyecto y modificaciones del mismo, aprobadas en su caso, la obra ejecutada y el uso o destino final de la edificación, con la debida observancia de la normativa concurrente que es de aplicación para cada caso en concreto.

Por otro lado, el texto reproduce las situaciones ante las cuales deviene en preceptiva la obtención de esta licencia como paso previo a la puesta en uso de la edificación.

Como regla general, la licencia de ocupación es obligatoria una vez ejecutadas las actuaciones que son objeto de la presente ley, y que vienen referidas en su artículo 2.2.

A partir de ahí se distinguen dos situaciones, según la edificación dispusiera o careciera de licencia de ocupación. A este respecto, cuando hubieran transcurrido diez años desde la obtención de la primera licencia de ocupación, sería necesaria su renovación al efectuarse la segunda o posterior transmisión de la propiedad o asimismo, cuando fuera preciso formalizar un nuevo contrato de suministro.

Por idénticos motivos, se precisará dicha licencia para aquellas edificaciones que previamente carezcan de aquélla, si bien en estos supuestos, por motivos obvios, no entra en juego la referencia temporal antes aludida.

Finalmente, la licencia de ocupación también será exigible cuando se hayan ejecutado obras de ampliación, rehabilitación, modificación o reforma que en sí impliquen una alteración de la configuración arquitectónica, o aquellas otras que tengan el carácter de intervención total en edificaciones catalogadas o protegidas, o bien se produzca una alteración del uso de la edificación. La trascendencia de estos supuestos hace que esta licencia sea preceptiva en todo momento, independientemente del tiempo que hubiera podido discurrir desde la obtención de la anterior.

De otra parte, el silencio administrativo guarda una directa simetría conforme a la regulación y efectos conferidos para la licencia de edificación.

La ley concede un plazo máximo de un año a partir de su entrada en vigor para la implantación de ambas por parte de los ayuntamientos.

El texto articulado se agota con el capítulo III del título III dedicado a los agentes de la edificación. Este capítulo cierra el círculo iniciado en la normativa estatal de ordenación de la edificación, respecto de las obligaciones inherentes a las partes intervinientes en el proceso de la edificación.

Por último, en las disposiciones adicionales se prevé la elaboración de un programa en el ámbito de la Comunidad Valenciana a fin de fomentar la calidad en la edificación.

Las disposiciones transitorias recogen el régimen de adecuación temporal a las prescripciones establecidas en la ley.

El fundamento competencial y la entrada efectiva en vigor constan en el apartado de disposiciones finales en el que culmina la presente ley.

La ley se aprueba conforme con el Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana.