Exposicion único Racionalización y simplificación administrativa de Extremadura

I

"Las leyes no son puros actos de poder, sino de sabiduría, de justicia y de razón. El legislador no ejerce la autoridad, sino un sacerdocio. No debe perder de vista que las leyes se hacen para los hombres y no los hombres para las leyes; que deben adaptarse estas al carácter, a los hábitos y a la situación del pueblo para el que se hacen; que hay que ser sobrio en cuanto a las novedades en materia de legislación, pues si es posible calcular en una nueva institución las ventajas que la teoría nos ofrece, no lo es conocer todos los inconvenientes que solo la práctica puede descubrir; que hay que conservar lo bueno si se duda acerca de lo mejor; que al corregir un abuso hay que ver también los peligros de la propia rectificación; que sería absurdo entregarse a ideas absolutas de perfección en cosas que no son susceptibles sino de una bondad relativa; que en lugar de cambiar las leyes es casi siempre más útil presentar a los ciudadanos nuevos motivos para apreciarlas".

Estas palabras extraídas del discurso preliminar del Código Civil Francés de 1804 siguen vigentes, salvo en lo relativo al lenguaje no inclusivo, impropio de los tiempos actuales.

También sigue vigente la disyuntiva a la que se enfrentaba la codificación de esa época: preverlo todo y, al mismo tiempo, simplificarlo todo . Ya entonces se evidenciaba que "es peligrosa la ambición de querer regular todo y prever todo", que se antojaba como "una meta imposible de alcanzar". Al mismo tiempo, se debe evitar "simplificar las leyes hasta el punto de dejar a los ciudadanos sin reglas ni garantías respecto a sus mayores intereses".

En ese difícil equilibro nos encontramos dos siglos después. Un extraño bucle del que solo se puede salir aprobando leyes con una vocación axial. Leyes que, partiendo de lo fundamental, central y principal de la regulación, fijen los principios generales que subyacen de la misma, y desde los cuales la regulación cobra sentido y justificación. Leyes ejes, en suma. Ese es el objeto principal de esta ley, compartido por el Consejo Económico y Social, en su Dictamen n.º 3/2021, de 3 de diciembre. Así, continuando en esta senda, el objetivo y finalidad de esta ley son fijar las bases para una Administración pública autonómica dinámica, que acompañe a las personas particulares en sus iniciativas y no se limite a intervenir a través de normas "de policía".

En primer lugar, se recogen en esta ley los principios generales para la implantación en la Administración pública autonómica de una nueva "gobernanza pública por proyectos", con la finalidad de hacer frente a los problemas que transcienden las atribuciones propias de las consejerías.

Los modelos institucionales de estructuras de gobierno departamentales, que son originarios del siglo XIX, si bien hunden sus raíces en el Antiguo Régimen y en los Estados liberales de finales del siglo XVIII, se adaptan mal a las nuevas realidades. Estas reclaman un modelo de transversalidad organizativa que rompa las costuras de la vieja Administración pública departamental o divisional. Así, las nuevas tendencias hacia estos modelos de transversalidad organizativa se encaminan hacia la gestión pública por misiones, proyectos o programas, que rompa los "silos" del modelo funcional divisional por departamentos o consejerías. Se impone, por tanto, una nueva "gobernanza pública por proyectos".

Asimismo, es objeto de esta ley establecer el marco general de racionalización del régimen de intervención administrativa sobre la actividad de las personas y entidades particulares, para la mejora en el funcionamiento de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura y su sector público, reduciendo los obstáculos normativos y administrativos para ofrecer una gestión más ágil y eficiente, partiendo del "principio de mínima intervención administrativa".

En esta ley, el "principio de mínima intervención administrativa" se proyecta, esencialmente, hacia la actividad ejercida sobre las personas y entidades particulares; esto es, sobre la actividad que tradicionalmente se ha dado en llamar "de policía", que el apartado 2 del artículo 13 de nuestro Estatuto de Autonomía, reformado por Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, consagra como "otras facultades asociadas a las competencias", junto a la "de prestación" y a la "de fomento".

Esta forma de actuar de la Administración, interviniendo en la esfera de la ciudadanía, era una pieza angular del Estado de derecho surgido tras la Revolución francesa. No obstante, ya se advertía en la codificación francesa: "Toda revolución es una conquista. ¿Se hacen leyes al pasar del viejo gobierno al nuevo? Por la propia fuerza de las cosas, esas leyes son necesariamente hostiles, parciales, subversivas. Uno se siente impelido por la necesidad de romper todos los hábitos, de debilitar todos los vínculos, de apartar a todos los descontentos. Ya no se atiende a las relaciones privadas de los hombres entre sí: no se ve sino el fin político y general; se busca más a los confederados que a los conciudadanos. Todo se transforma en derecho público".

Consolidado el Estado de derecho, ya no es necesario que el derecho público invada todas las esferas de la ciudadanía a través de normas "de policía". Las leyes se hacen para las personas y no las personas para las leyes. Dos siglos después, la actuación de los poderes públicos en el Estado de Derecho se debe dirigir hacia su vertiente social, potenciando las actuaciones de prestación de servicios público y las "de fomento o estímulo", reconocidas en el artículo 13.2 de nuestro Estatuto de Autonomía. En estos ámbitos no se trata de intervenir menos, sino de intervenir mejor. Se interviene mejor racionalizando, unificando, simplificado. Es lo que se pretende también con esta ley, salvando, además, el lenguaje no inclusivo.

Ambas manifestaciones de la nueva posición que deben adoptar las Administraciones públicas, en apariencia contradictorias, tienen un nexo común: "el Estado que acompaña". Un Estado menos estático, que no se circunscribe a su función meramente administrativa, que no se limita a corregir los fallos del mercado. Ese es el nuevo hilo conductor de esta ley. Ese es su objetivo y finalidad: fijar las bases para una Administración pública autonómica dinámica, que acompaña las iniciativas de los agentes particulares, que no se limita a intervenir a través de normas "de policía".

En todo caso, a través de la presente ley se refuerza la asistencia a la ciudadanía en el acceso a los servicios públicos y se remueven los obstáculos que limitan el desarrollo económico y social de Extremadura, facilitando el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones mediante el uso y reutilización de los datos e información.

II

En el título preliminar se plasma el objeto y finalidad de la ley, el ámbito de aplicación y las definiciones de los conceptos jurídicos más utilizados a lo largo de la norma.

La ley será de aplicación con carácter general a todos los órganos, organismos y entidades que conforman la Administración pública autonómica.

En cuanto a las definiciones, destaca el concepto de "razón imperiosa de interés general", de acuerdo con la interpretación llevada a cabo por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en la línea de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio; así como de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio, ambas de transposición de la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior.

Del resto de conceptos definidos en esta ley es relevante la distinción que se realiza entre declaraciones responsables o comunicaciones "alternativas" de las "sustitutivas"; no obstante, esta taxonomía que lleva a cabo la ley no afecta a su naturaleza jurídica.

También son reseñables las definiciones de los conceptos de "gobernanza pública por proyectos" y de "proyecto", en los términos indicados anteriormente. Así, se entiende por "gobernanza pública por proyectos", a los efectos de esta ley, aquella forma de ejercer las potestades y competencias administrativas respecto a un proyecto o conjunto de pretensiones vinculadas a un interés común. Por su parte, a los efectos de esta ley, se entiende por "proyecto" al conjunto de actividades planificadas, empresariales o no, diversas en cuanto a su naturaleza, que se unen para alcanzar un fin común, al margen de la titularidad única o separada de esas actividades o de su gestión.

En esta línea, en el título I se recogen los principios generales para la implantación en la Administración pública autonómica de una "nueva gobernanza pública por proyectos", con la finalidad de hacer frente a los problemas que transcienden las atribuciones propias de las consejerías. Así, se consagra el "principio de transversalidad organizativa" y se incluyen ciertas previsiones en cuanto a los mecanismos de coordinación y colaboración y los sistemas de acompañamiento individualizado.

La "gobernanza pública por proyectos" se llevará a cabo preferentemente a través de las técnicas de calificaciones integrales, tramitaciones conjuntas de proyectos y gestión coordinada de procedimientos. Para hacer efectiva la "gobernanza pública por proyectos", la Administración pública autonómica potenciará la utilización de las encomiendas de gestión administrativa y las unidades administrativas de carácter provisional para la aceleración de proyectos y atracción de inversiones. Todo ello, sin perjuicio de aquellas otras modalidades e instrumentos que permita el ordenamiento jurídico autonómico o estatal.

Por lo tanto, la regulación de la nueva "gobernanza pública por proyectos", que se consagra con vocación de generalidad y permanencia en la Administración pública autonómica a través de esta ley, no se agota en sí misma. Aquí se fijan objetivos, prioridades y principios, así como modalidades e instrumentos para llevarla a efecto. Modalidades e instrumentos que no constituyen numerus clausus.

Las medidas de racionalización del régimen general de intervención administrativa se contienen en el título II. El capítulo I de este título II comienza plasmando la cláusula general de intervención, así como el ·principio de mínima intervención administrativa" aludido anteriormente y que luego se perfilará.

Se parte de las premisas constitucionales estatutarias y de los principios de intervención de las Administraciones públicas para el ejercicio de una actividad, recogidos con carácter básico en el artículo 4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, entre otros preceptos.

La cláusula general exige de los órganos, organismos y entidades que conforman la Administración pública autonómica, de acuerdo con los principios generales consagrados en la Constitución, la normativa básica estatal y la normativa autonómica, velar por el cumplimiento de sus fines y de los requisitos previstos en la legislación que resulte aplicable. Para ello, podrán, en el ámbito de sus respectivas competencias y con los límites establecidos en la legislación de protección de datos de carácter personal, comprobar, verificar, investigar e inspeccionar los hechos, actos, elementos, actividades, estimaciones y demás circunstancias que fueran necesarias.

El "principio de mínima intervención administrativa" concretado en esta ley impide establecer medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de determinados requisitos para el ejercicio de una actividad, salvo razones imperiosas de interés general, respetando en todo caso los principios de necesidad y proporcionalidad recogidos en el artículo 19 de esta ley.

En el capítulo II del título II se recogen las normas comunes de aplicación de las declaraciones responsables y de las comunicaciones, incluyendo los requisitos de las mismas y las funciones de comprobación y control.

Así, la Administración pública autonómica potenciará la utilización de declaraciones responsables o comunicaciones en sus relaciones con las personas interesadas en el seno de los procedimientos administrativos. Las declaraciones responsables serán exigibles por parte de la Administración pública autonómica en aquellos supuestos en los que la normativa vigente establezca la necesidad de acreditación del cumplimiento de determinados requisitos por parte de las personas interesadas para el reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio. En cambio, las comunicaciones serán exigibles en aquellos otros supuestos en los que únicamente se deba poner en conocimiento de la Administración pública autonómica los datos identificativos, o cualquier otro relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho, por parte de las personas interesadas.

En todo caso, a los efectos de esta ley, las declaraciones responsables y las comunicaciones podrán operar como técnicas de intervención administrativa para el reconocimiento o ejercicio de un derecho, o el inicio y desarrollo de una actividad, de forma preferente y alternativa a la solicitud de inicio de un procedimiento de autorización, licencia o de inscripción en un registro. Asimismo, las declaraciones responsables y las comunicaciones podrán sustituir a la aportación de documentos en el seno de un procedimiento iniciado a solicitud de la persona interesada.

A las primeras se las define en el artículo 3 como declaraciones responsables o comunicaciones "alternativas" y a las segundas como declaraciones responsables o comunicaciones "sustitutivas". No obstante, como se ha dicho, su naturaleza jurídica es la misma y, por lo tanto, les son de aplicación las normas comunes contenidas en el capítulo II del título II de esta ley, además de la normativa básica estatal.

El capítulo III regula las formas de intervención administrativa para el desarrollo de una actividad, partiendo de los principios de necesidad y proporcionalidad, definidos en la normativa básica estatal.

Así, cuando la Administración pública autonómica, en el ejercicio de sus competencias, establezca medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberá aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público, así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias. Asimismo, deberán evaluar periódicamente los efectos y resultados obtenidos.

Si la Administración pública autonómica establece límites al acceso o exige el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, a través de autorizaciones, licencias, inscripción en un registro, declaraciones responsables o comunicaciones, deberá motivar su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general, que deberán ser proporcionados a la razón imperiosa de interés general invocada.

La intervención administrativa sobre la actividad de las personas o entidades particulares en todos los ámbitos de las competencias de la Administración pública autonómica se llevará a cabo con carácter preferente y alternativo a las autorizaciones o licencias, a través de declaraciones responsables o de comunicaciones que cumplan las previsiones contenidas en esta ley y en la normativa básica de aplicación.

Por su parte, la Administración pública autonómica tan solo utilizará la autorización o licencia previa como técnica de intervención administrativa cuando, de acuerdo con lo previsto en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado, concurran determinadas circunstancias, justificadas y ponderadas en la misma con base a los principios de necesidad y proporcionalidad.

Además, los trámites de registro se sustituirán, en determinados casos, por inscripciones de oficio.

Se completa este capítulo III del título II con el establecimiento de ciertas previsiones sobre medidas de flexibilización y eficacia extraterritorial de las autorizaciones y licencias.

Además, se incluyen en el capítulo IV de ese mismo título II previsiones sobre las actuaciones concretas de la Administración autonómica. En primer lugar, se establecen, con carácter sistemático, previsiones sobre la actividad de comprobación o verificación.

Comienza esta regulación estableciendo de forma expresa que la Administración pública autonómica llevará a cabo las labores de comprobación o verificación del cumplimiento de los requisitos o condiciones para el reconocimiento de un derecho o el desarrollo de un actividad, de oficio y proactivamente, sin requerir la intervención de las personas interesadas, salvo que sea estrictamente necesaria de acuerdo con la normativa de la Unión Europea o la normativa básica estatal, o concurran razones imperiosas de interés general.

Los órganos, organismos y entidades que conforman la Administración pública autonómica deberán comprobar la información de las personas interesadas mediante los servicios o sistemas habilitados, salvo que exista oposición de los mismos a acceder a dicha información. En estos casos, se realizarán los actos de comprobación, inspección o control conforme a lo dispuesto en esta ley.

En todo caso, las personas interesadas tienen derecho a no aportar documentos en poder de la administración, para lo cual deberán identificar los datos e informaciones en las solicitudes, declaraciones responsables o comunicaciones haciendo referencia expresa al órgano ante quien se aportó, el número de expediente, la fecha de presentación de la información de que se trate y cualquier otro aspecto que se defina reglamentariamente.

La información acreditada en un expediente respecto al cumplimiento de un requisito, situación o circunstancia para el reconocimiento de un derecho, inicio de actividad o cumplimiento de una obligación, será válida salvo que por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, resulte necesario o idóneo utilizar las vías de acceso a las que se refieren los apartados siguientes.

El acceso a los documentos o agrupaciones documentales se realizará, preferentemente y con carácter general, mediante el acceso del órgano que ejerce las facultades de comprobación o verificación al sistema de información o expediente en el que se encuentran.

La información se enviará en formato electrónico, mediante el cauce que se habilite corporativamente cuando sea preciso incorporar al expediente una copia auténtica en el plazo máximo de tres días desde que lo solicite el órgano que pretende acceder al documento.

Finalmente, se prevé que la Administración suscriba con otras Administraciones públicas o entidades, convenios u otros instrumentos que permitan hacer uso de los documentos que las personas interesadas hayan dispuesto a disposición ante otras Administraciones.

Continuando con la regulación de las actividades de comprobación y verificación, se establece en la ley previsiones en cuanto a la transmisión de datos y reutilización de la información, el gobierno de los datos y la comprobación automatizada.

Así, la transmisión de datos y documentos se realizará de forma automatizada o no, dejando constancia o trazabilidad de quien solicita la información, el interés que lo justifica, el número de expediente u otros aspectos que puedan definirse reglamentariamente para preservar la legitimidad del acceso.

Por su parte, el intercambio de información entre las entidades incluidas en el ámbito de aplicación de esta ley, o con otras administraciones públicas o entidades, requiere garantizar la continuidad del acceso a los datos y los sistemas que la soportan. En la memoria de los convenios u otros instrumentos que pudieran formalizarse con otras Administraciones públicas o entidades en este ámbito se harán constar expresamente las medidas técnicas dirigidas a asegurar la reciprocidad en el uso y aprovechamiento de los datos, así como aquellas otras destinadas a comprobar el cumplimiento de las condiciones de cesión de datos.

El gobierno de los datos está orientado a la consecución de una gestión pública cercana a la ciudadanía, automatizada y segura basada en los siguientes principios de actuación:

a) Transparencia respecto de la capacidad de poner a disposición de otros órganos o administraciones públicas nuevos datos o documentos.

b) Corresponsabilidad desde que se capturan, procesan y almacenan los datos hasta que se archivan.

c) Coordinación entre los órganos respecto de las funciones o roles que se establezcan.

d) Estandarización preservando la homogeneidad semántica y sintáctica respecto al significado que tienen los datos.

e) Calidad del dato mediante el establecimiento de fuentes o base de datos únicos.

f) Impacto en la gestión pública.

g) Analítica de datos.

h) Cumplimiento normativo.

La ciudadanía tendrá acceso a las consultas de datos y documentos que sobre los mismos se realicen desde el punto de acceso general electrónico u otros sistemas que pudieran estar integrados.

La Consejería con competencias en administración digital establecerá horizontalmente las condiciones, protocolos y criterios funcionales o técnicos para gobernar los datos.

Los organismos, órganos y entidades de la administración autonómica cuando ejerzan competencias administrativas podrán realizar comprobaciones o verificaciones automatizadas de las informaciones que precisen para la gestión de los trámites de su competencia.

La actuación administrativa automatizada se realizará sin intervención del personal involucrado en la gestión de los expedientes sin otras dilaciones que las que, en su caso, pudieran derivarse de la disponibilidad y continuidad de las plataformas o sistemas que lo soporten.

La utilización de la comprobación automatizada exigirá la identificación de la información en la fase de rediseño de los procedimientos o trámites dentro del Catálogo de datos y documentos interoperables.

Para reforzar las previsiones contenidas en este título II, en su capítulo V se regulan las entidades de colaboración de certificación y en el título IV se establece el régimen sancionador. Para ello, se toma como referencia en estas dos materias la Ley 1/2021, de 11 de febrero, de Simplificación Administrativa de Aragón. Incluso en algunos casos se llega a mimetizar parte de su contenido. No hay nada de malo en ello. Compartimos el mismo entorno jurídico; las necesidades de la ciudadanía aragonesa son, en esta materia, similares a las de extremeña. La transposición de la normativa de un ordenamiento a otro se ha realizado en todas las fases históricas del derecho. Algunos códigos de los siglos XIX y XX copian de forma literal a otros, sin acervo y tradiciones comunes, y siguen vigentes.

De acuerdo con esta ley, podrán ser acreditadas como entidades colaboradoras de certificación los colegios profesionales y aquellas personas jurídicas que se determinen reglamentariamente o en la normativa sectorial de aplicación y estén inscritas en el Registro General de Entidades de Colaboración, en los ámbitos que se determinen reglamentariamente. Dicha inscripción no altera la naturaleza jurídica de las mismas. En este sentido, este capítulo IV del título II contempla unas previsiones mínimas respecto a la acreditación y el registro de las entidades colaboradoras de certificación, así como a las funciones, obligaciones, incompatibilidades y responsabilidad de las mismas, remitiendo al desarrollo reglamentario en los demás aspectos. Este capítulo no entrará en vigor hasta que se lleve a cabo el desarrollo reglamentario.

En el título III se contemplan otras medidas de aplicación general en materia de simplificación administrativa, que coadyuvan al cumplimiento de los fines de esta ley.

Se establece expresamente que todos los órganos, organismos y entidades de la Administración autonómica promoverán de forma efectiva la simplificación administrativa en sus respectivos ámbitos de competencias, de manera que suponga una menor carga para la ciudadanía de acuerdo con lo dispuesto esta ley y demás normativa estatal y autonómica dictada al efecto.

Así, todos los órganos, organismos y entidades de la Administración autonómica están obligados a su cumplimiento efectivo, removiendo todos los obstáculos que lo impidan o dificulten y realizando aquellas adaptaciones que sean necesarias para ello y no requieran de una modificación legal o reglamentaria.

Los órganos, organismos y entidades de la Administración autonómica que consideren que las normas contenidas en la presente ley requieren de modificaciones normativas para su cumplimiento efectivo en las actuaciones y procedimientos de su competencia, deberán promover dicha modificación. Para ello, deberán identificar y concretar el contenido de la modificación que se deba realizar. Igualmente, cooperarán y prestarán el apoyo necesario para que la modificación se lleve a efecto.

Por otro lado, se contemplan diversos requisitos con respecto a la tramitación de disposiciones de carácter general u otras normas que contemplen trámites o procedimientos por los que se ofrezcan servicios o prestaciones públicas para garantía de las relaciones con la ciudadanía conforme a lo establecido en la Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

Además de estos deberes de promoción de la simplificación se incluyen medidas de simplificación en cuanto a la tramitación y emisión de informes, tramitación urgente de iniciativas normativas, reducción en los plazos de resolución, presencia en internet del sector público autonómico y proximidad a la ciudadanía.

Con relación a la reducción de plazos, se establece expresamente que, salvo razones imperiosas de interés general, debidamente acreditadas en el expediente, los órganos, organismos y entidades de la Administración pública autonómica reducirán a la mitad los plazos establecidos para los procedimientos ordinarios que se inicien a partir de la entrada en vigor de la presente ley, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos, en los supuestos en los que, de acuerdo con lo establecido en el apartado 3 del artículo 14 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la Administración autonómica establezca la obligación de relacionarse con ella a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que, por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos, quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.

El título IV establece el régimen sancionador derivado del incumplimiento de las obligaciones contenidas en los capítulos II, III y V del título II de esta ley. Con el establecimiento de este régimen sancionador se trata de llevar hasta sus últimas consecuencias los efectos sustitutivos de las declaraciones responsables y comunicaciones reguladas en el capítulo IV del título II. Asimismo, se trata de evitar las eventuales consecuencias adversas de establecer el carácter preferente de las declaraciones responsables y comunicaciones como técnicas de intervención administrativa, tal y como se prevé en el capítulo III de ese mismo título II, ante posibles incumplimientos. Como se ha dicho, en esta ley se plasma la doble virtualidad de las declaraciones responsables y comunicaciones.

Recordemos una vez más las palabras de los codificadores franceses: "Hay que ser sobrio en cuanto a las novedades en materia de legislación, pues si es posible calcular en una nueva institución las ventajas que la teoría nos ofrece, no lo es conocer todos los inconvenientes que solo la práctica puede descubrir; que hay que conservar lo bueno si se duda acerca de lo mejor; que al corregir un abuso hay que ver también los peligros de la propia rectificación".

Con todo, el establecimiento de este régimen sancionador encuentra su amparo en el apartado 4 del artículo 69 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que dispone, entre otras consideraciones, que "la inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, de cualquier dato o información que se incorpore a una declaración responsable o a una comunicación, o la no presentación ante la Administración competente de la declaración responsable, la documentación que sea en su caso requerida para acreditar el cumplimiento de lo declarado, o la comunicación, determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar".

La ley se complementa con una serie de disposiciones adicionales sobre las siguientes materias:

- Elaboración de modelos de declaraciones responsables y comunicaciones, que la Consejería con competencias en administración digital deberá tener permanentemente actualizados y publicados, por razones de publicidad y seguridad jurídica.

- Aplicación del régimen sancionador establecido en esta ley, para reforzar la nueva virtualidad a las previsiones referentes a las declaraciones responsables y comunicaciones.

- Implantación de regímenes de intervención administrativa a través de declaraciones responsables alternativas o comunicaciones alternativas para determinados procedimientos que se relacionan en el ANEXO I, para reforzar el carácter preferente de estas formas de intervención, en detrimento del régimen de autorizaciones o licencias.

- Calificaciones integrales y gestión coordinada de procedimientos, que se relacionan en los ANEXOs II y III, en desarrollo de los principios, modalidades e instrumentos de la nueva gobernanza pública por proyectos que se plasman en el título I de esta ley.

- Revisión de la normativa autonómica en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor de esta ley de los procedimientos donde opera el silencio administrativo positivo, así como en aquellos donde el plazo de resolución sea superior a tres meses.

- Establecimiento de las declaraciones responsables como único medio de intervención, salvo en los supuestos expresamente establecidos por la normativa básica estatal, para las agencias de colocación y centros y entidades de formación profesional. Se refuerza así su carácter preferente.

- Adopción de las medidas necesarias para que, con carácter general, los abonos que deba realizar la Tesorería de la Junta de Extremadura se puedan llevar a cabo, sin necesidad de suscribir altas de terceros, como medida de simplificación administrativa.

- Suscripción de instrumentos de colaboración con la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, para llevar a buen término los principios y previsiones contenidas en esta ley, especialmente en las zonas despobladas del territorio de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

- Adopción de medidas de implementación, seguimiento y evaluación de las previsiones contenidas en esta ley, especialmente en materia de formación de los empleados públicos.

- Análisis del grado de cumplimiento de las previsiones contenidas en esta ley con la elaboración y publicación de una Memoria Anual de evaluación y seguimiento de la simplificación administrativa de la Administración pública autonómica, así como la creación de un Catálogo de Buenas Prácticas y la posibilidad de otorgar premios y menciones a aquellas iniciativas especialmente relevantes para la simplificación administrativa dentro del ámbito de la Comunidad Autónoma.

- Mapa de presencia en internet del sector público autonómico, así como sostenibilidad financiera de los sistemas de información horizontal y servicios corporativo de las tecnologías de la información.

- Cambio de denominación del Portal de Transparencia y Participación Ciudadana y publicación de las relaciones de procedimientos donde opere el silencio administrativo positivo o cuyo plazo de resolución sea superior a tres meses.

III

En relación con estas medidas de simplificación, se debe poner en valor que en la Comunidad Autónoma de Extremadura se han ido aprobando normas que perseguían estos mismos objetivos y prioridades. No obstante, no existe una ley sistemática, dotada del carácter axial, de racionalización y simplificación de la actuación administrativa.

Así, la Ley 12/2010, de 16 de noviembre, de Impulso al Nacimiento y Consolidación de Empresas en la Comunidad Autónoma de Extremadura, supuso un hito a nivel autonómico, e incluso estatal al regular en su capítulo I, los principios "in dubio pro apertura o favor libertatis", simultaneidad y preferencia, urgencia y silencio positivo, simplificación, legalidad y transparencia. Además, se incluyen algunas medidas con relación a la validez de los medios telemáticos y ventanilla única electrónica y otras referidas a los registros y autorizaciones y declaraciones responsables.

Seguidamente se procedió a redactar y aprobar por todos los grupos parlamentarios en su día presentes en la Asamblea de Extremadura la Ley 4/2013, de 21 de mayo, de Gobierno Abierto de Extremadura. Era objeto de esta ley la implantación de una nueva forma de relación del Gobierno y la Administración pública con la ciudadanía basada en la transparencia y orientada al establecimiento del llamado gobierno abierto. La pretensión era garantizar de forma efectiva: a) la plena transparencia de la toma de decisiones y de la propia actividad de la Administración regional, así como de los organismos y entidades que la integran; b) el derecho de los extremeños a acceder a la información que obre en poder de la Administración regional y de los organismos y entidades que la integran; c) la veracidad y objetividad de la información referida en el punto anterior; y d) la participación ciudadana como mecanismo de impulso de la democracia representativa para conseguir una efectiva conectividad de los ciudadanos con sus representantes. Esa participación se fomentará en la definición de las políticas públicas y en la toma de decisiones, que debería basarse en un proceso de gobierno abierto tal y como define esa ley.

Otras leyes de carácter sectorial han regulado los principios de buena administración estatutariamente fijados y descritos anteriormente. Cabe destacar en este sentido la Ley 7/2018, de 2 de agosto, Extremeña de Grandes Instalaciones de Ocio (LEGIO), que tiene por objeto la regulación de un régimen jurídico especial y específico para el establecimiento en Extremadura de grandes instalaciones de ocio, así como las actividades económicas que tengan relación con el mismo, en atención a la contribución a la dinamización, desarrollo relevante de la economía regional en términos de empleo, riqueza y sostenibilidad, y que su implantación se ejecute, sin perjuicio del inexcusable cumplimiento de los restantes requisitos impuestos por la normativa vigente, en garantía de su viabilidad en el marco del planeamiento urbanístico y de sostenibilidad ambiental.

No obstante, cualitativa y cuantitativamente, el esfuerzo legislativo más importante llevado a cabo en la Comunidad Autónoma de Extremadura a la hora de implementar los principios de buena administración consagrados en el artículo 39 del Estatuto de Autonomía descritos anteriormente, se ha producido con la aprobación y entrada en vigor de la Ley 8/2019, de 5 de abril, para una Administración más ágil en la Comunidad Autónoma de Extremadura. Así, como se indica en su propia exposición de motivos: "El objeto de la norma se ha tornado más ambicioso que lo considerado ab initio, en tanto aborda no solo medidas de impulso para facilitar la actividad empresarial de la región, sino medidas de simplificación y mejora en el funcionamiento de la Administración autonómica de Extremadura. A tenor de los principios que rigen la actuación de la Administración en relación con el uso racional de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación, se pretende ofrecer un marco normativo que descienda a medidas concretas, que materialice los principios de aclaración, armonización y simplificación administrativas con el fin de solucionar las cargas administrativas, la ralentización procedimental y la imposición de obligaciones, evitando retrasos, costes y efectos disuasorios que ocasionan trámites innecesarios, duplicación de operaciones, formalidades burocráticas en la presentación de documentos o largos plazos de resolución. En definitiva, se aspira a eliminar el distanciamiento de la Administración con los ciudadanos ocasionado en los últimos tiempos flexibilizando y mejorando las estructuras de la Administración y superando las dificultades que pueden encontrar ciudadanos y empresas para relacionarse".

En línea con lo anterior, en la Comunidad Autónoma de Extremadura se han puesto en marcha iniciativas legislativas de consolidación de estas políticas. Así, destaca el anteproyecto de Ley de medidas de mejora de los procesos de respuesta administrativa a la ciudadanía y para la prestación útil de los servicios públicos en un contexto de crisis sanitaria.

La crisis sanitaria, económica y social originada por la pandemia COVID-19 ha agravado la demanda social y empresarial de simplificar y agilizar las actuaciones y el funcionamiento de la Administración pública. Por ello, se eleva a primer plano la necesidad de avanzar en la mejora y agilidad de la gestión y actuación autonómica a todos los niveles, con el fin de mejorar los tiempos en el cumplimiento de su función constitucional de servicio al interés general. En esta línea, apremiados por la extraordinaria u urgente necesidad, se dictó el Decreto-ley 3/2021, de 3 de marzo, de medidas urgentes para la modernización de la Administración pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

No obstante, ha llegado el momento del sosiego. De detenerse a "organizar las cosas y a los hombres con esa prudencia que atiende a las instituciones duraderas y según los principios de esa equidad natural de la que los legisladores humanos no deben ser sino sus respetuosos intérpretes", como se declaraba en la codificación francesa de 1804, salvando, como se ha dicho, lo relativo al lenguaje no inclusivo, impropio de estos tiempos.

IV

En otro orden de cosas se debe poner de manifiesto que el Estatuto de Autonomía de Extremadura establece, como elementos diferenciales de Extremadura, que han de orientar la actuación de los poderes públicos, entre otros: "El predominio del mundo rural y la baja densidad de su población y su dispersión, entendida como dificultad relativa de acceso a los servicios y equipamientos generales, y a continuación dispone que los poderes públicos adoptarán las medidas necesarias para evitar que de tales diferencias se deriven desigualdades frente al conjunto del Estado y para corregir las existentes . Además, se recogen en el Estatuto de Autonomía una serie de principios rectores de los poderes públicos extremeños, incluyendo, entre otros: el impulso de la equidad territorial y la cohesión social en sus políticas internas, con el consiguiente mandato de alentar el crecimiento demográfico regional, apoyar el retorno de los emigrantes y luchar contra la despoblación de las zonas rurales".

Para destacar estos elementos diferenciadores de Extremadura y hacer efectivo ese principio rector de los poderes públicos extremeños, la Asamblea de Extremadura aprobó recientemente la Ley 3/2022, de 17 de marzo, de medidas ante el Reto Demográfico y Territorial de Extremadura, que tiene por objeto, conforme a su artículo 1: "Establecer un marco de actuación en materia demográfica y territorial en Extremadura, prestando especial atención a la lucha contra la despoblación, así como garantizar los servicios básicos e igualdad de oportunidades para sus habitantes, mediante la adopción de medidas que promuevan el desarrollo social inclusivo, económico, cultural y ambiental, sostenible y equilibrado, en todo el territorio regional". Se completa esta ley con el Decreto 32/2022, de 30 de marzo, de la Consejería de Agricultura, Desarrollo Rural, Población y Territorio, por el que se aprueba la estrategia ante el Reto Demográfico y Territorial de Extremadura. Así, la simplificación administrativa es uno de los principios de intervención que se marca la Estrategia ante el Reto Demográfico y Territorial, con el fin de alcanzar el objetivo de garantizar la igualdad de oportunidades sin discriminación entre las zonas rurales y urbanas con respecto a las oportunidades que ofrecen.

Estos mismos principios y prioridades inspiran el contenido del presente texto legal, que incluye, además, una disposición adicional relativa al desarrollo conjunto de actividades en el ámbito rural por parte de la Junta de Extremadura y la entidad que preste el servicio postal universal en todo el territorio, a través de los correspondientes instrumentos bilaterales de colaboración, a fin de garantizar el acceso a los servicios públicos básicos a la población rural en las mismas condiciones que el resto de personas que viven en las ciudades, especialmente el acceso educativo, prestaciones sanitarias, dependencia, vivienda, transportes, energía, agua, servicios financieros y dotación de nuevas tecnologías de la información y de la comunicación. En especial, se potenciará la participación de la entidad que preste el servicio postal universal en los procedimientos administrativos de competencia de la Junta de Extremadura, con la finalidad de acercar la Administración a la ciudadanía.

Además, se incluyen en la ley medidas de implementación, seguimiento y evaluación. Así, por parte de la Consejería competente en materia de administración pública, se adoptarán aquellas medidas organizativas necesarias para la correcta implementación, seguimiento y evaluación de las medidas contenidas en la presenta ley, En todo caso, se incluirán cursos de formación de carácter permanente a los empleados públicos a través de los planes anuales de la Escuela de Administración Pública.

V

Por lo tanto, el objetivo y finalidad de esta ley es fijar las bases para una Administración pública autonómica dinámica, que acompañe a las personas particulares en sus iniciativas, que no se limite a intervenir a través de normas de policía. En primer lugar, se recogen en esta ley las bases para la implantación en la Administración pública autonómica de una nueva gobernanza pública por proyectos, que encuentra su fundamento en el principio de transversalidad organizativa, que se lleva a efecto preferentemente a través de los mecanismos, modalidades e instrumentos establecidos, de forma abierta y no limitativa, en esta ley. Seguidamente, se establece el marco general de racionalización del régimen de intervención administrativa sobre la actividad de las personas y entidades particulares, para la mejora en el funcionamiento de los órganos, organismos y entidades de la Administración pública autonómica, reduciendo los obstáculos normativos y administrativos para ofrecer unos servicios más ágiles y eficientes, partiendo del principio de mínima intervención administrativa. Asimismo, se aborda una regulación sistemática de las distintas técnicas de intervención administrativa sobre la actividad de las personas y entidades particulares, priorizando los mecanismos de declaración responsable y comunicación. Finalmente, en la presente ley se contemplan otras medidas de aplicación general en materia de simplificación administrativa, que coadyuvan al cumplimiento de estos fines.

Las previsiones contenidas en la presente ley son complementarias a las medidas para la implantación de la administración digital contenidas en el título VI de la Ley 8/2019, de 5 de abril, para una Administración más ágil en la Comunidad Autónoma de Extremadura, cuyos objetivos y principios son trasladables a esta ley. En esta línea, la actuación administrativa autonómica se orientará al dato, la reutilización de la información y la reducción de la carga documental, configurándose el rediseño de los procedimientos como requisito previo para garantizar las disposiciones de la presente ley. Se potencia así el gobierno de los datos, la gestión automatizada y la presencia en internet del sector público autonómico.

La presente ley será de aplicación con carácter general a todos los organismos y entidades que conforman la Administración pública autonómica. Desde el punto de vista objetivo, la presente ley es de aplicación a toda la actividad de la Administración pública autonómica, sin perjuicio de la aplicación singular a los procedimientos contemplados en los ANEXOs I, II y III de esta.

El propósito de esta ley es su inmediata aplicación, sin diferir su virtualidad a posteriores modificaciones legislativas o reglamentarias, salvo en lo referente a las entidades colaboradoras de certificación. Todo ello sin perjuicio de las necesarias cautelas que se adoptan en las disposiciones adicionales antes apuntadas en cuanto a su aplicación paulatina.

Esta ley entrará en vigor el mismo día de su publicación en el Diario Oficial de Extremadura. No obstante:

- Las previsiones contenidas en el capítulo V del título II, relativas a las entidades colaboradoras de certificación, no entrarán en vigor hasta el momento de su desarrollo reglamentario, que deberá llevarse a cabo en el plazo máximo de seis meses desde la publicación de la presente ley en el Diario Oficial de Extremadura.

- Las previsiones contenidas en el título IV y en el apartado 1 de la disposición adicional tercera entrarán en vigor a los seis meses desde su publicación en el Diario Oficial de Extremadura. Por lo tanto, el régimen sancionador contemplado en estos preceptos y disposiciones tan solo será de aplicación a las declaraciones responsables o comunicaciones que se presenten con posterioridad a esa fecha.

VI

La aprobación de esta ley encuentra su amparo en lo contemplado en distintos preceptos y apartados del título I del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura, reformado por Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, en concreto:

- Artículo 9. Competencias exclusivas:

"1.1. Creación, organización, régimen jurídico y funcionamiento de sus instituciones, así como la organización de su propia Administración y la de los entes instrumentales que de ella dependan".

"1.5. Especialidades del procedimiento administrativo".

"1.7. Fomento del desarrollo económico y social de la comunidad autónoma dentro de los objetivos de la política económica nacional".

- Artículo 10. Competencias de desarrollo normativo y ejecución:

"1.1. Régimen jurídico de sus Administraciones públicas, de la contratación del sector público, de las concesiones y de los bienes de titularidad pública de estas, de la responsabilidad patrimonial de la Administración de acuerdo con el sistema general de responsabilidad de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de los empleados públicos".

- Artículo 13. Otras facultades asociadas a las competencias:

"2. En todas las materias de su competencia corresponde a la comunidad autónoma el ejercicio de las actividades de policía, de servicio público y de fomento, pudiendo regular la concesión y otorgar y controlar subvenciones con cargo a fondos propios y, en su caso, a los provenientes de otras instancias públicas".

- Artículo 38. Potestades:

"En el ejercicio de sus competencias, la Administración de la comunidad autónoma dispondrá de las mismas potestades y facultades que la del Estado. Entre otras, comprenderá: c) La potestad sancionadora, dentro de los límites que establezcan la ley y las normas que la desarrollen".

En la redacción de esta ley se ha observado el efectivo cumplimiento de los principios de buena regulación enumerados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia.

Asimismo, a fin de dar cumplimiento a los mandatos recogidos en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, y en la Ley 8/2011, de 23 de marzo, de igualdad entre mujeres y hombres y contra la violencia de género en Extremadura, la redacción de la presente norma se ha acometido con perspectiva de género, utilizando un lenguaje inclusivo.

Por último, la presente ley se aprueba de acuerdo con el dictamen del Consejo de Estado n.º 73/2022, de 24 de marzo. Así, en el mismo se indica expresamente: "Atendiendo al fundamento en que se apoya la norma y a los fines que con ella pretenden alcanzarse, debe señalarse que la iniciativa legislativa merece una valoración positiva, pues su propósito es el de simplificar las relaciones entre la Administración y los administrados, removiendo cargas y flexibilizando y agilizando procedimientos". En este sentido, se indica en el dictamen: "Sin perjuicio de la valoración positiva que el texto del anteproyecto merece, se hace necesario formular una serie de observaciones generales -en este apartado de consideraciones- y de observaciones particulares, con objeto de contribuir a la mejora de su resultado final". Con relación a estas observaciones, que no afectan de forma sustancial al texto de la presente norma, se han atendido todas aquellas expresadas con carácter esencial respecto de los artículos 3.h, 14, 15, 21 y 59.1. Asimismo, se ha atendido la práctica totalidad de las restante observaciones no esenciales.