Exposicion único Consejos insulares

I

El Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, fruto de la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, exige que el marco jurídico de los consejos insulares se establezca en una ley aprobada con el voto favorable de dos tercios de los diputados del Parlamento, y fija al efecto las coordenadas en que se deben regular la organización, el funcionamiento y el ejercicio de las competencias de estas piezas fundamentales de la arquitectura institucional de la comunidad autónoma.

De acuerdo con el artículo 39 del Estatuto, los consejos insulares integran el sistema institucional autonómico. Por ello, el artículo 61 los califica de instituciones de la comunidad autónoma que ejercen el gobierno, la administración y la representación de las islas de Mallorca, Menorca, Ibiza y Formentera, como también de las islas adyacentes, y afirma que gozan de autonomía en la gestión de sus intereses de acuerdo con la Constitución, el Estatuto y las leyes del Parlamento.

En consonancia con el artículo 141.4 del texto constitucional, el legislador estatutario articula las vertientes institucional y administrativa de los consejos insulares, que se configuran a la vez como instituciones propias de la comunidad autónoma y como entes territoriales de perfiles singulares. En consecuencia, los consejos son también entidades sometidas a la legislación estatal básica en materia de organización y funcionamiento de las administraciones públicas, de acuerdo con el artículo 149.1.18ª de la Constitución, lo que implica tener muy presente el carácter representativo que es consustancial al gobierno y la administración de la isla como tipo de ente público.

Especial relieve tiene asimismo el artículo 84 del Estatuto, que en el apartado segundo asume la fragmentación del poder ejecutivo autonómico al disponer que corresponden al Gobierno de la comunidad autónoma y a los consejos insulares la función ejecutiva, incluidas la potestad reglamentaria y la inspección, y la actuación de fomento en los ámbitos de competencia que les son propios. Los entes insulares son llamados, por lo tanto, a ser protagonistas, junto con el Gobierno de la comunidad autónoma, del desarrollo normativo y la aplicación de las leyes aprobadas por el Parlamento de las Illes Balears, y disponen, además, de un margen de actuación amplio para el desarrollo y la implementación de políticas propias, de acuerdo con los artículos 72 y 73 de la norma estatutaria.

Inspirándose en algunos de los planteamientos ya asumidos en la Ley 8/2000, de 27 de octubre, de consejos insulares, el legislador estatutario, al modelar estos entes, ha abandonado definitivamente el marco de referencia de las diputaciones provinciales para optar por unas administraciones de características específicas que están dotadas de una amplia autonomía para la gestión de los intereses propios, que combinan rasgos propios de los ámbitos autonómico y local, que poseen una organización mixta corporativa e institucional y burocrática preparada para asumir una importante carga de competencias y que disponen de fuertes mecanismos de control interno de la administración insular.

Hay que añadir a todo esto que el Estatuto prevé, en el artículo 68, el establecimiento de un régimen específico para el Consejo Insular de Formentera dada su singularidad de municipio e isla. Esta ley incluye los aspectos fundamentales de este régimen y, por tanto, constituye la ley específica a que hace referencia dicho precepto estatutario. La singularidad de este consejo insular podrá verse reflejada ampliamente, además, en el desarrollo reglamentario que aprueben sus órganos de gobierno.

II

En el marco constitucional y estatutario expuesto, esta ley quiere responder a las necesidades de modernización de los consejos insulares y a la exigencia creciente de eficacia y de eficiencia en la gestión pública, a la vez que pretende contribuir a articular mejor las relaciones de los entes insulares con las administraciones autonómica y municipal. La reforma emprendida no es, por lo tanto, una mera actualización del régimen jurídico de los consejos, sino ciertamente una nueva ordenación con la que se quieren aportar soluciones a los retos de servicio público que plantea la ciudadanía.

En consonancia con este planteamiento, los preceptos de la Ley 20/2006, de 15 de diciembre, municipal y de régimen local de las Illes Balears, son aplicables a los consejos insulares con carácter supletorio, cuando proceda.

La ley tiene por objeto, de acuerdo con el título preliminar, establecer el marco jurídico fundamental de la organización, el funcionamiento y el régimen jurídico de los consejos insulares y de las entidades dependientes. Se considera que tanto el régimen electoral como los aspectos relativos a la financiación deben ser tratados en otras leyes.

De acuerdo con el artículo 2 de la ley, los consejos insulares son las instituciones de gobierno de cada una de las islas y ejercen su gobierno, administración y representación, además de ser instituciones de la comunidad autónoma en la medida en que participan de las potestades normativa y ejecutiva de esta. Y son también entidades locales dotadas de personalidad jurídica propia y de autonomía para la gestión de sus intereses, por lo que disponen de las potestades administrativas propias de las administraciones públicas territoriales.

La dimensión corporativa de los entes insulares se pone de manifiesto especialmente en el título I de la ley, que tiene por objeto el estatuto personal de sus miembros y en el que destacan, por su novedad, el tratamiento de los derechos y deberes de los miembros de los consejos insulares, que son tanto los consejeros elegidos para formar parte del pleno como los consejeros, electos o no, que integran el consejo ejecutivo. La ley pretende que el régimen de incompatibilidades se equipare al que se aplica en el ámbito de la administración autonómica.

III

Las grandes decisiones del legislador estatutario en materia de organización se ven plasmadas y desarrolladas en el título II de la ley, en que se establece un esquema común, pero a la vez flexible, para los consejos de Mallorca, Menorca e Ibiza, que permitirá introducir adaptaciones en las peculiaridades de cada isla. A tal efecto, el reglamento orgánico se configura como el instrumento fundamental para desarrollar y completar las determinaciones de la ley en cuanto al diseño de los órganos representativos y de la administración insular que depende de ellos, y hace realidad así las aspiraciones de mayor autonomía organizativa expresadas por las propias instituciones insulares.

En el capítulo I se establece la tipología de órganos. Así, se distingue entre órganos de gobierno y órganos de administración. Forman parte del primer grupo el presidente, el vicepresidente o los vicepresidentes, el consejo ejecutivo y el pleno. Los órganos de administración, ordenados jerárquicamente e integrados en los departamentos correspondientes, se dividen entre órganos superiores consejeros ejecutivos y órganos directivos secretarios técnicos, directores insulares y los que determine el reglamento orgánico.

En el capítulo II, que se ocupa de los órganos de gobierno, se prevé que el pleno se configure en términos similares a los establecidos en la Ley de consejos insulares de 2000. En consecuencia, ostenta las competencias correspondientes a los ámbitos decisorios fundamentales de la institución, como por ejemplo las potestades normativa y de planificación, las funciones presupuestaria y tributaria, el control sobre el resto de órganos de gobierno y la administración insular, la creación de entes públicos y otras atribuciones relevancia similar. Paralelamente, la ley fortalece la posición del presidente y del consejo ejecutivo, que pasan a asumir algunas de las competencias de carácter eminentemente administrativo que hasta ahora residían en el pleno. Guía este planteamiento la idea de dotar de mayor operatividad a las administraciones insulares sin mengua de la esfera de decisión democrática que corresponde al pleno y a sus comisiones. Las atribuciones del presidente refuerzan especialmente su vertiente de jefe del gobierno insular y del aparato administrativo que depende de este, y son destacables sus facultades normativas para el diseño de los departamentos insulares. Por su parte, el consejo ejecutivo ve ampliadas sus responsabilidades en materias como la dirección del aparato administrativo insular, la política de personal, la contratación pública, la gestión de los bienes públicos, la expropiación forzosa o el ejercicio de acciones judiciales. Asimismo, en este capítulo II se regula el gobierno en funciones. En este sentido, supone una novedad la introducción de reglas para la transición entre mandatos con las que se pretende trasladar al ámbito de los consejos insulares los planteamientos normativos que ya se prevén, por ejemplo, en las administraciones estatal y autonómica, buscando el equilibrio entre principios como son los de neutralidad y de eficacia.

En este mismo capítulo se ponen los fundamentos para el diseño de las administraciones insulares en sintonía con el marco normativo que rige la Administración de la comunidad autónoma. Por ello, se consolida el modelo institucional burocrático, estructurado en departamentos y jerarquizado, que caracteriza estas administraciones desde la Ley 8/2000, de 27 de octubre. En este sentido, la regulación de los órganos superiores y directivos debe permitir ampliar las respectivas esferas de actuación, tal como exigen las responsabilidades crecientes de las islas. Con este fin la ley contiene una regulación que se inspira, en numerosos aspectos, en la organización y el régimen de funcionamiento del aparato administrativo autonómico.

Una de las novedades de la ley en materia organizativa es el tratamiento específico, en el título III, de las entidades integrantes del sector público instrumental que se puede implantar en cada isla: organismos autónomos, entidades públicas empresariales, sociedades públicas, fundaciones del sector público y consorcios. Por primera vez se establecen reglas legales de carácter mínimo para la creación, la organización, el funcionamiento y la extinción de estas entidades, con objeto de buscar la racionalidad, la eficacia y la eficiencia de estas estructuras.

IV

El título IV se dedica al buen gobierno, con objeto de completar el marco regulador de los consejos insulares con aspectos relativos a la gobernanza, a los principios de transparencia y de acceso a la información pública y a los derechos de los ciudadanos. Son destacables en este punto el tratamiento de los aspectos relacionados con la ética pública y la posibilidad de creación de comisionados independientes encargados de velar por la protección de los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la administración insular.

El título V, intitulado «Funcionamiento y régimen jurídico», contiene un conjunto de preceptos con los que se pretende resolver la cuestión del derecho aplicable al funcionamiento y a la actuación de los diversos órganos de los consejos insulares, estrechamente ligada a la doble vertiente institucional y administrativa de estos entes. Asimismo, se ocupa de los mecanismos de control a disposición del pleno. En el capítulo I se establecen normas específicas de funcionamiento del pleno, de las comisiones del pleno y del consejo ejecutivo. De manera congruente con las exigencias del principio representativo, el pleno y sus comisiones ejercen sus funciones de acuerdo con la legislación estatal y autonómica de régimen local y con el reglamento orgánico, si bien con algunas particularidades. Por su parte, el funcionamiento del consejo ejecutivo, como también el de otros órganos colegiados, se rigen en esencia por la legislación estatal y autonómica de régimen jurídico.

La acción de gobierno llevada a cabo por el presidente, el consejo ejecutivo y la administración insular queda sometida, en los términos del capítulo II, a los instrumentos de control que la ley pone en manos del pleno. Se trata de mecanismos de clara inspiración parlamentaria que, con la nueva regulación, pueden incrementar su eficacia para la exigencia de responsabilidad a los titulares de los órganos superiores y directivos. En el capítulo III, que tiene por objeto el régimen jurídico en sentido estricto, lo más relevante es la regla general según la cual los consejos insulares ejercen sus competencias aplicando, en cada sector material de la acción pública, la legislación estatal y autonómica que corresponda. En consecuencia, las normas propias del régimen local común solo serán aplicables a la actividad de los consejos insulares cuando así lo prescriba la legislación básica estatal o cuando lo haya decidido el legislador balear.

V

La potestad reglamentaria de los consejos insulares recibe por primera vez un tratamiento de conjunto en el título VI de la ley. En el capítulo I se fijan reglas generales, y se dedican preceptos específicos, entre otras cuestiones, a los titulares de esta potestad, a la tipología de normas reglamentarias, a los principios de buena regulación, a las relaciones entre reglamentos y a los principios generales normativos a que hace referencia el artículo 58.3 del Estatuto. Estos principios se caracterizan jurídicamente en términos parecidos a los establecidos en la jurisprudencia constitucional para las bases, o normas básicas, que el Estado puede dictar en diversas materias.

Especial trascendencia tiene el capítulo II, relativo al procedimiento de elaboración de los reglamentos insulares, en que se establecen diferentes regímenes en función de si se trata de reglamentos ejecutivos, del reglamento orgánico, de ordenanzas fiscales u otros tipos de reglamentos. En cuanto a los reglamentos ejecutivos, es decir, aquellos que se dictan en desarrollo y aplicación de una norma con rango de ley aprobada en relación con uno de los ámbitos materiales de competencia propia de los consejos insulares, la ley detalla un conjunto de reglas que se inspira en las que ordenan el ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno y la Administración de la comunidad autónoma.

Así, son objeto de tratamiento, entre otras cuestiones, las actuaciones preparatorias, los trámites de audiencia e información pública, los informes y dictámenes preceptivos, la memoria de análisis de impacto normativo, la tramitación de urgencia y la elaboración de textos reglamentarios consolidados. En este capítulo se pretende garantizar la participación adecuada de los ciudadanos y de las entidades sociales, como también de otras administraciones afectadas por la regulación proyectada, participación que se quiere hacer compatible con la celeridad de los trámites, ya que muchos de estos se pueden impulsar simultáneamente. Asimismo, se regulan los supuestos para la tramitación de urgencia. Se prevé que en la elaboración del reglamento orgánico se han de cumplir determinados trámites preceptivos y que la elaboración de otros reglamentos diferentes de los ejecutivos se rija por lo que dispone la legislación básica de régimen local.

VI

La tipología de las competencias insulares y el régimen jurídico para su ejercicio constituyen el objeto del título VII de la ley. El capítulo I sistematiza algunas de las funciones más relevantes de los consejos insulares como instituciones autonómicas y por ello se ocupa de la iniciativa legislativa, la representación institucional, la Comisión General de Consejos Insulares y la consulta institucional. Esta última se concibe como una cláusula destinada a garantizar la intervención de los consejos insulares en los procedimientos de la comunidad autónoma relativos a la elaboración de anteproyectos de ley, proyectos de decreto e instrumentos de planificación que les afecten.

En el capítulo II se establece el régimen general de las competencias a partir de la distinción clásica entre competencias propias y delegadas. La ley mantiene la regla de la atribución de competencias mediante norma con rango de ley, sea estatal o autonómica, como también el principio de simultaneidad de la atribución de competencias a los cuatro consejos insulares. El contenido de los decretos de traspaso de funciones y servicios y de las leyes atributivas de competencia se equipara sustancialmente.

Merece ser destacada la sección tercera de este capítulo, dedicada a las competencias insulares en relación a los municipios y otras entidades locales. En este ámbito, los consejos insulares se configuran como administraciones de referencia en las acciones de asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios. La ley presta una atención especial al procedimiento de dispensa de servicios y a los planes insulares de cooperación, instrumentos idóneos para canalizar, mediante la priorización objetiva de los proyectos, la cooperación económica en materia de obras y servicios de competencia municipal. Por otro lado, con la ley se pretende consolidar las asambleas de alcaldes como vías de colaboración en materias de interés supramunicipal.

En cuanto a las competencias delegadas, constituye una novedad la posibilidad de instrumentar las delegaciones a los consejos insulares mediante un decreto aprobado en Consejo de Gobierno, fórmula más ágil que ya rige en la legislación estatal de régimen local. Otro de los puntos a destacar es la disolución de la Comisión Técnica Insular, operación permitida por la disposición transitoria sexta del Estatuto que, en su momento, se debe materializar mediante un acuerdo del Consejo de Gobierno.

VII

El título VIII, dedicado a las relaciones interadministrativas, introduce en esta materia una regulación más detallada en la que se pretende hacer compatible el principio de autonomía y la salvaguarda de los intereses públicos de carácter suprainsular, como también fortalecer la aplicación de los principios de colaboración y cooperación interadministrativas. La ley establece una nueva sistemática respecto a los instrumentos de colaboración y cooperación, en la que destaca el tratamiento que se hace de la Conferencia de Presidentes, de los convenios y de los consorcios. Las conferencias sectoriales se conciben simultáneamente como órganos de coordinación y colaboración. Asimismo, se delimita con mayor precisión el alcance de la técnica coordinadora, respetando las exigencias del principio de autonomía.

Finalmente, el título IX tiene por objeto el régimen especial para la isla de Formentera y, por lo tanto, la concreción de las especialidades que presenta la institución de gobierno, representación y administración de la más pequeña de las Pitiusas. La ley, que respeta la doble condición de isla y municipio ya instaurada en 2007, contiene reglas mínimas relativas a la organización y el funcionamiento de este consejo insular que deben ser completadas en el reglamento orgánico para dar respuesta adecuada a las particularidades de Formentera, dada su condición de consejo insular unimunicipal, con personal jurídica única. Se establecen, como órganos necesarios, el pleno, el presidente, el vicepresidente o vicepresidentes y la Junta de Gobierno, órgano diseñado en consonancia con el principio representativo y, por lo tanto, alejado de algunos de los rasgos definidores del consejo ejecutivo propio del resto de entes insulares. Asimismo, se establece un modelo singular y flexible de administración insular y se introducen disposiciones adicionales específicas para los ámbitos de la cooperación interadministrativa, otorgando un papel relevante al Gobierno de las Illes Balears. La ley es sensible a las características específicas de la insularidad de Formentera y de los vínculos geográficos, económicos y sociales con la isla de Ibiza. Por estas razones se prevé que el Gobierno de la comunidad autónoma pueda acordar con el Consejo Insular de Ibiza fórmulas adecuadas para que éste coopere con el Consejo Insular de Formentera en ámbitos determinados, sin perjuicio de las relaciones bilaterales que puedan establecerse entre los consejos insulares de Ibiza y de Formentera.

VIII

La nueva regulación de los consejos insulares pone de manifiesto un ejercicio de las competencias legislativas del Parlamento que se inscribe adecuadamente, además de los artículos 39 y 61 a 74 del Estatuto de Autonomía, en el artículo 30 de este mismo texto, en que se atribuye a la comunidad autónoma la competencia exclusiva en las materias «Organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones propias» (núm. 1); «Procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia» (núm. 36), y «Organización local, respetando lo previsto en los artículos 140, 141 y 149.1.18ª de la Constitución» (núm. 45).

Se han querido respetar así los límites derivados de la competencia estatal para la fijación de las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas. Igualmente se ha tomado en consideración la doctrina del Tribunal Constitucional, expresada entre otras en la Sentencia 132/2012, de 19 de junio, en la que se tuvo en cuenta especialmente la relevancia del hecho insular en la conformación de una administración propia para las islas, en línea con lo que disponen los artículos 138.1 de la Constitución y 3 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears.

La regulación de esta ley se adecua a los principios de buena regulación del artículo 49 de la Ley 1/2019, de 31 de enero, del Gobierno de las Illes Balears; al principio de necesidad y eficacia, en relación con la adaptación del régimen general de los consejos insulares a lo establecido en el Estatuto de Autonomía y en la legislación básica estatal; de proporcionalidad, puesto que el instrumento normativo en forma de ley es el previsto en el Estatuto de Autonomía, y su contenido normativo es imprescindible y proporcionado a efectos de la regulación de la organización territorial de los consejos insulares; de seguridad jurídica, porque se integra plenamente y sin contradicciones en el ordenamiento jurídico vigente; de transparencia, porque el proyecto normativo ha sido sometido a los trámites de audiencia e información pública, ha garantizado la participación ciudadana durante su elaboración y se ha facilitado el acceso al proyecto de forma sencilla y universal mediante del Portal de Transparencia del Gobierno de las Illes Balears y la presentación de sugerencias de forma telemática. Asimismo, se solicitó el dictamen del Consejo Consultivo de las Illes Balears en relación con el anteproyecto de ley. En relación con el principio de eficiencia, calidad y simplificación, no se crean nuevas cargas administrativas, y en relación con la racionalización de la gestión de los recursos públicos, la nueva regulación no supone la creación de una nueva organización.