Exposicion �nico motivos Función Pública de Andalucía

I

Por medio de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía, se configuró por primera vez, en el incipiente Estado de las autonomías, la función pública propia de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Dicha ley pertenece a la categoría de las llamadas leyes institucionales, siendo pieza esencial en la consolidación de nuestras instituciones, como reflejo de la potestad de autoorganización, todo ello de acuerdo con los mínimos homogeneizadores fijados por la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, cuyo conjunto de bases era profundamente respetuoso con el ámbito estatutario.

Por su parte, el Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado por la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, dispone en su artículo 76 que corresponde a la Junta de Andalucía, en materia de función pública y personal al servicio de la Administración, respetando el principio de autonomía local, la competencia exclusiva sobre la planificación, organización general, la formación y la acción social de su función pública en todos los sectores materiales de prestación de los servicios públicos de la Comunidad Autónoma; la competencia compartida sobre el régimen estatutario del personal al servicio de las Administraciones andaluzas, y la competencia exclusiva, en materia de personal laboral, sobre la adaptación a las necesidades derivadas de la organización administrativa y sobre la formación de este personal. Asimismo, de acuerdo con su artículo 136, la ley regulará el Estatuto del personal funcionario público de la Administración de la Junta de Andalucía y el acceso al empleo público de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, y establecerá un órgano administrativo de la función pública resolutorio de los recursos que se interpongan sobre esta materia. Respecto a la enseñanza no universitaria, en su artículo 52 determina que corresponde a la Comunidad Autónoma, como competencia compartida, la ordenación del sector y de la actividad docente, la adquisición y pérdida de la condición de personal funcionario docente de la Administración educativa, el desarrollo de sus derechos y deberes básicos, así como la política de personal al servicio de la Administración educativa. En cuanto a la enseñanza universitaria, en su artículo 53 otorga a la Comunidad Autónoma competencias compartidas sobre la regulación del régimen del profesorado docente e investigador contratado y funcionario. Por lo que se refiere al personal estatutario, en su artículo 55 establece que la Comunidad Autónoma tiene la competencia compartida sobre el régimen estatutario y la formación del personal que presta servicios en el sistema sanitario público, así como la formación sanitaria especializada y la investigación científica en materia sanitaria. Y respecto del personal de la Administración de Justicia competencia de la Comunidad Autónoma de Andalucía, determina en su artículo 147 que tiene la competencia ejecutiva y de gestión.

El ejercicio de la competencia autonómica ha de respetar la normativa básica dictada al amparo del artículo 149.1.18.ª de la Constitución, constituida esencialmente por el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, cuya exposición de motivos declaraba que el régimen de la función pública no puede configurarse hoy sobre la base de un sistema homogéneo que tenga como modelo único de referencia a la Administración del Estado, sino que, por el contrario, cada Administración debe poder configurar su propia política de personal, sin merma de los necesarios elementos de cohesión y de los instrumentos de coordinación consiguientes. La regulación estatal de carácter básico deja así un amplio margen de regulación a las Comunidades Autónomas para ordenar la función pública.

La ley pretende la introducción de elementos de modernización, dinamización y buena gobernanza en la gestión de los recursos humanos, ya que después de más de treinta y seis años desde la aprobación de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, se han producido profundos cambios en la realidad social, económica y política de Andalucía que aconsejan disponer de un nuevo instrumento legal actualizado de la función pública, capaz de adaptarse a las nuevas exigencias de la sociedad andaluza, contribuyendo a su progreso y desarrollo. Esta ley es el resultado de un complejo proceso de estudio y participación de los diversos sectores de la Comunidad Autónoma implicados en esta materia, que aprovecha la experiencia adquirida en la aplicación de dicha Ley 6/1985, de 28 de noviembre, y que pretende constituir un instrumento de modernización para lograr un empleo público de calidad, cualificado, eficiente y comprometido con la realidad social y las exigencias y anhelos actuales, todo ello con el objetivo último de favorecer la excelencia en la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía en una administración del siglo XXI.

Esta nueva regulación tiene como finalidad la mejora en la sistematización y ordenación de la función pública andaluza, actualizando y adaptando su régimen legal a las distintas modificaciones normativas operadas en los últimos tiempos, aglutinando en un texto único la fragmentada regulación actual, articulándose, en suma, como un elemento ágil y modernizador en la gestión de los recursos humanos. Con una perspectiva global y más completa, establece, de manera novedosa, una regulación con rango legal en amplios sectores de la función pública andaluza en los que no existe regulación propia, ya que el articulado de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, no aborda algunas materias específicas como las situaciones administrativas, la formación, el régimen de Seguridad Social, las reglas relativas a la negociación colectiva, representación y participación, o el régimen disciplinario, parcelas en las que, hasta ahora, se ha venido aplicando el derecho estatal.

De acuerdo con ello, los objetivos prioritarios de esta norma son los siguientes:

a) Actualizar la regulación de la función pública de la Junta de Andalucía, en el marco de la legislación estatal de carácter básico, lo que conlleva, entre otros avances, implementar la carrera profesional horizontal, para el reconocimiento del desarrollo profesional sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo.

b) Abordar en una única norma todas las materias que integran el régimen jurídico de la función pública de la Junta de Andalucía, evitando la dispersión normativa, superando el vacío normativo en determinadas cuestiones que hacía necesario recurrir a la aplicación supletoria de la normativa estatal que, en muchos casos, no responde a las mismas necesidades de la Administración autonómica, e incorporando al régimen jurídico del personal empleado público en Andalucía derechos que el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público reconoce pero que no se han podido implementar hasta ahora por la falta de dicho desarrollo autonómico. Con esta ley se dispondrá de una regulación propia adecuada y adaptada a las necesidades de nuestra Administración.

c) Atraer, desarrollar y retener el talento humano, de acuerdo con los principios de publicidad, igualdad, mérito y capacidad, de forma que los procesos de selección y promoción profesional garanticen la máxima validez predictiva para la función a desempeñar.

d) Establecer criterios estratégicos que permitan procedimientos de provisión y movilidad más ágiles, entre ellos una modalidad de concurso abierto y permanente.

e) Reforzar la formación, el aprendizaje permanente y la acreditación de competencias, para la mejora de la Administración y el progreso de la sociedad, la recualificación de las personas para su adaptación a las nuevas necesidades de los servicios que se prestan a la ciudadanía, y el desarrollo de la carrera profesional.

f) Regular dentro de la organización de la Administración la figura del personal directivo público profesional, con un estatuto propio que será objeto de posterior desarrollo reglamentario, que ocupa aquellos puestos cuyo trabajo consiste en definir, planificar, garantizar y coordinar el correcto desarrollo de las estrategias y actuaciones a seguir dentro de su unidad administrativa, de acuerdo con la acción de gobierno, impulsando la calidad institucional y los valores públicos.

g) Incluir medidas que potencien la conciliación de la vida profesional con la personal y familiar, así como la corresponsabilidad, entre ellas el desarrollo del trabajo de forma no presencial.

En definitiva, la nueva regulación de la función pública andaluza sale al paso de las demandas de un nuevo tiempo, con mayor grado de sensibilización con las diversas realidades sociales que nos ha tocado vivir, destacadamente a partir de estos dos últimos años. Para ello, teniendo en cuenta la transversalidad de los principios de atención a las personas con discapacidad y de igualdad de género, y en el marco de la Ley 4/2017, de 25 de septiembre, de los Derechos y la Atención a las Personas con Discapacidad en Andalucía, y la Ley 12/2007, de 26 de noviembre, para la promoción de la igualdad de género en Andalucía, respectivamente, implementa factores de progreso a través de la corrección de situaciones de desigualdad, así como también propicia una integración real de la mujer en la función pública andaluza, garantizando su presencia efectiva en los diferentes sectores y ámbitos de actuación a los que se extiende. Asimismo, se aprobarán planes de igualdad con el fin de promover la no discriminación en todas sus facetas, para garantizar la igualdad efectiva de trato y oportunidades entre hombres y mujeres.

II

La ley se estructura en 182 artículos, distribuidos en trece títulos, cuarenta y una disposiciones adicionales, trece disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales.

El título I contiene las disposiciones generales de la ley, estableciendo su objeto, ámbito de aplicación y principios de actuación.

En su capítulo I la ley dispone un marco amplio y común para el empleo público de todas las Administraciones públicas a las que se extienden las competencias normativas de la Comunidad Autónoma. De este modo, con distinto alcance, que se determina en cada caso concreto, es de aplicación al personal de las diferentes Administraciones públicas de Andalucía, incluyendo al personal de la Administración de la Junta de Andalucía, al personal estatutario del Servicio Andaluz de Salud, al personal de la Administración de Justicia competencia de la Comunidad Autónoma de Andalucía, al personal de las Universidades públicas de Andalucía, al personal eventual y al personal investigador. Y, en cuanto a los principios de actuación, la ley incluye también, entre otros, los de buena administración, conciliación, atracción, desarrollo y retención del talento humano, garantía de la validez predictiva de los procesos de selección y promoción profesional, adecuación de la formación a las competencias requeridas para el desempeño del puesto de trabajo y su proyección sobre la carrera profesional, transparencia y regulación del conflicto de intereses.

En el capítulo II de este título se incluyen las atribuciones orgánicas en materia de empleo público, tanto del Consejo de Gobierno como de las personas titulares de las distintas Consejerías, estableciendo el reparto competencial de forma equilibrada y coherente con el correspondiente ámbito funcional de cada uno de estos órganos, completando los vacíos normativos existentes en concretas materias y logrando mayor agilidad en determinados procedimientos. Todo ello sin perjuicio de la posibilidad de que otras normas, ya sean leyes especiales o disposiciones reglamentarias, puedan perfilar y ampliar dicho ámbito competencial.

Y en el capítulo III se regula la clasificación y definición del personal al servicio de la Administración pública, que podrá ser personal funcionario de carrera, personal funcionario interino, personal laboral, ya sea fijo, por tiempo indefinido o temporal, y personal eventual. Una novedad esencial de la ley es la regulación en este título de las funciones que corresponden a las diferentes clases de personal empleado público. Por primera vez se incluye en una norma andaluza reguladora con carácter general de la función pública la identificación de las actuaciones administrativas que implican participación directa o indirecta en el ejercicio de potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales, a cuyo efecto se determinan las que serán desempeñadas exclusivamente por personal funcionario. Así, la ley delimita las funciones que se reservan al personal funcionario público y las que puede realizar el personal laboral. Se parte de las determinaciones establecidas en el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, que remite a sus leyes de desarrollo la concreción de lo que se entienda por «ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones públicas». En la presente ley se opta por interpretar esa previsión de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en relación con la reserva de puestos a las personas nacionales de los Estados miembros, considerando que se trata de las actuaciones administrativas obligatorias para las personas destinatarias de las mismas, que permitan exigir su acatamiento en caso de incumplimiento. Sin perjuicio de ello, se establece una serie de funciones que, en todo caso, quedan reservadas a personal funcionario público, estén o no comprendidas en la delimitación anterior. Y también se relacionan, para mayor seguridad jurídica, las funciones que pueden ser desempeñadas por el personal laboral, en línea con lo que se ha establecido para el empleo público en la legislación del Estado y de otras Comunidades Autónomas. Por otra parte, y de acuerdo con la jurisprudencia en la materia, se puntualiza que la reserva de funciones a personal funcionario público se establece sin perjuicio de que pueda encontrarse asistido en su labor para la realización de actuaciones preparatorias, de carácter material, técnico o auxiliar, que no constituyan actos administrativos de cualquier naturaleza. Las relaciones de puestos de trabajo o instrumentos equivalentes de ordenación de recursos humanos descenderán al nivel de detalle para identificar la clase de personal empleado público que puede desempeñar cada uno de los puestos de trabajo.

El título II regula la dirección pública profesional, que está formada por un conjunto de personas que son claves para el buen funcionamiento de la Administración. Por una parte, canalizan las relaciones entre el espacio político y el espacio administrativo y, por otra, movilizan a las personas que integran este espacio administrativo. Por tanto, constituyen un elemento esencial para que la Administración cumpla sus funciones al servicio del bien común y de la ciudadanía, y, para su mejor funcionamiento, es preciso profesionalizar este sistema.

En este título se regulan los elementos esenciales de la dirección pública profesional, para conseguir esa profesionalización, en aras del mejor funcionamiento de la Administración de la Junta de Andalucía y sus entidades instrumentales. Se determina, por primera vez en Andalucía, quiénes son personal directivo público profesional, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, y se establece una relación de puestos de dirección. Son dos los tipos de puestos que ocupa el personal directivo público profesional: los puestos a desempeñar por personal directivo público profesional alto cargo, que son los que se determinan en la ley, y los puestos reservados a personal funcionario de carrera, personal estatutario fijo o laboral fijo. Dependerán directamente de los órganos que asuman la dirección política de cada nivel de Gobierno. Para todos ellos se definen su misión y las funciones directivas que tienen que desempeñar. Igualmente, se establece un régimen jurídico y retributivo que incluye los acuerdos de gestión, con los objetivos a cumplir, y la titulación exigida. La duración de su nombramiento se regulará en el Estatuto del personal directivo público profesional. Las retribuciones son variables en función de los resultados.

La selección del personal directivo público profesional se realiza en convocatoria pública y obedece a los principios de idoneidad, mérito, capacidad y publicidad, valorando significativamente experiencias profesionales y competencias técnicas y directivas. Se crea la Comisión independiente de selección de personal directivo público profesional para efectuar la selección. Las personas titulares de la Comisión se nombrarán por decreto del Consejo de Gobierno. La Comisión contará con los medios internos y externos adecuados, y los procesos de selección se basan en la verificación de condiciones personales y sistemas predictivos del comportamiento. Asimismo, la ley regula los nombramientos y ceses del personal directivo público profesional y establece un sistema periódico de evaluación del cumplimiento de los acuerdos de gestión. Los resultados de las evaluaciones determinan la continuidad en el puesto y la cuantía de la parte variable de sus retribuciones. El personal directivo público profesional debe dedicar un número mínimo de horas al año para su formación y desarrollo. Además, debe cumplir un código ético y de conducta, que se elaborará y mantendrá por una comisión de ética. Se aplicará la máxima transparencia en relación con la información sobre este personal, así como los procesos para su selección, nombramiento, evaluación del cumplimiento y cese.

El título III se dedica a regular los derechos, deberes, código de conducta e incompatibilidades, así como el régimen de la jornada de trabajo, horario, permisos y vacaciones.

En el capítulo I se regulan los derechos, tanto los individuales como los individuales ejercidos colectivamente; entre otros, los derechos individuales vinculados a la participación en la gestión pública, los relativos a la protección de las víctimas de violencia de género o en materia de conciliación de la vida profesional con la personal y familiar, o los referidos a la colaboración en acciones o medidas de cooperación internacional para el desarrollo.

El capítulo II está dedicado a los deberes, estableciéndose un deber general de velar por los intereses generales y contribuir con diligencia al cumplimiento de los objetivos de la unidad u órgano en que se prestan servicios.

El capítulo III está dedicado a la regulación de la jornada de trabajo, horario, permisos y vacaciones. Por lo que respecta a la jornada de trabajo y horarios, bajo la premisa de la conciliación de la vida profesional con la personal y familiar, se establece, como novedad, la posibilidad del desempeño de las funciones del puesto de trabajo de forma no presencial o a distancia, cuando su contenido competencial lo permita, así como la necesaria desconexión digital.

Por último, en el capítulo IV se regula el régimen de incompatibilidades, mediante la remisión a la normativa estatal de carácter básico y a las normas sectoriales que son de aplicación. En concreto, destacar que la ley relaciona los supuestos de dedicación exclusiva a las funciones públicas, haciéndose una remisión al desarrollo reglamentario para regular aquellos en los que se podrá renunciar a dicha dedicación exclusiva.

El título IV está dedicado a la formación, el aprendizaje permanente y la acreditación de competencias. Y se trata de una novedad muy importante de la ley, puesto que la anterior Ley 6/1985, de 28 de noviembre, carecía de una regulación con contenido específico en esta materia, salvo la creación del Instituto Andaluz de Administración pública, configurado posteriormente como agencia administrativa.

La ley reconoce la formación y el perfeccionamiento en su doble vertiente, como un derecho y un deber del personal: por un lado, tiene por objetivo la mejora y actualización permanente de los conocimientos, habilidades y aptitudes para mejorar en el desempeño de las funciones y contribuir a la formación profesional; y, por otro lado, desde la perspectiva de la Administración, se configura como deber del personal, de modo que la formación es exigible como elemento imprescindible en orden a contribuir a la mejora en la calidad de los servicios públicos, bajo los objetivos permanentes de eficacia, eficiencia y modernización de la Administración. Es decir, se reconoce a la formación un papel esencial en el reconocimiento, desarrollo y dignificación personal y profesional del personal, con incidencia directa en la mejora de los servicios públicos.

El título V aborda la regulación de la promoción profesional del personal funcionario de carrera, que se articulará a través de la carrera profesional, y la del personal laboral, a través de los procedimientos previstos en el convenio colectivo vigente. La anterior Ley 6/1985, de 28 de noviembre, regulaba la carrera administrativa del personal funcionario, que se estructuraba a través de dos mecanismos: el grado personal y la posibilidad de acceder a otros puestos de trabajo mediante los sistemas de concurso, libre designación y, excepcionalmente, cobertura mediante sistemas de selección para acceso a la función pública. La normativa estatal de carácter básico ha supuesto un avance significativo en el desarrollo del concepto de carrera profesional. Emplea este concepto para referirse al conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional conforme a los principios de igualdad, mérito y capacidad, y permite que esta carrera profesional pueda desarrollarse por las distintas Administraciones públicas reconociendo, aislada o simultáneamente, alguna o algunas de las siguientes modalidades: carrera horizontal, carrera vertical, promoción interna vertical y promoción interna horizontal. En este marco normativo, el capítulo I establece que son aplicables todas las que permite dicha legislación estatal de carácter básico, articulando las peculiaridades que en Andalucía caracterizan su implementación.

En el capítulo II se regula concretamente la carrera profesional del personal funcionario de carrera, en las siguientes modalidades:

a) Carrera vertical, que consiste en el ascenso en la estructura de puestos de trabajo a través de los procedimientos legales de provisión.

b) Promoción interna vertical, que permite el ascenso a un cuerpo, especialidad u opción de un grupo o subgrupo inmediatamente superior.

c) Promoción interna horizontal, para el acceso a otro cuerpo, especialidad u opción dentro del mismo grupo o subgrupo de pertenencia.

d) Carrera horizontal, que supone el reconocimiento de la promoción profesional sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo ni de actividad, a través del ascenso en un sistema de tramos que son el resultado de una valoración positiva, objetiva y reglada del desarrollo profesional alcanzado. Esta carrera horizontal está vinculada a la percepción del complemento de carrera profesional.

Por último, el capítulo III regula la evaluación del desempeño, procedimiento mediante el cual se miden y valoran la conducta profesional y el rendimiento o el logro de resultados, con la finalidad de conseguir los objetivos previamente establecidos por la Administración, la mejora de la gestión pública y del rendimiento del personal, y la implicación del personal en la definición de dichos objetivos. Para ello es necesaria la valoración del cumplimiento de objetivos, de la profesionalidad y de las competencias acreditadas en el ejercicio de las tareas asignadas. Reglamentariamente, se establecerá el procedimiento de evaluación, si bien la ley incluye los principales criterios que deben tenerse en cuenta. La evaluación positiva del desempeño se vincula a la percepción de retribuciones complementarias.

El Título VI regula los derechos retributivos.

Por un lado, se determinan los principios en los que se fundamenta el sistema retributivo. Asimismo, se establece la clasificación de las retribuciones del personal funcionario de carrera, añadiendo a lo regulado por la normativa estatal de carácter básico una novedosa clasificación de las retribuciones complementarias, que atiende esencialmente a la implantación de la carrera horizontal y a la regulación de la evaluación del desempeño. Así, dentro de las retribuciones complementarias se incluyen el complemento de carrera profesional, que retribuye la progresión en los tramos de la carrera horizontal; el complemento de nivel competencial, cuya cuantía depende del nivel competencial en que se haya clasificado cada puesto en función de su especial dificultad técnica y responsabilidad (la ley prevé del grado 1 al 20); el complemento del puesto, que retribuye las condiciones particulares de cada puesto, y el complemento por desempeño, vinculado a la obtención de una evaluación positiva del desempeño. Además, se regulan las gratificaciones por servicios extraordinarios, los complementos personales transitorios y el complemento por trabajo en horario nocturno, en festivos o por realización de guardias de presencia física y guardias localizables.

Asimismo, se regulan cuestiones específicas del régimen retributivo que corresponde a diversos colectivos de personal, como el personal funcionario interino, el personal funcionario en prácticas, el personal eventual, el personal directivo público profesional y el personal funcionario pendiente de adscripción. También se establecen las reglas relativas a la deducción y devengo de retribuciones.

Por otra parte, se regula el régimen de la Seguridad Social y de derechos pasivos aplicable al personal al servicio de la Administración General de la Junta de Andalucía.

En el título VII se regula el derecho a la negociación colectiva y representación, así como la solución extrajudicial de conflictos, donde, además de la normativa estatal de carácter básico que se reproduce para dar coherencia y armonía al contendido del título, se regula el desarrollo legislativo sobre esta materia, pese al carácter limitado que al mismo permite el régimen constitucional de distribución de competencias en este ámbito, lo cual constituye una novedad de la ley, puesto que la anterior Ley 6/1985, de 28 de noviembre, no abordaba esta cuestión.

En el capítulo I se incluyen las disposiciones generales en esta materia.

En el capítulo II se establece la estructura de la negociación colectiva en el ámbito autonómico de Andalucía, constituida por las Mesas de Negociación reguladas en la normativa estatal de carácter básico. Dependiendo de las Mesas Generales de Negociación y por acuerdo de las mismas podrán constituirse Mesas Sectoriales, en atención a las condiciones específicas de trabajo de las organizaciones administrativas afectadas o a las peculiaridades de sectores concretos de personal funcionario y a su número.

La ley define también las unidades electorales en las que se celebrarán los procesos para la composición de los órganos unitarios de representación del personal funcionario y estatutario en todos los sectores de la Administración de la Junta de Andalucía, dando así cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 39, apartado 4, del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, que determina que el establecimiento de las unidades electorales se regulará por el Estado y por cada Comunidad Autónoma dentro del ámbito de sus competencias legislativas.

Se dispone asimismo que cada Administración pública incluida en el ámbito de aplicación de la ley dispondrá de un registro de órganos de representación del personal al servicio de las mismas y de las entidades públicas instrumentales vinculadas o dependientes de ellas, en el que serán objeto de inscripción o anotación los actos que reglamentariamente se determinen, dando también cumplimiento a la disposición adicional decimoquinta del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.

Por último, en el capítulo IV se establece la solución extrajudicial de conflictos del personal funcionario y laboral en el seno del Sistema Extrajudicial de Resolución de Conflictos Laborales de Andalucía, promoviendo los espacios de acuerdo y la gestión participada de las diferencias que puedan surgir en los procesos de negociación, o en la aplicación e interpretación de los diferentes pactos y acuerdos suscritos.

El título VIII, dedicado a la ordenación y planificación del empleo público, se estructura en dos capítulos.

En el capítulo I se regula la planificación de recursos humanos, que tiene como objetivo contribuir a la consecución de la eficacia en la acción pública y la prestación de los servicios, así como a lograr la eficacia y eficiencia en la utilización de los recursos económicos disponibles. En este sentido, se desarrolla por primera vez la posibilidad de aprobar planes de ordenación de recursos humanos, referidos tanto a personal funcionario como laboral. Además, como instrumentos de planificación del empleo público, se regulan la oferta de empleo público y el Registro General de Personal, en el que se inscriben los actos de reconocimiento de derechos en materia de personal, como requisito de eficacia para los mismos, y se prevé la existencia de un único sistema de gestión integrada de los recursos humanos.

En el capítulo II, relativo a la estructura del empleo público, se regulan, como instrumento de ordenación del empleo público, los cuerpos, escalas y especialidades de la Administración de la Junta de Andalucía y, como instrumento de ordenación de los puestos, las relaciones de puestos de trabajo, presentándose el puesto de trabajo como la unidad básica de la estructura de la función pública. En la Administración General de la Junta de Andalucía se diferencian los cuerpos generales, con funciones comunes administrativas, de los especiales, que exigen una diferenciación de sus funciones, y se establece una agrupación por cuerpos en razón del carácter homogéneo de las funciones que se desempeñen y de la titulación exigida para su ingreso. Asimismo, con la finalidad de dotar de una mayor eficacia a la gestión de los recursos humanos y, por tanto, a la prestación del servicio, se dota de mayor flexibilidad a la relación de puestos de trabajo, al establecerse los supuestos tasados en los que su modificación tendrá carácter automático.

El título IX regula el acceso al empleo público y la adquisición y pérdida de la relación de servicio, estructurándose en dos capítulos.

El capítulo I regula los principios y requisitos de acceso al empleo público y, además de contener lo que con carácter básico se dispone en la normativa estatal o viene determinado por la normativa y jurisprudencia europeas, también establece procedimientos que garanticen la aplicación de los principios constitucionales y otros legalmente dispuestos, y la conexión entre el tipo de pruebas a superar y la adecuación al desempeño de las funciones y tareas asignadas a los puestos de trabajo convocados, ampliando asimismo la esfera de derechos mediante la adopción de nuevas medidas impulsoras de la igualdad de oportunidades y de lucha contra la discriminación, como es el caso del acceso al empleo público de personas con discapacidad o la posibilidad de establecer en las bases de la convocatoria, como criterio de desempate en la calificación final del proceso selectivo, la prioridad para el acceso de personas del sexo cuya presencia en el cuerpo, categoría o especialidad sea inferior al cuarenta por ciento en la fecha de la publicación de la oferta de empleo público o instrumento similar. Asimismo se establece que en los procedimientos de selección del personal funcionario interino y del personal laboral temporal se garantizará la idoneidad de la persona seleccionada para el adecuado desempeño de las funciones del puesto de trabajo, con la creación de bolsas de trabajo como instrumento preferente. Y se prevé la creación reglamentaria de órganos de selección especializados y permanentes para la selección del personal, adscritos a la Consejería competente en materia de Función Pública.

En el capítulo II se regulan las reglas relativas a la adquisición y pérdida de la relación de servicio, incluyendo los supuestos de adquisición, pérdida, rehabilitación de la condición de personal funcionario de carrera y prolongación de la permanencia en la situación de servicio activo, tanto del personal funcionario de carrera como del personal laboral fijo.

En el título X se establecen los procedimientos de provisión de puestos de trabajo y movilidad.

En el capítulo I se recogen los principios generales y los procedimientos de provisión para el personal funcionario. Desde el punto de vista de la movilidad del personal, la ley configura unos sistemas ágiles que tratan de dar una respuesta rápida a las necesidades de efectivos que puedan plantearse en las diferentes unidades, conjugando la potestad autoorganizatoria de la Administración pública con el respeto a los derechos consolidados y a las legítimas expectativas de progresión y promoción profesional del personal.

Como procedimientos ordinarios se establecen el concurso, en sus dos modalidades de general y específico, y la libre designación, con el objetivo común de procurar la provisión ordinaria de los puestos de trabajo mediante la valoración de los méritos, capacidades y, en su caso, aptitudes de las personas candidatas que participen en estos procesos. Como novedad a destacar, el concurso se desagrega, a su vez, en dos posibles formatos: el concurso general, abierto a la posibilidad de un sistema de convocatoria de puestos abiertos y permanente; y el concurso específico, que constará de una fase general, cuya dinámica es esencialmente igual a la del concurso general, y una fase específica, que atenderá más al perfil profesional de las personas candidatas, a sus capacidades y a las aptitudes relacionadas con las funciones específicas asignadas al puesto de trabajo convocado, las cuales, a partir de ahora, deben quedar definidas en las respectivas convocatorias. Esta última es otra modalidad que se establece para el sistema de provisión de aquellos puestos que están abiertos a la participación de personal funcionario de otras Administraciones públicas. Para dotar de mayor estabilidad a la ocupación de los puestos, la ley establece, asimismo, como novedad, un período mínimo de permanencia, lo que a su vez favorece que un mayor número de personas tenga acceso a los distintos procesos de promoción profesional que se convoquen.

La libre designación, por su parte, queda reservada para la provisión de los puestos que así lo tengan establecido, bien por disposición legal o reglamentaria, bien mediante la correspondiente relación de puestos de trabajo, configurándose como sistema obligatorio, en todo caso, para la provisión de determinados puestos de trabajo de especial responsabilidad, colaboración y disponibilidad, y de aquellos que requieran una confianza personal para ejercer sus funciones, así como las secretarías de personal alto cargo y aquellos puestos pertenecientes al Grupo A, Subgrupo A1 de clasificación funcionarial, directamente dependientes de los órganos directivos con rango mínimo de director o directora general o asimilado, y con especiales funciones de asesoramiento y colaboración.

En lo que al procedimiento se refiere, la ley establece plazos más cortos de convocatoria y resolución con la intención de agilizar su tramitación. Asimismo, se establece que los ceses tendrán que ser expresamente motivados, a fin de implementar un mínimo de objetividad y motivación, en sintonía con las exigencias jurisprudenciales actuales. Como novedad, se incluye la posibilidad de procurar la cobertura inmediata y provisional de dichos puestos con la persona que se considere idónea para su desempeño, cuando concurran razones de urgencia o necesidad de cobertura que así lo justifiquen, evitándose, de esta manera, que la gestión se vea paralizada mientras se lleva a cabo la cobertura definitiva del puesto, que, en todo caso, deberá producirse en el plazo máximo de un mes desde el nombramiento provisional efectuado.

Respecto a los procedimientos extraordinarios de provisión, la ley acomete su regulación atendiendo a su doble vertiente: como garantía del personal empleado público y como facultad de la Administración de reordenar sus efectivos en el ejercicio de sus potestades autoorganizativas, siendo denominador común a todas ellas la posibilidad de hacer valer el nivel del puesto de destino provisional para la carrera profesional. Dentro de estos procedimientos extraordinarios se encuentran la movilidad voluntaria y la forzosa, la reasignación de efectivos, la movilidad por razones de salud y por razones de violencia de género, la adscripción provisional, la permuta y la comisión de servicios, que reciben en la ley un tratamiento más completo.

En el capítulo II se regula la atribución temporal de funciones, vinculando dicha figura a la existencia de necesidades del servicio o funcionales, y limitándola a las funciones que sean propias del cuerpo de pertenencia, siempre por el tiempo que resulte indispensable.

El capítulo III está dedicado a la regulación de la movilidad interadministrativa, garantizándose el derecho a la movilidad del personal funcionario procedente de otras Administraciones públicas, así como la comisión de servicios interadministrativa y en programas de cooperación internacional.

El capítulo IV se refiere a la provisión de puestos de trabajo y movilidad de personal laboral.

Y, por último, en el capítulo V se recogen dos procedimientos comunes a personal funcionario y laboral: uno basado en motivos de salud o rehabilitación de la persona solicitante, de su cónyuge o persona con la que conviva en análoga relación de afectividad a la conyugal, de familiares hasta el segundo grado de consanguinidad o primero de afinidad, siempre que estén a su cargo, así como de menores en situación de acogimiento permanente; y un segundo supuesto previsto para las empleadas públicas víctimas de violencia de género, estableciéndose un sistema garantista que permite hacer efectiva su protección y facilita la adscripción de estas empleadas a puestos con retribuciones incluso superiores a las del puesto de origen, de forma que, en todo caso, se les garantiza un destino, que será definitivo cuando el puesto de origen tuviera tal carácter. Además, se garantiza la movilidad interadministrativa con un amplio reconocimiento de derechos para la víctima de violencia de género perteneciente a una administración pública distinta a la Administración de la Junta de Andalucía.

El título XI regula las situaciones administrativas del personal funcionario de carrera, ya que, respecto del personal laboral, existe una remisión a lo determinado por la legislación laboral y los convenios colectivos de aplicación. Esta regulación de la Comunidad Autónoma de Andalucía es completamente nueva, pues la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, carece de contenido en materia de situaciones administrativas, habiéndose aplicado hasta la fecha la regulación estatal por supletoriedad.

El capítulo I incluye la regulación de las situaciones administrativas del personal funcionario de carrera, que son las siguientes: servicio activo, servicios especiales, servicio en otras Administraciones públicas, expectativa de destino, suspensión de funciones y diversas modalidades de excedencia: voluntaria por interés particular, voluntaria por agrupación familiar, por cuidado de familiares, por razón de violencia de género, por razón de violencia terrorista, y otras clases que cuentan con alguna novedad en su regulación: por incompatibilidad, con reserva de puesto, voluntaria incentivada, y forzosa. También se establecen los supuestos en que procede la expectativa de destino, la suspensión de funciones, firme o provisional, y se determinan las reglas del reingreso al servicio activo, cuyos plazos, procedimiento y condiciones serán determinados reglamentariamente.

El capítulo II incluye una referencia a las situaciones administrativas del personal funcionario interino, que podrán ser las de servicio activo, excedencia para atender al cuidado de familiares, excedencia por razón de violencia de género, excedencia por razón de violencia terrorista, y suspensión de funciones.

Por último, el capítulo III, respecto de las situaciones administrativas del personal laboral, realiza una remisión a las normas laborales y convencionales de aplicación.

El título XII establece el régimen disciplinario en la función pública de Andalucía, caracterizado por ser una regulación completa, que satisface el principio de seguridad jurídica al establecerse mediante una norma con rango legal.

Se regula el régimen disciplinario de todo el personal incluido en el ámbito de aplicación de la ley, sin perjuicio de lo previsto en las normas sectoriales, laborales y convencionales de aplicación. La regulación contempla, asimismo, previsiones específicas para el personal funcionario interino y laboral temporal.

Esta ley completa el régimen disciplinario de la normativa estatal de carácter básico, sin perjuicio de la remisión y obligada observancia de los principios de la potestad disciplinaria, así como de la tipificación de las faltas muy graves. Así, se establecen otras faltas muy graves y se tipifican las graves y leves, vinculadas al incumplimiento de los deberes previstos en la normativa estatal de carácter básico y en el texto de la ley, con arreglo a las circunstancias previstas en la normativa estatal.

Asimismo, se regulan otras cuestiones esenciales como el grado de participación en el hecho infractor o en hechos anteriores o posteriores a su comisión, los supuestos de infracción continuada, la regulación de las sanciones a imponer a las conductas infractoras con arreglo a los criterios de la citada normativa estatal, la protección y derechos de la persona denunciante y los supuestos de extinción de la responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio de la penal o civil que, en su caso, concurra.

Por último, la ley establece previsiones específicas en relación con el procedimiento disciplinario, en materias tales como la práctica de diligencias reservadas previas a la incoación de un procedimiento disciplinario y los derechos de la persona presuntamente responsable.

Por último, el título XIII se dedica a las relaciones interadministrativas de cooperación entre las Administraciones públicas de Andalucía, previendo la creación de la Comisión de Coordinación del Empleo Público de Andalucía y la Comisión de Coordinación y Supervisión de la Evaluación del Desempeño, como órganos técnicos de consulta, asesoramiento y participación en materia de empleo público y evaluación del desempeño, respectivamente.

En cuanto a las disposiciones adicionales, destaca esencialmente la previsión de creación de un órgano administrativo de resolución de conflictos en materia de personal, con la finalidad de dar mayor agilidad y unificar criterios en dichas resoluciones, así como de reducción de la judicialización en este ámbito.

Se regulan dos herramientas de gestión de recursos humanos que permiten emplear, de forma eficiente los efectivos disponibles que sean necesarios, bien para la consecución de objetivos estratégicos, bien para la atención de servicios comunes técnicos y especializados en órganos directivos centrales o periféricos en el marco de un plan de ordenación de recursos humanos.

Se prevén unidades para facilitar la inclusión del personal con discapacidad, a través del acompañamiento en su incorporación y a lo largo de su desempeño profesional.

Asimismo, se contempla una especialidad en la promoción interna vertical desde el Subgrupo C2 al Subgrupo C1, del área de actividad o funcional correspondiente, cuando esta exista, de modo que se podrá participar sin requisito de titulación si se tiene una antigüedad de diez años en Subgrupo C2, o de cinco años y la superación de un curso específico de formación al que se accederá por criterios objetivos.

Se regulan también en estas disposiciones los cuerpos y especialidades de la Administración General de la Junta de Andalucía en los que se agrupará el personal funcionario de la misma, las titulaciones necesarias para el acceso a los mismos, así como las reglas de integración en estos nuevos cuerpos y especialidades, o la elaboración de catálogos de personal por las entidades instrumentales del sector público andaluz.

Como cuestión importante, ha de tenerse en cuenta que la ley establece en su disposición adicional segunda la relación electrónica obligatoria para todas las personas interesadas en los procedimientos derivados de la regulación contenida en la misma; y en su disposición adicional trigésima primera, los efectos del silencio administrativo en determinados procedimientos previstos en la misma.

Asimismo, destacan las medidas específicas de cobertura de plazas vacantes correspondientes a los procesos de estabilización desarrollados por aplicación de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, con la finalidad de limitar al máximo el nombramiento de personal funcionario interino y laboral temporal y contribuir a la creación de empleo estable.

Respecto de las disposiciones transitorias, destacan principalmente las reglas relativas al inicio e incorporación a la carrera profesional, previéndose que, hasta que se resuelva la primera convocatoria para el acceso a la carrera horizontal, se mantendrá en vigor el actual sistema de grado personal; y también, entre otras previsiones, las relativas a la garantía de retribuciones y la estabilización de empleo temporal.

Por último, la ley deroga expresamente la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, e incluye cinco disposiciones finales, relativas a la habilitación para su desarrollo reglamentario y ejecución, a la modificación de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, de la Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía, y de la Ley 4/2017, de 25 de septiembre, de los Derechos y la Atención a las Personas con Discapacidad en Andalucía, y a su entrada en vigor.

III

Esta ley se dicta de acuerdo con los principios regulados en el artículo 7 del Decreto 622/2019, de 27 de diciembre, de Administración electrónica, simplificación de procedimientos y racionalización organizativa de la Junta de Andalucía. En cumplimiento de los principios de necesidad, eficiencia y eficacia, esta ley se justifica en la necesidad de desarrollar en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía el Estatuto Básico del Empleado Público, cumpliendo el mandato de la normativa estatal de carácter básico. Por otro lado, cumple con el principio de proporcionalidad, ya que contiene la regulación imprescindible para atender a la necesidad de definir, ordenar y desarrollar la función pública de la Junta de Andalucía, así como de determinar las normas aplicables a todo el personal de las Administraciones públicas de Andalucía incluido en su ámbito de aplicación. Con el fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la presente ley se dicta en el ejercicio de las competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma de Andalucía por la Constitución española y el Estatuto de Autonomía para Andalucía, y en el marco de la normativa estatal de carácter básico, así como con respeto al Derecho de la Unión Europea, lo que genera un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre que facilita su aplicación. Asimismo, y en relación con el principio de transparencia, se ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 13, apartados 1.b) y 1.d), de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía, y también se ha dado la posibilidad a las diferentes entidades públicas y privadas de tener una participación activa en la elaboración de la ley, al haber sido sometida a trámite de audiencia e información pública.

Asimismo, de conformidad con el artículo 37 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, el texto legal ha sido objeto de negociación colectiva, tanto en el seno de la Mesa General de Negociación común del personal funcionario, estatutario y laboral de la Administración de la Junta de Andalucía, que culminó con el Acuerdo de 2 de diciembre de 2021, como en los ámbitos sectoriales correspondientes.