Exposicion �nico motivos Medidas urgentes en materia de vivienda de Baleares -Derogado-

I

El acceso a la vivienda en las Illes Balears constituye hoy en día una de las mayores preocupaciones en la sociedad balear, especialmente para los jóvenes y las familias numerosas y monoparentales, entre otros. El precio de la vivienda se ha elevado desorbitadamente durante los últimos años, a un ritmo muy superior al crecimiento de la renta disponible.

En los últimos años se han aprobado varias normas con el objetivo de facilitar a los ciudadanos el acceso a la vivienda. Entre estas podemos destacar el Decreto Ley 3/2020, de 28 de febrero, de medidas urgentes en materia de vivienda, y la Ley 5/2018, de 19 de junio, de la vivienda de las Illes Balears. Este impulso normativo se ha enfocado especialmente en adoptar medidas que posibiliten a la Administración de la Comunidad Autónoma aumentar el parque público de viviendas, objetivo que no es inmediato y que debe tener una continuidad muy prolongada en el tiempo para que se puedan apreciar resultados.

La mencionada normativa, aunque necesaria, no ha sido suficiente para contener el incremento de los precios de la vivienda en las Illes Balears, que ha experimentado en esta comunidad autónoma una subida de más del 20,30 % en el último año. Desde que se aprobó la Ley de la vivienda los precios han crecido exponencialmente en las Illes Balears, según los datos proporcionados por el INE, por delante de Madrid, Cataluña o el País Vasco.

Por su parte, el alquiler continúa creciendo en tasas interanuales del 22 % respecto del año 2022. Según los datos aportados por el sector, en las Illes Balears se necesitan cerca de 16.000 viviendas para dar respuesta a la demanda y conseguir reducir los precios.

En este contexto, un gran número de jóvenes y familias numerosas y monoparentales, entre otros, no cuentan con ingresos suficientes para permitirse el acceso a la vivienda. Sin embargo, los mismos son demasiado altos para poder optar a una vivienda social.

Ante este reto, y sin perjuicio de que iniciativas legislativas futuras puedan completar la regulación en materia de vivienda, resulta inaplazable e imprescindible la adopción de una norma con rango de ley que permita la modificación de diferentes disposiciones normativas que faciliten la incorporación de viviendas privadas al mercado a un precio asequible para la ciudadanía y sin consumir territorio.

Por ello, en primer lugar, este Decreto Ley regula una nueva figura, denominada vivienda de precio limitado, de carácter permanente, que pretende dar respuesta a la finalidad anteriormente mencionada, y que, como su propio nombre indica, tiene como característica más importante una limitación de su precio máximo de compraventa y de alquiler. Se trata fundamentalmente de una vivienda que, además de la limitación del precio, tiene otras condiciones que la diferencian de una vivienda libre ordinaria, como son la limitación a una superficie máxima de 90 m² útiles, su destino a domicilio habitual y permanente de los usuarios o beneficiarios, y que estos no podrán ser titulares del pleno dominio o de un derecho real de uso y disfrute sobre alguna vivienda libre o sometida a algún régimen de protección, situada en el Estado español.

Estas viviendas de precio limitado (VPL) serán las nuevas viviendas creadas a partir de las diferentes medidas que regula este Decreto Ley que posibilitan ir más allá de las limitaciones establecidas por el planeamiento urbanístico en referencia a los usos, densidades residenciales, edificabilidades y alturas máximas permitidas.

Se plantean dos tipos de VPL: el tipo 1, que corresponde a aquellas viviendas creadas a partir de intervenciones en edificaciones existentes, que no supone un incremento de edificabilidad; y el tipo 2, creado a partir de obras de nueva planta, que supone un incremento de edificabilidad y, por lo tanto, un mayor coste de inversión, por lo que tiene un mayor coeficiente de multiplicidad respecto del módulo de vivienda protegida (VP), que correspondería básicamente al coste de la parte proporcional de los elementos constructivos que ya existen en el tipo 1 (cimientos, estructura y cubierta, entre otros).

La aplicación de las medidas de este Decreto Ley y la expectación generada, así como la tensión en el mercado inmobiliario de las Illes Balears, hacen peligrar las propuestas, a causa del posible efecto de incremento anticipado del precio del suelo. Se hace necesario evitar que de manera inmediata se traslade el incremento de precios al suelo, a los locales y al resto de actuaciones afectadas. Ya que se premia al propietario con una edificabilidad/altura o uso diferente del permitido por el planeamiento, tiene que limitarse el precio máximo de venta del suelo, del edificio o del local.

Las actuaciones de las diferentes medidas contenidas en el Decreto Ley quedan circunscritas al suelo urbano y, preferentemente, a la intervención de los edificios existentes, para poder aprovechar al máximo el suelo consolidado y la superficie ya construida, si bien es cierto que las actuaciones también tienen cabida en las parcelas todavía no edificadas de este mismo suelo urbano. Fundamentalmente existen dos grupos de medidas: en primer lugar, aquellas que hacen posible la creación de nuevas viviendas de precio limitado (VPL) dentro de la edificabilidad permitida por el planeamiento, mediante el incremento de la densidad de viviendas y el cambio de uso; y en segundo lugar, aquellas medidas que suponen la creación de nuevas viviendas a partir de un incremento de edificabilidad de las parcelas respecto a la permitida por el planeamiento urbanístico.

En el primer grupo se incluye la posibilidad de reconversión en viviendas de locales existentes de planta baja en calles que no tienen una demanda de actividad comercial y en los locales de planta piso destinados a actividades administrativas que, bien por la sobreoferta actual en determinadas áreas o bien por su ubicación en el núcleo, no tienen tampoco demanda ni viabilidad urbanística de reconversión. También en este grupo se incluye el incremento de la densidad residencial en las zonas residenciales plurifamiliares, así como la posibilidad de división de las viviendas unifamiliares de ciertas dimensiones que tienen una tipología entre medianeras. Finalmente, en este grupo también se incluyen las edificaciones inacabadas con licencia caducada, que la disposición adicional séptima del Decreto Ley 3/2020 ya regulaba para la creación de viviendas protegidas (VP), y que, en el caso de este Decreto Ley, se habilita también para las VPL.

En el segundo grupo se incluye la posibilidad de incrementar las alturas máximas permitidas por el planeamiento urbanístico, especialmente en aquellos ámbitos con diferencias de alturas significativas entre las edificaciones actuales, para un mayor aprovechamiento del suelo y armonización del conjunto edificatorio. También se permite adecuar la edificabilidad de las dotaciones públicas y equipamientos privados a aquella que es característica del mismo ámbito para posibilitar igualmente un cambio de uso a residencial y destinarlos a VPL.

Con referencia al establecimiento del derecho de superficie para la construcción de vivienda pública en régimen de alquiler o alojamientos dotacionales de la disposición adicional segunda del Decreto Ley 3/2020, este Decreto Ley modifica el plazo máximo de concesión hasta 75 años, lo que permite incentivar la viabilidad económica para las personas físicas o jurídicas que puedan optar a la concesión, con el fin de poder materializar estas actuaciones, hasta ahora prácticamente testimoniales.

El procedimiento regulado para la obtención de las pertinentes autorizaciones de las medidas de este Decreto Ley es el de la licencia urbanística preceptiva para el inicio de obras y licencia de primera ocupación para el final de obra, procedimientos establecidos en la Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de urbanismo de las Illes Balears. Sin embargo, para las actuaciones que no comporten obras de nueva planta o de ampliación, se faculta a los promotores para que utilicen el régimen excepcional de declaración responsable para el inicio de las obras, pero con la preceptiva licencia de primera ocupación para el procedimiento de final de obra.

De forma general, y también en particular para cada una de las medidas, el Decreto Ley es de eficacia inmediata, pero habilita a los ayuntamientos, competentes en materia de urbanismo, para acordar su limitación (o no aplicación) de forma genérica o específica en un determinado ámbito por las razones que estime oportunas. La nueva regulación contenida en este Decreto Ley respeta la autonomía local porque preserva la plena capacidad decisoria de los ayuntamientos sobre las medidas que se implementan dado que por acuerdo del Pleno podrán moderar o excluir su aplicabilidad, cosa que va mucho más allá de una participación efectiva en su adopción, dado que se les otorga poder de decisión sobre su aplicación.

Hay que remarcar también el carácter temporal de las medidas, con el fin de incentivar su ejecución en el plazo más breve posible debido a la necesidad por la que nace este Decreto Ley.

De forma paralela, el Decreto Ley crea, a través de una modificación del artículo 4 de la Ley 5/2018, una nueva tipología en el ámbito de la vivienda denominada alojamiento con espacios comunes complementarios, que da respuesta a una reivindicación histórica de un nuevo modelo de convivencia en el que se combinan espacios privativos con otros de uso comunitario que permitirán tanto la interrelación entre los diferentes usuarios de un inmueble, como también la optimización de estos espacios en el conjunto del edificio. Se trata de los popularmente conocidos como convivencia (coliving) o covivienda (cohousing), que en otros países han tenido a los grupos de jóvenes y a los de la tercera edad como usuarios que mejor se ajustan a la demanda de este tipo de inmueble. Asimismo, el Decreto Ley habilita su implantación en aquellos terrenos o edificaciones con un uso residencial plurifamiliar permitido. Esta modificación del artículo 4 de la Ley 5/2018 afecta también a la definición de los alojamientos dotacionales, a los que se da preferencia, además de a los colectivos que se preveían anteriormente, también a los empleados públicos desplazados para cubrir las necesidades sanitarias, docentes y de seguridad, que actualmente tienen una cobertura deficiente (precisamente por la dificultad del acceso a una vivienda a precio asequible) en todo el territorio de las Illes Balears, pero especialmente grave en las Pitiüses.

El Decreto Ley modifica puntualmente el Decreto 145/1997, de 21 de noviembre, por el cual se regulan las condiciones de medición, de higiene y de instalaciones para el diseño y la habitabilidad de viviendas así como la expedición de cédulas de habitabilidad, para facilitar la mencionada reconversión de los locales en viviendas, dando cabida a las dependencias todo uso (antes solo permitidas en las viviendas existentes).

En cuanto a la vinculación que existe actualmente de las situaciones urbanísticas de un local o vivienda con sus condiciones propias de cumplimiento en materia de habitabilidad, debido a la documentación requerida en los procedimientos de concesión de las cédulas, el Decreto Ley desvincula ambas materias (la situación urbanística de la normativa de habitabilidad) para facilitar su concesión, sin perjuicio de las medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística y de acuerdo con la normativa urbanística, que tendrá que ejecutar, en su caso, el propietario.

El Decreto Ley modifica puntualmente el artículo 28 de la Ley 6/2001, de 11 de abril, del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, exceptuando la duración máxima de concesión administrativa o reserva de dominio público a las viviendas protegidas y alojamientos dotacionales, para posibilitar que las medidas previstas en este Decreto Ley resulten efectivas.

Finalmente, la Ley 6/2017, de 31 de julio, de modificación de la Ley 8/2012, de 19 de julio, del Turismo de las Illes Balears, relativa a la comercialización de estancias turísticas en viviendas, ha posibilitado la comercialización de estancias turísticas de las viviendas residenciales sometidas al régimen de propiedad horizontal -o edificios plurifamiliares-, cambiando el modelo tradicional de unifamiliar que se permitía en las Illes. No obstante, dada la grave problemática de la proliferación de viviendas que se comercializan en régimen de alquiler turístico de manera ilegal, se modifica la Ley 8/2012, de 19 de julio, del Turismo de las Illes Balears, para que se pueda adoptar como medida provisional la clausura temporal de la vivienda destinada de forma ilegal a un uso turístico.

II

El Decreto Ley tiene habilitación expresa en el artículo 49 del Estatuto de Autonomía y se dicta al amparo de las competencias que ejerce la Comunidad Autónoma de las Illes Balears en materia de vivienda, según el artículo 30.3, y también en las previstas en los apartados 4, 15 y 36 del artículo 30 del Estatuto de Autonomía.

El artículo 49 del Estatuto de Autonomía permite al Gobierno dictar medidas legislativas provisionales, en forma de decreto ley, en casos de extraordinaria y urgente necesidad, las cuales no pueden afectar a determinadas materias. Se trata de una figura inspirada en la prevista en el artículo 86 de la Constitución Española y cuyo uso ha producido una extensa jurisprudencia del Tribunal Constitucional. El alto tribunal ha insistido en que la definición, por parte de los órganos políticos, de una situación de extraordinaria y urgente necesidad tiene que ser explícita y razonada, teniendo que existir una «conexión de sentido», o relación de adecuación, entre la situación excepcional y las medidas que se pretendan adoptar, que tienen que ser idóneas, concretas y de eficacia inmediata. Es exponente de esta doctrina constitucional la Sentencia n. 12/2015, de 5 de febrero, donde se recogen los reiterados pronunciamientos del alto tribunal sobre la utilización de este instrumento normativo.

Desde la Sentencia n.º 137/2011, de 14 de septiembre, el Tribunal Constitucional ha reconocido que la valoración de la extraordinaria y urgente necesidad puede ser independiente de su imprevisibilidad e, incluso, puede tener origen en la inactividad previa de la administración competente, siempre que concurra efectivamente la excepcionalidad de la situación. Asimismo, el Tribunal Constitucional, en la misma línea que la anterior Sentencia n.º 29/1986, de 20 de febrero, en la Sentencia n.º 237/2012, de 13 de diciembre, razona que no se tiene que confundir la eficacia inmediata de la norma provisional con su ejecución instantánea y, por lo tanto, tiene que permitirse que las medidas adoptadas con carácter de urgencia incluyan un posterior desarrollo normativo y de actuaciones administrativas de ejecución de aquellas.

Las medidas que se adoptan en este Decreto Ley tienen por finalidad aumentar la oferta de vivienda a un precio asequible a la ciudadanía de las Illes Balears. Dados los datos que se han expuesto, es necesario y urgente simplificar y abreviar tanto como sea posible el proceso para alcanzar el mencionado objetivo en un plazo mínimo y, así, satisfacer las necesidades básicas e imperiosas del conjunto de los ciudadanos de las Illes Balears. Por lo tanto, la necesidad de disponer a corto plazo de viviendas a precio asequible con las características exigidas por las normas de habitabilidad justifica que sea urgente iniciar a estas alturas las actuaciones para esta finalidad, puesto que un retraso en su inicio haría imposible alcanzar el objetivo, con las consecuencias que podría suponer para la población residente en las Illes Balears continuar sin poder disponer de una vivienda digna.

Es urgente poner al servicio de la población viviendas protegidas y de precio limitado, puesto que la urgencia de la imperiosa necesidad en el ámbito de la vivienda de los ciudadanos no permite esperar al régimen ordinario de adaptación de los planeamientos municipales a la nueva regulación, todo ello sin perjuicio de las facultades municipales de excluir o moderar su aplicabilidad en el ejercicio de sus competencias urbanísticas.

La importancia de cubrir esta necesidad básica y esencial de la población determina la urgencia de las medidas que se tienen que adoptar, que exigen un plazo más breve que el que requiere la tramitación parlamentaria de las leyes tanto por el procedimiento ordinario como por el de urgencia, y, en consecuencia, justifica la utilización del instrumento del decreto ley previsto en el artículo 49 de la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears.

Este Decreto Ley cumple los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para ser utilizado, puesto que las medidas que comprende pretenden facilitar el acceso a la vivienda a un precio asequible para dar una respuesta urgente a la demanda en materia de vivienda. La construcción e implantación de viviendas de titularidad pública como única solución no resuelve la situación antes descrita ni da respuesta a las demandas de la población residente.

Las medidas establecidas mediante este Decreto Ley son concretas y se consideran idóneas para la grave situación de falta de vivienda a precio asequible. Las medidas que se adoptan introducen una serie de modificaciones legales que tienen que permitir resolver problemas muy concretos, pero que se requieren para aumentar la oferta de vivienda disponible. El nuevo régimen jurídico, en la medida que responde a los principios y objetivos expuestos, y que se adecúa a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad y no discriminación, se ha diseñado en sintonía con los principios del derecho autonómico y constitucional.

III

El Decreto Ley se estructura en tres artículos, doce disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

En el artículo 1 determina el objeto y la finalidad de este Decreto Ley, que no es otro que el de adoptar medidas urgentes que posibiliten aumentar la oferta de vivienda a precio asequible en las Illes Balears.

El artículo 2 crea una nueva figura, que es la vivienda de precio limitado (VPL), de carácter permanente, que tiene como característica más importante una limitación de su precio máximo de compraventa y de alquiler.

El artículo 3 crea el Registro autonómico de viviendas de precio limitado, con carácter administrativo, autonómico y público.

El Decreto Ley incorpora doce disposiciones adicionales. La primera añade cinco nuevas disposiciones adicionales, de la decimoséptima a la vigesimoprimera, a la Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de urbanismo de las Illes Balears. La nueva disposición adicional decimoséptima de la mencionada Ley configura una norma temporal para facilitar la reconversión de locales existentes en viviendas. La disposición adicional decimoctava de la Ley 12/2017 establece una norma temporal de modificación de densidad de viviendas y para facilitar la división de grandes viviendas entre medianeras. Se introduce una disposición decimonovena a la mencionada ley urbanística que establece un régimen para la obtención de la cédula de habitabilidad en las viviendas situadas en edificaciones o construcciones implantadas legalmente, pero en situación de inadecuación o fuera de ordenación. La nueva disposición adicional vigésima de la Ley 12/2017 establece una norma temporal de cambio de uso y de aprovechamiento en los terrenos calificados como equipamientos públicos y privados. Finalmente, la disposición adicional vigesimoprimera establece la posibilidad de incrementar las alturas máximas permitidas por el planeamiento urbanístico, para un mayor aprovechamiento del suelo y armonizar el conjunto edificatorio.

La disposición adicional segunda de este Decreto Ley tiene dos apartados y supone la modificación del Decreto Ley 3/2020, de 28 de febrero, de medidas urgentes en materia de vivienda. El primer apartado modifica la letra b) del punto 2 de la disposición adicional segunda del mencionado Decreto Ley del año 2020 y prolonga la duración máxima de concesión del derecho de superficie, que pasa de cincuenta a setenta y cinco años; y el segundo apartado incorpora un punto 8 a la disposición adicional séptima del Decreto Ley 3/2020.

La disposición adicional tercera modifica el artículo 78 de la Ley 8/2012, de 19 de julio, del Turismo de las Illes Balears, que regula el régimen de reconversión y cambio de uso a residencial. A la vez, se modifica el apartado b) del artículo 128 para que sea de aplicación la clausura temporal en la vivienda de uso turístico.

La disposición adicional cuarta de este Decreto Ley supone la modificación del artículo 4 de la Ley 5/2018, de 19 de junio, de la vivienda de las Illes Balears, con relación a la definición de los alojamientos dotacionales, a los que se da preferencia, aparte de a los colectivos que se preveían anteriormente, también a los empleados públicos desplazados para cubrir las necesidades sanitarias, docentes y de seguridad, que actualmente tienen una deficiente cobertura.

La disposición adicional quinta supone la modificación del Decreto 145/1997, de 21 de noviembre, por el cual se regulan las condiciones de medición, de higiene y de instalaciones para el diseño y la habitabilidad de viviendas así como la expedición de cédulas de habitabilidad. Se incluye como composición mínima admisible para las viviendas libres la formada por una dependencia para todo uso y un baño, hasta ahora solo permitida en las viviendas existentes.

La disposición adicional sexta prevé la compensación en metálico de las actuaciones previstas en este Decreto Ley que incurran en un supuesto de actuación de dotación de acuerdo con el artículo 29 de la Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de urbanismo de las Illes Balears.

La disposición adicional séptima incluye la aplicación de todas las disposiciones de este Decreto Ley en los municipios que no disponen de un planeamiento general aprobado definitivamente.

La disposición adicional octava prevé que las disposiciones contenidas en el artículo 68 de la Ley 5/2018, de 19 de junio, de la vivienda de las Illes Balears, serán aplicables a las viviendas de precio limitado (VPL).

La disposición adicional novena complementa el régimen sancionador ya previsto en la Ley 5/2018, con nuevos tipos infractores que dan respuesta a los incumplimientos relativos a las viviendas de precio limitado (VPL) reguladas en este Decreto Ley.

La disposición adicional décima modifica puntualmente el artículo 28 de la Ley 6/2001, de 11 de abril, del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, y exceptúa de la duración máxima las viviendas protegidas, las viviendas de precio limitado y los alojamientos dotacionales.

La disposición adicional undécima determina un carácter prioritario para aquellos expedientes municipales que se tramitan en virtud de las actuaciones de este Decreto Ley.

La disposición adicional decimosegunda regula las normas de funcionamiento del Registro autonómico de viviendas de precio limitado.

La disposición transitoria establece un régimen transitorio para las solicitudes de reconversión y cambio de uso de establecimientos de alojamiento turístico en trámite.

La disposición derogatoria única elimina la disposición adicional de la Ley 2/2020, de 15 de octubre, de medidas urgentes y extraordinarias para el impulso de la actividad económica y la simplificación administrativa en el ámbito de las administraciones públicas de las Illes Balears para paliar los efectos de la crisis ocasionada por la COVID-19.

Finalmente, dos disposiciones finales cierran el texto normativo. La primera establece la habilitación para poder modificar mediante decreto la disposición adicional quinta de este Decreto Ley y, finalmente, la segunda fija la entrada en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de las Illes Balears.

Por todo ello, a propuesta de la consejera de Vivienda, Territorio y Movilidad y habiéndolo considerado el Consejo de Gobierno en la sesión del día 2 de octubre de 2023 se aprueba el siguiente

DECRETO LEY