Exposicion único Servicios a personas en el ámbito social

I

La configuración de los servicios sociales en Europa, en cuanto servicios de interés general, habilita la flexibilización de las normas del mercado interior, ya que no se consideran actividades económicas, de acuerdo con lo previsto en el artículo 106.2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Los servicios de asistencia social, como servicios de interés general, deben responder a los principios de universalidad, igualdad de acceso, equidad, continuidad de las prestaciones, transparencia y calidad. También les resulta de aplicación el Protocolo núm. 26 del Tratado de Lisboa, que declara que «las disposiciones de los Tratados no afectarán en modo alguno a la competencia de los estados miembros, para prestar, encargar y organizar servicios de interés general que no tengan carácter económico» (artículo 2). Luego, los estados son competentes para organizar sus servicios sociales.

Son, por tanto, los estados miembros competentes para organizar sus servicios y prestaciones sociales, siendo aplicable el principio de no discriminación, la libertad de circulación de las personas y, en su caso, la normativa contractual pública, contenida en la Directiva 2014/23/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la adjudicación de contratos de concesión, y la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública.

Por otra parte, la gestión de los servicios sociales se encuentra sujeta a un sistema de descentralización política y de gestión según lo previsto en el artículo 148.1.20 de la Constitución Española, en virtud del cual corresponden al Estado las bases y la coordinación, y a las comunidades autónomas el desarrollo y la ejecución prestacional; y los apartados 14, 15, 16, 39 y 49 del artículo 30 y el apartado 5 del artículo 31 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, aprobado por la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero. De ahí que la comunidad autónoma de las Illes Balears, de conformidad con lo previsto en su Estatuto, pueda aprobar esta regulación, ya que no invade los títulos competenciales del Estado.

La Directiva 2014/24 no interfiere en la organización que de los servicios sociales hagan los distintos estados o poderes subestatales competentes, como es el caso de las Illes Balears. Se reconoce a los poderes públicos la libertad para prestar por sí mismos determinadas categorías de servicios, en concreto los servicios que se conocen como servicios a las personas, como son los servicios sociales, y para organizarlos de manera que no sea necesario celebrar contratos públicos, por ejemplo, mediante la simple financiación de estos servicios o la concesión de licencias o autorizaciones a los operadores que cumplan las condiciones previamente fijadas por el poder adjudicador, siempre que dicho sistema garantice los objetivos del modelo social propio, una publicidad suficiente y se ajuste a los principios de transparencia y no discriminación. Y esa posibilidad es objeto de desarrollo en esta ley. Esta posibilidad está prevista en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014. Concretamente, las disposiciones adicionales cuadragésimo séptima, cuadragésimo octava y cuadragésimo novena prevén, sucesivamente: los principios aplicables a los contratos de concesión de determinados servicios, como los de carácter social, sanitario o educativo; la reserva de determinados contratos de servicios sociales, culturales y de salud para determinadas organizaciones (tal como recoge el artículo 18 de esta ley), y la legislación de las comunidades autónomas relativa a instrumentos no contractuales para la prestación de servicios públicos de carácter social, que fundamenta el capítulo I de esta ley.

II

Los principios reguladores sobre los que descansan las previsiones de esta ley son: carácter público del modelo y de alcance universal, cooperación institucional pública y colaboración de las entidades no lucrativas del Tercer Sector de Acción Social y, en su caso, del sector privado para preservar la eficiencia y mejor calidad del sistema, facilitando la consolidación del tercer sector, referente en el compromiso solidario de la sociedad civil para prestar servicios a personas en especiales situaciones, como ocurre en muchos de los países de la Unión Europea.

La principal seña de identidad es la titularidad pública del servicio que garantiza los principios de universalidad y calidad, gestionado mediante mecanismos de descentralización funcional y de colaboración horizontal entre los distintos sujetos públicos, que se complementa con la colaboración de las entidades no lucrativas del Tercer Sector de Acción Social y la iniciativa privada, en su caso, con distintas fórmulas e intensidad, pero sin desvirtuar los rasgos públicos del modelo. La arquitectura del modelo se caracteriza por una red de servicios publificados en su gestión, profesionalizados y de calidad en su prestación, flexible en sus relaciones, y arraigado en el territorio mediante un tejido de sinergias e interdependencias multifuncionales, muy relevante al nivel local. El diseño propuesto viene a validar y ajustar un modelo que ha venido funcionando de forma eficaz, y claramente comprometido con las políticas públicas mantenidas de forma constante hasta la actualidad. De este modo, el artículo 10 de la Ley 4/2009, de 11 de junio, de servicios sociales de las Illes Balears, establece que el sistema público de servicios sociales está integrado por el conjunto de recursos, prestaciones, actividades, programas, proyectos y equipamientos destinados al bienestar social de la población, de titularidad del Gobierno de las Illes Balears, de los consejos insulares y de las entidades locales, así como también los que la administración contrate con las entidades de iniciativa social, mercantil o civil. Y al respecto cabe destacar que, entre los principios rectores de los servicios sociales relacionados en la Ley 4/2009, ya citada, destacan el de descentralización y desconcentración, por el que los consejos insulares, las mancomunidades y los municipios deben aproximar tanto como sea posible los servicios a la ciudadanía, mediante la zonificación territorial y la descentralización; así como el principio de intervención comunitaria, por el que el sistema público de servicios debe promover la intervención en el ámbito comunitario con la voluntad de priorizar las acciones preventivas y conseguir procesos de inserción social íntimamente ligados al entorno social y más próximo a la ciudadanía.

Dentro del concepto de servicios a las personas en el ámbito social está incluido el servicio de orientación profesional recogido en la Cartera Común del Servicio Nacional de Empleo, dirigido a colectivos especialmente vulnerables, tales como colectivos con discapacidad, colectivos con especiales dificultades de inserción laboral, personas con diagnósticos de salud mental, etc. El servicio de orientación profesional está definido en el artículo 8.1 del Real Decreto 7/2015, de 16 de enero, por el que se aprueba la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo, y tiene como objetivos ayudar a las personas usuarias a mejorar su empleabilidad, promover su carrera profesional y facilitar su contratación u orientación hacia la autoocupación.

La colaboración de las entidades no lucrativas del Tercer Sector de Acción Social y del sector privado se articula mediante fórmulas de acción concertada, que publifican, en la medida que cooperan con el interés público, la gestión privada, lo que permite que esta coadyuve en la viabilidad y la eficacia del propio modelo público. Esta opción está vinculada con el principio de participación, que aconseja que los poderes públicos promuevan la implicación de las personas usuarias, de las entidades y de la ciudadanía en general en la planificación, la gestión y la evaluación de los servicios.

Asimismo, como cierre del sistema, se prevé la posibilidad de contratar servicios y prestaciones complementarios, que deberán respetar las normas de contratación pública, que garantizan la adecuada transparencia e igualdad de trato. Normas de contratación que, para prestaciones a personas efectuadas por el tercer sector, contendrán previsiones singulares pensadas en la mejor calidad subjetiva de la prestación como elemento determinante para considerar la oferta que suponga mejor relación calidad/precio.

En todo caso, esta colaboración privada no puede desnaturalizar la filosofía pública del sistema, alejado, por lo demás, de la lógica del mercado.

III

La Ley 3/2018, de 29 de mayo, del Tercer Sector de Acción Social, establece que forman parte del Tercer Sector Social de las Illes Balears las entidades de iniciativa social y privada, cuya finalidad principal es promover la inclusión socio-laboral y el ejercicio efectivo de los derechos de personas, familias, grupos, colectivos o comunidades que afronten situaciones de vulnerabilidad o exclusión, desprotección, discapacidad o dependencia, presten apoyo o realicen las actividades necesarias en los ámbitos de servicios sociales, laboral, educativo, sanitario, o cualquier otro transversal que afecte a los mencionados colectivos. También incorpora, de manera excepcional, dentro de esta categoría a las empresas de inserción y a los centros especiales de ocupación sin ánimo de lucro de imprescindibilidad social que reúnen unos determinados requisitos.

La misma Ley 3/2018 define lo que se debe considerar intervención social como aquellas actividades desarrolladas con el fin de promover la inclusión social y el ejercicio efectivo de los derechos de las personas, familias, grupos, colectivos o comunidades que afrontan situaciones de vulnerabilidad o exclusión, desprotección, discapacidad o dependencia, que luchan contra la desigualdad social, la marginación, la desprotección y la violencia machista, y que avanzan en la necesaria transformación social hacia una sociedad más justa, solidaria, igualitaria, participativa y democrática. En particular, se consideran como actividades de intervención social de los servicios sociales, la promoción del acceso a la ocupación, las actividades de inserción laboral y formación para la calificación profesional.

Además declara como actividades de interés general aquellas actividades de intervención social, llevadas a cabo por organizaciones no lucrativas, realizadas por personal remunerado o por personal voluntario, de manera desinteresada y libremente. En concreto, se considerarán como tal la provisión (diseño, prestación, evaluación y mejora) de servicios de responsabilidad pública, o ajenos a esta, y la realización de otras actividades o proyectos de intervención.

El artículo 6.4 de la Ley 3/2018, ya citada, establece que las prestaciones y los servicios de responsabilidad pública en el ámbito de la intervención social constituyen el sistema de servicios sociales que habitualmente serán de carácter no económico, cuando menos, excepcionalmente, podrán ser servicios de interés económico general, en los términos en que estos conceptos están definidos en la normativa de referencia de la Unión Europea, tanto si son provistos directamente por las administraciones públicas, como si estas cuentan con la colaboración de la iniciativa privada.

Por otra parte, el artículo 15 de la Ley 3/2018, citada anteriormente, define la acción concertada como un instrumento para formalizar la colaboración entre las administraciones públicas y las organizaciones del Tercer Sector de Acción Social en cuanto a la provisión de servicios de responsabilidad pública en el ámbito de la intervención social.

IV

El régimen de acción concertada es una opción organizativa que permite concertar la prestación de servicios sociales con entidades no lucrativas del Tercer Sector de Acción Social y, si procede, entidades del sector privado, con la opción de que cuando existan análogas condiciones de eficacia, calidad y costes, las administraciones públicas para el establecimiento de conciertos darán prioridad a las entidades sin ánimo de lucro. Destaca la importancia tanto histórica como cuantitativa de la intervención de las entidades de iniciativa privada sin ánimo de lucro del Tercer Sector de Acción Social en los servicios sociales.

Esta ley determina el alcance y el significado de esta acción concertada, las modalidades de servicios y prestaciones, así como el sistema de contraprestación.

Los servicios que opten a un modelo de acción concertada deben disponer de autorización y acreditación administrativa y estar inscritos en el Registro Unificado de Servicios Sociales, previsto en la Ley 4/2009, de 11 de junio, de servicios sociales de las Illes Balears, o en el registro de entidades del Servicio de Ocupación de las Illes Balears, que se deberá regular mediante reglamento; asimismo, hay que cumplir un conjunto de obligaciones de gestión y de control fijadas legalmente y desarrolladas reglamentariamente.

Corresponde al Gobierno de las Illes Balears, entre las directrices de planificación, establecer los aspectos básicos a los que se tienen que someter los conciertos sociales y su alcance correspondiente. En concreto, tienen que regularse: la tramitación de la solicitud para acogerse a esta modalidad, la duración máxima del concierto y las causas de extinción; las obligaciones de la entidad titular del servicio concertado; el sometimiento de la acción concertada al derecho administrativo; y las singularidades del régimen del personal.

Tiene que existir una reglamentación que determine los derechos y las obligaciones derivados de la selección mencionada y establezca las condiciones técnicas y económicas para la prestación de la actividad concertada concreta. Las entidades que accedan al régimen de concertación lo tienen que formalizar con el acuerdo de acción concertada correspondiente.

La elección de servicio de servicios sociales concertado no implica, en ningún caso, un trato menos favorable ni una desventaja para la ciudadanía, y se respetará la equivalencia de prestación de la cartera de servicios.

La cuantía global de los fondos públicos destinados al sostenimiento de los servicios concertados, a fin de hacer efectivo el régimen económico de las prestaciones de servicios sociales objeto de concierto, se establecerá en los presupuestos de la comunidad autónoma.

V

Existirá siempre la posibilidad de acudir a fórmulas de contratación pública ordinaria para poder preservar la eficacia del sistema público, cuando este, por motivos coyunturales, no pueda dar cumplimiento a las exigencias de calidad por objeto o plazo de determinados servicios o prestaciones. Aquí deberá respetarse el principio de igualdad de trato de todas las personas o entidades licitadoras y la tipificación del contrato deberá ajustarse a las notas propias, de tal forma que en ausencia de riesgo empresarial que será lo ordinario el contrato deberá calificarse como contrato de servicios, aunque puede preverse un plazo acorde al propio objeto y finalidad. Existe, además, la posibilidad de una regulación simplificada y de reserva de contratos habilitada por la Directiva 2014/24 en sus artículos 76 y 77 que se regulan, dentro del ámbito competencial propio, en esta ley.

Resulta posible, en contratos de prestaciones directas a la ciudadanía en el ámbito social, adoptar medidas de licitación más específicas, que atiendan a las especialidades expuestas. Esto significa que un contrato de prestaciones personales de carácter social podría estar excepcionado de las reglas de concurrencia propias de un contrato típico de servicios o productos, dado el marcado carácter estratégico, desde la perspectiva de correcta prestación del mismo, optando por la modalidad de reservas. Junto a esta opción, existe la posibilidad de un procedimiento simplificado que ponga atención en las propias características del servicio y, en especial, la regla de la mayor calidad/precio que se concretará en la cualificación concreta del personal encargado de prestar el servicio. Y ello porque no puede desconocerse que es una actividad de interés general que se rige, principalmente, por los principios de universalidad, solidaridad, eficiencia económica y adecuación.

En la articulación de este procedimiento especial, junto a medidas de simplificación administrativa, deben tenerse en cuenta los siguientes aspectos: a) la especial valoración de la solvencia de las entidades licitadoras (con limitación de la subcontratación); b) la determinación de criterios de adjudicación que pongan en valor la calidad/precio, vinculada a la calidad, la experiencia contrastada del personal que prestará efectivamente el servicio y la participación de los profesionales en la gestión; c) la necesaria regulación de supuestos de anormalidad en estos contratos desde la perspectiva social de la oferta; y d) la determinación de condiciones especiales de ejecución que garanticen la correcta prestación del servicio.

VI

De acuerdo con el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, quedan acreditados los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia. Al respecto, en virtud de los principios de necesidad y eficacia, esta norma identifica claramente las finalidades perseguidas y evita cargas innecesarias. En este sentido, establece los principios básicos de la contratación, la acción concertada y la cooperación directa entre las administraciones y las entidades privadas para la prestación de servicios a las personas en el ámbito de los servicios sociales, todo con el fin de proveer a la ciudadanía de servicios de calidad.

En virtud del principio de proporcionalidad, esta norma contiene la regulación imprescindible para atender la necesidad que se debe cubrir con la norma, después de constatar que no hay otras medidas menos restrictivas de derechos o que impongan menos obligaciones a los destinatarios. De esta forma, la definición de instrumentos de gestión para la prestación de servicios a las personas en el ámbito de los servicios sociales permitirá incorporar a la misma gestión elementos propios y específicos del sistema de servicios sociales de nuestra comunidad autónoma. Así, la acción concertada, la reserva de mercado, la priorización del Tercer Sector Social y los convenios singulares permiten dar una mayor estabilidad y calidad a la colaboración entre la administración pública y la iniciativa privada, todo en aras de mejorar la calidad del sistema y la atención a las personas.

Con objeto de garantizar el principio de seguridad jurídica, esta norma resulta coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certeza, que facilite el conocimiento y la comprensión y, en consecuencia, la actuación y la toma de decisiones de las personas y empresas. En este caso, se pretende crear el marco normativo regulador de la prestación de servicios a las personas en el ámbito de los servicios sociales.

En aplicación del principio de transparencia, cabe afirmar que los objetivos de la regulación y su justificación se encuentran definidos claramente. Asimismo, queda acreditada en el expediente la realización de la consulta pública previa prevista en el artículo 133 de la Ley 39/2015, ya citada. Además, a lo largo de la norma se prevé el respeto a los principios de publicidad, transparencia y no discriminación, intermediando, por ejemplo, la convocatoria de los conciertos sociales o la publicación de su formalización, así como la publicación de los contratos específicos y de los convenios singulares establecidos al capítulo III.

Finalmente, en aplicación del principio de eficiencia, la norma identifica claramente los fines perseguidos y evita cargas innecesarias. Así, el objeto de la norma es precisamente el de desarrollar una nueva forma de gestión de los servicios destinados y de atención directa e inmediata a las personas a fin de conseguir una mayor eficiencia, entendida no tan solo a efectos administrativos y de ahorro de recursos, sino también en términos de una mayor calidad del servicio y de adecuación a las necesidades reales y elección de la persona usuaria. Así, frente a otros sistemas de gestión como es la contratación, mediante la acción concertada se priorizan otros aspectos como la libre elección de la persona o el arraigo de esta en el entorno del servicio del cual ha venido disfrutando.

Además, cabe destacar el estudio de esta norma por parte del Consejo de Servicios Sociales de las Illes Balears, órgano consultivo y de participación social en el ámbito de los servicios sociales, regulado en los artículos 53 y siguientes de la Ley 4/2009, de 11 de junio, de servicios sociales de las Illes Balears. Asimismo, cabe destacar el dictamen del Consejo Económico y Social de las Illes Balears, de 10 de julio de 2018, de acuerdo con la Ley 10/2000, de 30 de noviembre, del Consejo Económico y Social de las Illes Balears.