Procedimiento iniciado a instancia de parte y principios de la responsabilidad patrimonial

Procedimiento de responsabilidad patrimonial iniciado a solicitud del interesado

Cuando el procedimiento se inicie por el interesado, establece el artículo 67.1 de la LPAC lo siguiente: 

«(…) El derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo. En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.

En los casos en que proceda reconocer derecho a indemnización por anulación en vía administrativa o contencioso-administrativa de un acto o disposición de carácter general, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva.

En los casos de responsabilidad patrimonial a que se refiere el artículo 32, apartados 4 y 5, de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, el derecho a reclamar prescribirá al año de la publicación en el "Boletín Oficial del Estado" o en el "Diario Oficial de la Unión Europea", según el caso, de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión Europea».

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 876/2020, de 25 de junio, ECLI:ES:TS:2020:2353

Respecto a la responsabilidad patrimonial consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, esta sentencia en su fundamento 4.º dice así:

«(…) se podrá reclamar en el plazo de un año desde la publicación de la sentencia del TC, siempre que el daño indemnizable se haya producido "en el plazo de los cinco años anteriores" a la publicación de la STC declarando la inconstitucionalidad de la norma que fue aplicada en su momento, artículo 34.1 Ley 40/2015. Y con arreglo al artículo 32.4 de la misma Ley, "si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada"».

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 871/2020, de 24 de junio, ECLI:ES:TS:2020:2208

«La cuestión no es baladí y entraña una complejidad jurídica a la que se ha de dar respuesta adaptando la cuestión casacional a las peculiaridades expuestas. Porque la Sala de Bilbao, si bien estima que se trata de un supuesto de responsabilidad del Estado Legislador, en contra del criterio del Juzgado, se ve obligada a aplicar el párrafo segundo del precepto y parágrafo, en vez del parágrafo tercero, conforme al cual la polémica sobre el recurso de amparo y su posible interrupción del plazo carece de todo fundamento. Adelantemos que supone una contradicción que una responsabilidad patrimonial por declaración de nulidad por inconstitucionalidad de un precepto con rango de formal de Ley pueda quedar suspendida por la interposición de un recurso de amparo, dado que esa declaración y ese recurso son incompatibles; y eso es lo que se termina aceptando por la Sala de instancia, o si se quiere, que el inicio del plazo anual con la publicación de la sentencia del Tribunal Constitucional, el único que puede hacer esa declaración, como después veremos, en el Boletín Oficial del Estado, se suspenda por la existencia, mientras tanto, de un recurso de amparo, que habría perdido su objeto».

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 1721/2020, de 14 de diciembre, ECLI:ES:TS:2020:4110

«(…) que el cómputo del plazo de un año, determinante de la responsabilidad patrimonial prevista en el artículo 67.1, párrafo segundo, se inicia en la fecha de la notificación de la sentencia (o, en su caso, desde su publicación, si se hubiera sido parte en el procedimiento de anulación) sin que dicho plazo pueda considerarse demorado, en su inicio, o suspendido, en su trascurso, por una solicitud de revisión de oficio de un acto de aplicación de la norma anulada, o por la formulación de un recurso de amparo».

Asimismo, la ley establece una serie de requisitos formales que deberán constar en la solicitud de iniciación (arts. 61.4 y 67.2 de la LPAC):

• Descripción de la lesión producida.
• Relación de causalidad entre la lesión y el funcionamiento del servicio público.
• Evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible.
• Momento en el que se produjo la lesión. 

Cumplido lo anterior —que no haya prescrito el derecho y que se den los requisitos formales en la solicitud de iniciación—, el artículo 65 de la LPAC establece que el acuerdo de iniciación del procedimiento se notificará a los presuntamente lesionados, contando estos con un plazo de 10 días para presentar las alegaciones, documentos e información que estimen conveniente, así como para proponer todas aquellas pruebas que consideren pertinentes. Aunque los sujetos presuntamente lesionados no se personen en el plazo establecido, la instrucción del procedimiento seguirá su curso. 

En el procedimiento de responsabilidad patrimonial participarán, por tanto, los presuntamente lesionados y la Administración cuya actividad o funcionamiento haya provocado el daño/lesión objeto del procedimiento.

Los interesados, para poder hacer efectiva la responsabilidad patrimonial, actúan directamente contra la Administración pública, sin perjuicio de que esta, una vez que hayan sido indemnizados los lesionados, exija la responsabilidad correspondiente, de oficio y en vía administrativa, al personal que hubiera actuado con dolo, culpa o negligencia grave. Así es como lo prevé el artículo 36.2 de la LRJSP:

«(...) Para la exigencia de dicha responsabilidad y, en su caso, para su cuantificación, se ponderarán, entre otros, los siguientes criterios: el resultado dañoso producido, el grado de culpabilidad, la responsabilidad profesional del personal al servicio de las Administraciones públicas y su relación con la producción del resultado dañoso».

En aquellos casos en los que el personal al servicio de la Administración puede haber incurrido en responsabilidad penal, se tramitará conforme al artículo 37 de la LRJSP.

Principios de la responsabilidad patrimonial

Respecto a los principios que regirán el procedimiento de responsabilidad patrimonial, el artículo 32 de la LRJSP establece los siguientes: 

«1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización.

2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

3. Asimismo, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen.

La responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también en los siguientes supuestos, siempre que concurran los requisitos previstos en los apartados anteriores:

a) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, siempre que concurran los requisitos del apartado 4.

b) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 5.

4. Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada.

5. Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión Europea, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada. Asimismo, deberán cumplirse todos los requisitos siguientes:

a) La norma ha de tener por objeto conferir derechos a los particulares.

b) El incumplimiento ha de estar suficientemente caracterizado.

c) Ha de existir una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la Administración responsable por el Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por los particulares.

6. La sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o declare el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea producirá efectos desde la fecha de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado" o en el "Diario Oficial de la Unión Europea", según el caso, salvo que en ella se establezca otra cosa.

7. La responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia se regirá por la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.

8. El Consejo de Ministros fijará el importe de las indemnizaciones que proceda abonar cuando el Tribunal Constitucional haya declarado, a instancia de parte interesada, la existencia de un funcionamiento anormal en la tramitación de los recursos de amparo o de las cuestiones de inconstitucionalidad.

El procedimiento para fijar el importe de las indemnizaciones se tramitará por el Ministerio de Justicia, con audiencia al Consejo de Estado.

9. Se seguirá el procedimiento previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas para determinar la responsabilidad de las Administraciones Públicas por los daños y perjuicios causados a terceros durante la ejecución de contratos cuando sean consecuencia de una orden inmediata y directa de la Administración o de los vicios del proyecto elaborado por ella misma sin perjuicio de las especialidades que, en su caso establezca el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público».

Es interesante en cuanto al dies a quo y a la interpretación de «daños producidos» a efectos de la indemnización es interesante la interpretación realizada por el Tribunal Supremo en su sentencia n.º  1706/2020, de 10 de diciembre, ECLI:ES:TS:2020:4115, que reza el tenor literal siguiente:

«Se mantiene el plazo general de prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial, plazo que según reiterada jurisprudencia y como señala la citada sentencia de 13 de junio de 2000 (rec. 567/98), "comienza a computarse a partir del momento en que se completan los elementos fácticos y jurídicos que permiten el ejercicio de la acción, con arreglo a la doctrina de la 'actio nata' o nacimiento de la acción. Resulta evidente que el momento inicial del cómputo, en el caso contemplado, no puede ser sino el de la publicación de la sentencia del Tribunal Constitucional que, al declarar la nulidad de la ley por estimarla contraria a la Constitución, permite por primera vez tener conocimiento pleno de los elementos que integran la pretensión indemnizatoria y, por consiguiente, hacen posible el ejercicio de la acción. En consecuencia, es dicha publicación la que determina el inicio del citado plazo específicamente establecido por la ley para la reclamación por responsabilidad patrimonial".

El plazo establecido en el art. 34.1 párrafo segundo se refiere a la prescripción del daño en cuanto integra el derecho indemnizable, constituyendo la delimitación por el legislador del alcance de la responsabilidad patrimonial a través de dicho criterio temporal, imponiendo el deber general de soportar los daños producidos más allá de dicho plazo de cinco años, afectando, por lo tanto, al elemento de la antijuridicidad, como existencia de un deber legal de soportar el daño de acuerdo con la Ley (art. 32.1 LRJSP).

A tal efecto ha de tenerse en cuenta que la responsabilidad patrimonial se contempla en el art. 106.2 de la Constitución como un derecho de configuración legal, según la expresión "en los términos establecidos por la ley", de manera que corresponde al legislador definir el alcance de la misma en los distintos supuestos, contenido al que habrá de estarse en cuanto se imponga con carácter general y por igual a todos afectados, proyectándose sobre el conjunto de los ciudadanos, cuyas consecuencias tienen la obligación de soportar, en cuanto respondan al ámbito de libertad de configuración normativa que corresponde al legislador y constituya una regulación general que se mantiene dentro del marco y límites constitucionales propios del ejercicio de la potestad normativa.

Desde estas consideraciones y en cuanto atañe al cómputo de dicho plazo, no se cuestiona el dies ad quem, que viene referido a la fecha de publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma según precisa el art. 34.1, fecha que opera como dies a quo en relación con el cómputo del plazo de prescripción de la acción de reclamación. Sin embargo, el precepto no es tan preciso en cuanto a la determinación del término inicial o dies a quo, refiriéndose genéricamente a "los daños producidos" como única indicación al efecto, lo que plantea la cuestión del momento en que se entiende producido el daño.

A tal efecto, ha de entenderse que cuando el precepto se refiere a "daños producidos" está aludiendo a aquellos incuestionables y definitivos que no están sujetos o pendientes de revisión. En la jurisprudencia se atiende a los distintos tipos de daños señalado las particularidades de cada caso, en relación con la consolidación y fijación de la realidad de los mismos. En este sentido y cuando el daño se imputa a un acto administrativo que se considera ilegal, la producción del daño viene referida al momento en que se consolida la situación perjudicial derivada del acto causante, que tiene lugar al agotarse las vías, para corregir o evitar la efectividad del perjuicio, utilizadas por el interesado, que en este caso se corresponde con la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de octubre de 2016 que desestima el recurso de casación formulado frente a la resolución administrativa que rechazaba la revisión de oficio del acto administrativo perjudicial».

Una vez que hemos iniciado el procedimiento cumpliendo con todos los requisitos anteriores, comenzará la fase de instrucción, en la que el órgano instructor recabará todo aquello que considere pertinente para poder realizar una propuesta de resolución que sirva de precedente al órgano competente para resolver.