Exposicion �nico motivos Aspectos de la actividad sanitaria urgente y emergente

I

El artículo 43 de la Constitución Española, reconoce el derecho a la protección a la salud, y el artículo 30.48 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears aprobado por la Ley orgánica 1/2007, de 28 de febrero, confiere a la comunidad autónoma la competencia exclusiva en materia de organización, funcionamiento y control de los centros sanitarios públicos y de los servicios de salud, planificación de los recursos sanitarios, coordinación de la sanidad privada con el sistema sanitario público y promoción de la salud en todos los ámbitos, en el marco de las bases y la coordinación general de la sanidad.

La Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad, que tiene por objeto la regulación general de todas las acciones que permitan hacer efectivo el citado derecho constitucional de protección a la salud, establece que son titulares de este derecho, todos los españoles y ciudadanos extranjeros que tengan establecida su residencia en el territorio español, así como los extranjeros no residentes en España y los españoles fuera del territorio nacional, que lo tendrán conforme a las leyes y a los convenios internacionales que se establezcan.

La Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, establece en el artículo 2 g) como principio general, la colaboración entre los servicios sanitarios públicos y privados en la prestación de los servicios a los usuarios del Sistema Nacional de Salud.

El artículo 3 de esa misma Ley establece que son titulares del derecho de protección de la salud y a la atención sanitaria todas las personas con nacionalidad española y las personas extranjeras que tengan establecida su residencia en el territorio español. Además, añade que las personas con derecho a la asistencia sanitaria en España en aplicación de los reglamentos comunitarios de coordinación de sistemas de Seguridad Social o de los convenios bilaterales que comprendan la prestación de asistencia sanitaria, tendrán acceso a la misma, siempre que residan en territorio español o durante sus desplazamientos temporales a España, en la forma, extensión y condiciones establecidas en las disposiciones comunitarias o bilaterales indicadas.

El artículo 8 bis sobre la cartera común básica de servicios asistenciales del Sistema Nacional de Salud, dispone que la cartera común básica de servicios asistenciales del Sistema Nacional de Salud comprende todas las actividades asistenciales de prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación que se realicen en los centros sanitarios o sociosanitarios, así como el transporte sanitario urgente, cubiertos, de forma completa por financiación pública.

El Real Decreto 1030/2006, de 15 de septiembre, por el que se establece la cartera de servicios comunes del Sistema Nacional de Salud y el procedimiento para su actualización, establece en el artículo 2.3 que el procedimiento para acceder a los servicios para hacer efectivas las prestaciones será determinado por las administraciones sanitarias en el ámbito de sus competencias.

En el mismo sentido, en el Anexo IV, relativo a la prestación de la atención urgente, dispone que el procedimiento y el modelo organizativo para la atención de urgencia serán establecidos por las administraciones sanitarias competentes, de manera que el acceso a la prestación se realice en el tiempo y lugar adecuados para facilitar una atención adaptada a las necesidades de cada paciente. La atención de urgencia se entiende como una atención integral y continua que se presta por atención primaria y especializada, y por los servicios específicamente dedicados a la atención urgente.

El artículo 4 de la Ley 5/2003, de 4 de abril de salud de las Illes Balears dispone que son titulares de los derechos y deberes, sin perjuicio de lo que establezca la ley estatal, los españoles y extranjeros residentes en cualquier municipio de las Illes Balears; los españoles y los extranjeros no residentes en las Illes Balears que tengan establecida la residencia en el territorio español, con el alcance que determine la legislación estatal; los nacionales de los estados miembros de la Unión Europea, respecto de los derechos que resulten de la aplicación del derecho comunitario europeo y de los tratados y convenios suscritos por el Estado español que les sea de aplicación y los nacionales de los estados que no pertenezcan a la Unión Europea, sólo respecto de los derechos que les reconozcan las leyes, los tratados y los convenios suscritos por el Estado español con sus países de origen.

El artículo 25 dispone que el Sistema sanitario público de las Illes Balears es el conjunto de recursos, normas, medios organizativos y acciones orientadas a satisfacer el derecho de protección de la salud. Y en el segundo apartado, que el Gobierno y la administración sanitaria de la comunidad autónoma deben garantizar el buen funcionamiento del sistema por medio del ejercicio de la facultad de dirección, coordinación, ordenación, planificación, evaluación y control que le atribuye la presente ley y el resto del ordenamiento jurídico.

Por su parte los artículos 27 y 28 c de la misma Ley disponen, en cuanto a la tipología de actuaciones del sistema sanitario público, que entre estas se encuentran las actuaciones de planificación y ordenación sanitaria y que son actuaciones de planificación y ordenación sanitaria, entre otros, las dirigidas en la ordenación de las prestaciones sanitarias.

Asimismo, de conformidad con el artículo 45 corresponde al Gobierno de las Illes Balears, la superior dirección de la política, el ejercicio de la potestad reglamentaria, la planificación básica en esta materia y el establecimiento de las directrices correspondientes.

El artículo 64 de la misma norma, se define al Servicio de Salud como un ente público de carácter autónomo dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio con plena capacidad para actuar en el cumplimiento de sus fines, al que se confía la gestión de los servicios públicos sanitarios de carácter asistencial de las Illes Balears, adscrito a la Consejería competente en materia de sanidad.

En cuanto a la gestión de los servicios, se establece que deberá desarrollar sus funciones en el marco de las directrices y prioridades de la política sanitaria general, de conformidad con los criterios generales establecidos en la planificación sanitaria correspondiente.

Para este desarrollo, más eficaz de su gestión, estará facultado para formalizar acuerdos, convenios u otras fórmulas de gestión integrada o compartida con otras entidades públicas o privadas, con el objetivo de una óptima coordinación y mejor aprovechamiento de los recursos sanitarios disponibles.

II

El Servicio de Salud de las Illes Balears está afrontando aún la recuperación de la actividad asistencial como consecuencia de la crisis sanitaria derivada de la pandemia por Covid-19, además de convivir a día de hoy con los efectos que aún persisten de dicha situación de emergencia, a la que hay que añadir la llegada de turistas, nacionales y no nacionales que quieren visitar nuestras islas, lo que supone inevitablemente un importante aumento de la población especialmente en determinados meses del año y como no puede ser de otra manera con la inevitable presión asistencial a nuestro Sistema Sanitario Público. Estos hechos provocan que sea necesaria una revisión las actuales políticas sanitarias, y por tanto adaptar la actual gestión a la realidad, que no es otra que la necesidad de descongestionar los servicios de urgencias de la sanidad pública para poder seguir prestando una asistencia sanitaria en condiciones de igualdad efectiva y de calidad, así como asegurar un sistema universal y público.

Por este motivo, se hace necesario incorporar nuevas modalidades de gestión compartida con otras entidades que permitan coordinarnos y aprovechar los recursos sanitarios disponibles en las Illes Balears, tanto en el ámbito público como en el privado, en las situaciones de crisis sanitarias, emergencia sanitaria o en casos de urgencia por otros motivos como es, entre otros, la saturación de la asistencia sanitaria en determinadas épocas del año, sin perder los principios generales de aplicación en materia de sanidad, así como tampoco la preferencia por un sistema sanitario público, pero también la óptima utilización de los recursos, tanto públicos como privados.

En este sentido, se considera necesario contar con la colaboración de las entidades privadas titulares o gestoras de centros y servicios sanitarios que estén interesadas en ello, para obtener de las mismas la puesta a disposición del Servicio de Salud de las Illes Balears de sus medios personales y materiales que en momentos determinados puedan verse infrautilizados, cuando, simultáneamente los medios públicos se vean saturados, todo ello con la finalidad de colaborar en la prestación de la asistencia sanitaria urgente y emergente. Esta necesidad se pone especialmente de manifiesto en relación con los servicios de ambulancias, centros sanitarios sin internamiento con capacidad de atención a urgencias, los servicios de hospitalización convencional, de urgencias, de cirugía de urgencias y unidades de cuidados intensivos; y que además los centros que forman parte de los mismos se encuentran extendidos por todo nuestro territorio, lo que comporta dar una respuesta más eficaz e inmediata a la urgencia.

El ámbito de aplicación prevé que las asistencias deberán ser a pacientes extranjeros temporales comunitarios o británicos, que en casos de urgencia y emergencia, bajo la coordinación del Servicio de Salud (CCUM-061) requieran tanto atención de urgencia de ámbito hospitalario, como de atención de urgencias sin internamiento.

III

El Decreto 79/2023, de 22 de septiembre, por el que se establece la estructura orgánica básica del Servicio de Salud de las Illes Balears, en su capítulo 3, artículo 25, se refiere a la Gerencia de Atención de Urgencias, SAMU 061 y especifica que dicho órgano, gestiona la asistencia sanitaria relativa a las urgencias y las emergencias en el ámbito territorial de las Illes Balears.

Con el objetivo de garantizar que todos los ciudadanos, independientemente de su situación administrativa, tengan acceso a una asistencia sanitaria urgente o emergente en base a la normativa actual en materia de salud, se desarrolla esta norma, que pretende regular, ordenar y coordinar los diferentes actores, tanto públicos como privados, que de una forma directa o indirecta actúan en la atención de personas con necesidades de asistencia sanitaria por problemas de salud en el ámbito público.

Esta norma está dirigida a regular, especialmente, los procesos de salud, incluidos los procesos de salud mental, que son sobrevenidos, que afecta a uno o más pacientes y que, además, pueden generar, si no se atienden de forma correcta y rápida, un grave riesgo para la vida del ciudadano o unas secuelas graves e irreversibles.

La asistencia sanitaria urgente o emergente, no solo contempla la regulación de los dispositivos sanitarios móviles que ejercen su actividad en el contexto público de la comunidad autónoma, si no que abarca la coordinación interhospitalaria de los procesos de salud, especialmente los procesos tiempo dependientes, la organización de los traslados a centros sanitarios en situaciones ordinarias y extraordinarias de saturación de capacidad asistencial, la gestión de procesos urgentes o emergentes que partiendo del ámbito privado, puedan generar un grave problema de salud pública y así todo aquellas situaciones en las que estén afectados ciudadanos, que por problemas de salud, necesiten de la administración sanitaria, una respuesta inmediata.

La finalidad de esta norma es, por tanto, evitar que fuera de este marco se puedan realizar asistencias que, ligadas a un ente público, realizadas en un espacio público o que revistan especial interés por población afectada, no estén coordinadas por la administración sanitaria y suponga, por tanto, una vulneración del derecho a la protección de la salud, y de los principios de igualdad, universalidad y carácter público que promulga nuestro marco normativo.

IV

El artículo 86 de la Constitución española permite al Gobierno del Estado dictar decretos-leyes en caso de extraordinaria y urgente necesidad, siempre que no afecten al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I de la Constitución, el régimen de las comunidades autónomas ni el derecho electoral general.

En parecidos términos, el artículo 49 del Estatuto de autonomía permite al Gobierno de las Illes Balears dictar decretos-leyes en caso de extraordinaria y urgente necesidad, siempre que no afecten a los derechos establecidos en el Estatuto de autonomía, su reforma, las materias objeto de leyes de desarrollo básico del Estatuto de autonomía, los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma, el régimen electoral ni el ordenamiento de las instituciones básicas de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears.

De este modo, el decreto ley autonómico constituye una figura inspirada en la prevista en el artículo 86 de la Constitución respecto del Gobierno del Estado, cuyo uso ha producido una jurisprudencia extensa del Tribunal Constitucional. Así, este alto tribunal ha declarado que la definición, por los órganos políticos, de una situación de extraordinaria y urgente necesidad requiere ser explícita y razonada, y que debe haber una conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación excepcional y las medidas que se pretenden adoptar, las cuales deben ser idóneas, concretas y de eficacia inmediata; todo ello, en un plazo más breve que el requerido por la vía ordinaria o por los procedimientos de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes, teniendo en cuenta que la aplicación en cada caso de estos procedimientos legislativos no depende del Gobierno.

Por tanto, el decreto ley constituye un instrumento constitucionalmente lícito, siempre que la finalidad que justifica la legislación de urgencia sea atender una situación concreta, dentro de los objetivos gubernamentales, que por razones difíciles de prever requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes, especialmente por el hecho de que la determinación del procedimiento no depende del Gobierno (sentencias del Tribunal Constitucional núm. 6/1983, de 4 de febrero, fundamento jurídico 5; núm. 11/2002, de 17 de enero, fundamento jurídico 4; núm. 137/2003, de 3 de julio, fundamento jurídico 3, y núm. 189/2005, de 7 julio, fundamento jurídico 3). Asimismo, el Tribunal Constitucional ha dicho que no debe confundirse la eficacia inmediata de la norma provisional con su ejecución instantánea y, por tanto, debe permitirse que las medidas adoptadas con carácter de urgencia incluyan posteriores desarrollos reglamentarios o actuaciones administrativas de ejecución de estas medidas o normas de rango legal.

V

En relación con la primera medida, dirigida a la ordenación de la asistencia sanitaria extrahospitalaria y el transporte sanitario urgente y en situaciones de emergencia, así como a regular la relación entre los dispositivos de asistencia extrahospitalarios y la red de asistencia especializada de las Illes Balears, la urgencia se fundamenta en los siguientes hechos:

En primer lugar debe tenerse presente que, según la normativa actual la vigilancia y socorrismo en las zonas de playa corresponde a los ayuntamientos y su coordinación al SEIB112. Así, actualmente en nuestro territorio, debido al gran volumen de turismo y de actividades de ocio en zonas costeras, operan numerosos operadores de asistencia sanitaria extrahospitalaria. Este tipo de actividad genera que, adicionalmente, muchos de los entes locales con playas bajo su responsabilidad, dispongan de servicio de ambulancias contratado, que no está integrado en la administración sanitaria, por lo cual se genera descoordinación, falta de información asistencial y disparidad de la prestación, hechos que provocan serios problemas para una correcta prestación y desarrollo de una actividad asistencial de atención a urgencias, y es por tal motivo por lo que de cada vez son más frecuentes situaciones de atención sobre el terreno de urgencias que no son comunicadas al Centro Coordinador de Urgencias Médicas (CCUM-SAMU061) o traslados a centros sanitarios que no han sido previamente prevenidos,o traslados a centros sanitarios no capacitados para atender al tipo de patología que presenta el usuario. Todo ello genera obstáculos para una correcta y eficiente prestación de la atención sanitaria de urgencias y emergencias y para que la administración sanitaria pueda prestar la misma con garantías de universalidad, accesibilidad e igualdad. Este hecho puede provocar que la atención a los pacientes según su patología no sea óptima, afectando gravemente al tiempo y la forma de dicha prestación.

En segundo lugar, existe también una actividad no regulada, en entorno público, de asistencia extrahospitalaria urgente privada, que afecta a las atenciones en las que hay un tercero obligado al pago. En estas situaciones, sobrevenidas, emergentes y que crecen exponencialmente en temporadas de alta afluencia turística, corresponde a la administración pública la coordinación de la mejor atención.

A todo lo comentado anteriormente, se añade que no existe una regulación expresa sobre las actuaciones sanitarias de empresas privadas de ambulancias que contratan con administraciones públicas y que, al amparo de estas, realizan actuaciones que deberían, por su ámbito competencial, estar reguladas y coordinadas por la administración sanitaria.

Es por lo expuesto, que, a pocas semanas de comenzar este incremento sustancial de población, que según tendencia, se alarga, prácticamente, a todo el año, se requiere con urgencia una regulación a propósito de estas situaciones, y que justifican la extraordinaria y urgente necesidad, para que la administración sanitaria regule y coordine la atención sanitaria extrahospitalaria urgente y emergente en el ámbito público.

Así, de una parte, se dispone que el Centro Coordinador de Urgencias Médicas del (CCUM-SAMU061) deviene la autoridad sanitaria competente para la coordinación de todos los intervinientes en la atención sanitaria extrahospitalaria urgente y emergente y en aquellos casos en los que tal atención se enmarque en una situación que haya provocado la activación de un plan de emergencias especial o territorial de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, que tal condición de autoridad se deberá desarrollar de manera coordinada con la dirección de dicho plan. Además se reconoce expresamente y se atribuye la condición de agente de dicha autoridad sanitaria al primer facultativo del SAMU061 presente en un incidente en el que coincidan dos o más unidades de transporte sanitario.

Por otra parte, a efectos de garantizar el buen funcionamiento del la atención sanitaria extrahospitalaria urgente y emergente se establece un régimen sancionador dirigido a garantizar su cumplimiento, garantizando así la sostenibilidad del sistema y la universalidad, accesibilidad e igual de la prestación tal y como promulgan nuestras leyes.

VI

En cuanto al fundamento de la segunda medida, debe tenerse en consideración el impacto de la generalización de la emisión y del uso de la tarjeta sanitaria europea y del documento equivalente sustitutorio entre ciudadanos de la Unión Europea y el Reino Unido, ha tenido sobre el funcionamiento de los servicios sanitarios públicos de nuestro país, ya que si bien es cierto que en determinadas comunidades autónomas puede no haber tenido una especial influjo en dicha actividad, por el contrario, en el sistema sanitario público de las Illes Balears - al igual que en todas aquellas comunidades autónomas receptoras de un fuerte flujo de turismo internacional y estacional- genera unos efectos mucho más intensos. A esto se añade el conocimiento, cada vez más extenso por parte de nuestros visitantes, de la existencia en las Illes Balears, igual que al resto del territorio español, de unos servicios sanitarios públicos parangonables o incluso superiores a los de sus países de origen, por lo cual es cada vez más común que los ciudadanos europeos, visitantes ocasionales de las islas, recurran a los medios asistenciales del Servicio de Salud de las Illes Balears.

Ciertamente, la financiación por parte de la Unión Europea de los costes de la atención sanitaria a los titulares de la tarjeta sanitaria europea o del documento sustitutorio equivalente permite garantizar a la administración sanitaria de la Comunidad Autónoma la neutralidad presupuestaria de esta actividad asistencial.

Sin embargo, la combinación de la concentración de decenas de millones de visitantes en un lapso limitado de tiempo y en un territorio como el nuestro, dotado de buenas infraestructuras sanitarias, si bien dimensionadas para atender una población residente que de encomendero puede suponer entre la mitad y un cuarenta por ciento de la que, en total y en un momento determinado, puede concentrarse durante la temporada turística en las Baleares, hace que cada vez sean más frecuentes las situaciones de saturación de los centros sanitarios públicos, muy especialmente en los servicios de urgencias, así como en los más directamente relacionados con el funcionamiento de estos, como por ejemplo los servicios de transporte sanitario, las unidades de cuidados intensivos y las de cirugía.

Esto exige que, cuanto antes mejor, y a fin de evitar en toda la medida de lo posible situaciones de saturación ya conocidas, con el fin de poder garantizar en los ámbitos descritos una correcta prestación asistencial pública a los usuarios ordinarios y habituales de estos, se proceda a movilizar y buscar el apoyo de los medios de la bastante desarrollada red sanitaria asistencial privada del archipiélago, la cual puede ver desaprovechados sus medios y recursos asistenciales en la materia, precisamente, en aquellos momentos en que más dificultades asistenciales experimenta el Servicio de Salud de las Illes Balears. Todo ello, en base a un régimen de libre adhesión y baja voluntaria, y de prioridad de atención de sus propias obligaciones asistenciales ordinarias.

En este sentido, el apartado IV de la exposición de motivos de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre de contratos del Sector Público -siguiendo la línea patente en la consideración 114 de la exposición de motivos de la Directiva 2014/24, de 26 de febrero, del Parlamento Europeo y del Consejo- en relación a la organización por parte de las administraciones públicas de la prestación de servicios calificables como de carácter social, o a las personas, entre los cuales se encuentran los servicios sanitarios, hace patente que «[...] tiene que señalarse que los poderes públicos continúan teniendo libertad para prestar por sí mismos determinadas categorías de servicios, en concreto los servicios que se conocen como servicios a las personas, como ciertos servicios sociales, sanitarios, incluyendo los farmacéuticos, y educativos u organizar los mismos de forma que no sea necesario celebrar contratos públicos, por ejemplo, mediante la simple financiación de estos servicios o la concesión de licencias o autorizaciones a todos los operadores económicos que cumplan las condiciones previamente fijadas por el poder adjudicador, sin límites ni cuotas, siempre que este sistema garantice una publicidad suficiente y se ajuste a los principios de transparencia y no discriminación.[...]»

Así pues, aquello que se pretende, no es tanto el vincular contractualmente a unos concretos medios y centros sanitarios asistenciales de titularidad privada al desarrollo de la actividad sanitaria asistencial que le imponga una administración sanitaria, de forma que dejen de lado su propia actividad ordinaria, sino diseñar un sistema que, a partir de la publicidad, la igualdad, y la libertad de decisión, permita habilitar los centros sanitarios de titularidad privada, que reúnan unos requisitos de calidad equiparables a los públicos, y que manifiesten su voluntad tal sentido, como centros de apoyo asistencial al sistema sanitario público, de forma que por parte del sistema sanitario público, se puedan usar los medios materiales y recursos humanos de dichos centros privados, que en un momento determinado se puedan encontrar inactivos o utilizados por debajo de sus capacidades asistenciales, al mismo tiempo los medios y recursos del Servicio de Salud de las Illes Balears se puedan ver saturados.

Siguiendo esta línea de actuación en la organización de la prestación de los servicios públicos sanitarios, la segunda medida que conforma el Título II de este Decreto Ley, va dirigida a regular los requisitos exigibles en los centros y el procedimiento de habilitación para prestar servicios sanitarios urgentes y emergentes en los extranjeros temporales comunitarios y británicos por parte de cualquier operador económico que ofrezca la prestación de servicios sanitarios que se establecen en la norma, así como el régimen de financiación de esta prestación.

La urgencia en la adopción de esta medida y el interés público a proteger que la fundamenta radica en la necesidad de poner en marcha, cuanto antes mejor, las actuaciones administrativas de ejecución de la medida, que necesariamente se tienen que hacer a principios de año para que la prestación esté debidamente cubierta cuando se inicie la llegada masiva de ciudadanos extranjeros en las Illes Balears, proceso que cada año se avanza más y que este año se espera que empiece dentro del mes de marzo.

VII

Los motivos de oportunidad que se han expuesto, así como las medidas que se adoptan en este Decreto-ley, justifican razonadamente la adopción de esta norma de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (sentencias núm. 29/1982, de 31 de mayo, fundamento jurídico 3; núm. 111/1983, de 2 de diciembre, fundamento jurídico 5, y núm. 182/1997, de 20 de octubre, fundamento jurídico 3).

Así, pues, la utilización de esta figura normativa cumple los dos presupuestos de validez, como son la situación de extraordinaria y urgente necesidad y la no afectación a las materias que le son vedadas.

Por tanto, en el conjunto y en cada una de las medidas que se adoptan, concurren, por su naturaleza y finalidad, las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad que exigen los artículos 86 de la Constitución española y 49 del Estatuto de autonomía de las Illes Balears, como presupuestos que habilitan la aprobación de este Decreto-ley.

Por este motivo, el Gobierno de las Illes Balears considera plenamente adecuado el uso de este instrumento para dar cobertura a las disposiciones que se han descrito, dado que responde a la exigencia de que haya una conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación excepcional y las medidas que se pretenden adoptar, que son idóneas, concretas y de eficacia inmediata.

Este Decreto-ley se dicta al amparo de los títulos competenciales establecidos en los artículos 25, 30.48, y 31.4 del Estatuto de autonomía de las Illes Balears.

Por todo ello, al amparo del artículo 49 del Estatuto de autonomía, a propuesta de la consejera de Salud, y habiéndolo considerado el Consejo de Gobierno en la sesión de 22 de marzo de 2024 se aprueba el siguiente

DECRETO LEY