Pliegos de cláusulas de prescripciones técnicas

Los pliegos de prescripciones técnicas

Se entiende por «pliego de prescripciones técnicas»:

«En el ámbito de la contratación pública, documento que contiene las instrucciones de carácter técnico con arreglo a las cuales ha de ejecutarse el contrato». (RAE).

En primer lugar, cabe determinar las definiciones que establece la LCSP en su artículo 125 con relación a determinadas prescripciones técnicas:

A TENER EN CUENTA. Se declara que el apartado 1 del artículo 125 de la LCSP con respecto a la definición de «prescripción o especificación técnica» no es conforme con el orden constitucional de competencias, en los términos del fundamento jurídico 7 A) e) de la sentencia del TC n.º 68/2021, de 18 de marzo, ECLI:ES:TC:2021:68.

En el citado fundamento se explica lo siguiente, advirtiendo que ello no comporta la nulidad del párrafo:

«e) El art. 125.1 LCSP define qué se entenderá, a efectos de la ley objeto de enjuiciamiento, por prescripción o especificación técnica, cuando se trate de contratos de obras [letra a)] y de contratos de suministro o de servicios [letra b)]. El recurrente reprocha a la regulación una minuciosidad formalista.

El tribunal entiende que el carácter básico de este precepto no encuentra justificación, en contra de lo que sostiene la abogacía del Estado, en ser una trasposición exacta de las definiciones uniformes del anexo II de la Directiva 2014/24/UE. La regulación del art. 125.1 LCSP contiene prescripciones de naturaleza formal, relativas a las características técnicas de materiales, productos o servicios, procedimientos de elaboración, utilización y diseño, instrucciones de uso, etc., que difícilmente pueden ser consideradas como básicas. Una regulación de esta naturaleza solo muy indirectamente guarda conexión con los principios generales del régimen básico en materia de contratación pública [STC 41/1993, FFJJ 5 y 6 e)]. Por ello, el art. 125.1 LCSP es contrario al orden constitucional de competencias. Esta declaración no implica su nulidad, puesto que solamente será aplicable a los contratos suscritos por la administración general del Estado y las entidades a ella vinculadas [SSTC 50/1999, FFJJ 7 y 8, y 55/2018, FFJJ 7 b) y c)]».

Pliegos de prescripciones técnicas generales

En atención a lo dispuesto en el artículo 123 de la LCSP, previo informe de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, el Consejo de Ministros, a propuesta del ministro correspondiente, podrá establecer los pliegos de prescripciones técnicas generales a que hayan de ajustarse la Administración General del Estado, sus organismos autónomos, entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social y demás entidades que gocen de la condición de Administraciones públicas integrantes del sector público estatal.

A TENER EN CUENTA. De acuerdo con el apdo. 3 de la D.F. 1.ª de la LCSP, lo dispuesto en el referido artículo 123 no tiene carácter de legislación básica.

Pliegos de prescripciones técnicas particulares

Tal y como señala el artículo 124 de la LCSP, el órgano de contratación aprobará con anterioridad a la autorización del gasto o conjuntamente con ella, y siempre antes de la licitación del contrato, o de no existir esta, antes de su adjudicación, los pliegos y documentos que contengan las prescripciones técnicas particulares que hayan de regir la realización de la prestación y definan sus calidades, sus condiciones sociales y ambientales, de conformidad con los requisitos que para cada contrato establece la LCSP y solo podrán ser modificados con posterioridad por error material, de hecho o aritmético. En otro caso, la modificación del pliego conllevará la retroacción de actuaciones.

A TENER EN CUENTA. De acuerdo con el apdo. 3 de la D.F. 1.ª de la LCSP, lo dispuesto en el referido artículo 124 no tiene carácter de legislación básica.

¿Qué reglas habrá que adoptar para el establecimiento de las prescripciones técnicas?

Antes de nada, señalar que las prescripciones técnicas proporcionarán a los empresarios acceso en condiciones de igualdad al procedimiento de contratación y no tendrán por efecto la creación de obstáculos injustificados a la apertura de la contratación pública a la competencia (art. 126.1 de la LCSP).

De acuerdo con el artículo 126.2 de la LCSP, las prescripciones técnicas podrán referirse a:

• Proceso o método específico de producción o prestación de las obras, los suministros o servicios requeridos.
• Proceso específico de otra fase de su ciclo de vida de acuerdo con el artículo 148 de la LCSP, incluso cuando dichos factores no formen parte de la sustancia material de las obras, suministros o servicios, siempre que estén vinculados al objeto del contrato y guarden proporción con el valor y los objetivos de este.

En los casos en que la contratación esté destinada a ser utilizada por personas físicas, ya sea el público en general o el personal de la Administración pública contratante, las prescripciones técnicas se redactarán, salvo en casos debidamente justificados, de manera que tengan en cuenta la Convención de las Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con discapacidad, así como los criterios de accesibilidad universal y de diseño universal o diseño para todas las personas, tal y como son definidos estos términos en el texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre.

En los casos en que no sea posible definir las prescripciones técnicas teniendo en cuenta los criterios anteriores, deberá motivarse suficientemente esta circunstancia.

Sin perjuicio de lo anterior, siempre que existan requisitos de accesibilidad obligatorios adoptados por un acto jurídico de la Unión Europea, las especificaciones técnicas deberán ser definidas por referencia a esas normas en lo que respecta a los criterios de accesibilidad para las personas con discapacidad o el diseño para todos los usuarios, todo ello de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 126.3 de la LCSP.

CUESTIÓN

¿Habrá alguna especialidad en caso de que el objeto del contrato afecte o pueda afectar al medio ambiente?

Sí, «las prescripciones técnicas se definirán aplicando criterios de sostenibilidad y protección ambiental, de acuerdo con las definiciones y principios regulados en los artículos 3 y 4, respectivamente, de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación» (art. 126.4 de la LCSP). Sin embargo, hay que tener en cuenta que la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación ha sido derogada por el Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación (disposición derogatoria única). 

Esta disposición adicional única del referido Real Decreto Legislativo señala «Las referencias normativas efectuadas en otras disposiciones a la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación, se entenderán efectuadas a los preceptos correspondientes del texto refundido que se aprueba», así pues, la referencia, en el artículo 126.4 de la LCSP, a los artículos 3 y 4 de la Ley 16/2002, de 1 de julio, ha de entenderse hecha a los correlativos artículos 3 y 4 del Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre.

Pero ¿de qué forma se formularán las referidas prescripciones técnicas? Sin perjuicio de las instrucciones y reglamentos técnicos nacionales que sean obligatorios, siempre y cuando sean compatibles con el derecho de la Unión Europea, las prescripciones técnicas se formularán de una de las siguientes maneras, tal y como establece el artículo 126.5 de la LCSP:

«a) En términos de rendimiento o de exigencias funcionales, incluidas las características medioambientales, siempre que los parámetros sean lo suficientemente precisos para permitir a los licitadores determinar el objeto del contrato y al órgano de contratación adjudicar el mismo;

b) Haciendo referencia, de acuerdo con el siguiente orden de prelación, a especificaciones técnicas contenidas en normas nacionales que incorporen normas europeas, a evaluaciones técnicas europeas, a especificaciones técnicas comunes, a normas internacionales, a otros sistemas de referencias técnicas elaborados por los organismos europeos de normalización o, en defecto de todos los anteriores, a normas nacionales, a documentos de idoneidad técnica nacionales o a especificaciones técnicas nacionales en materia de proyecto, cálculo y ejecución de obras y de uso de suministros; acompañando cada referencia de la mención «o equivalente»;

c) En términos de rendimiento o de exigencias funcionales según lo mencionado en la letra a), haciendo referencia, como medio de presunción de conformidad con estos requisitos de rendimiento o exigencias funcionales, a las especificaciones contempladas en la letra b);

d) Haciendo referencia a especificaciones técnicas mencionadas en la letra b) para determinadas características, y mediante referencia al rendimiento o exigencias funcionales mencionados en la letra a) para otras características».

Asimismo, salvo que lo justifique el objeto del contrato, las prescripciones técnicas no harán referencia a una fabricación o una procedencia determinada, o a un procedimiento concreto que caracterice a los productos o servicios ofrecidos por un empresario determinado, o a marcas, patentes o tipos, o a un origen o a una producción determinados, con la finalidad de favorecer o descartar ciertas empresas o ciertos productos. Tal referencia se autorizará, con carácter excepcional, en el caso en que no sea posible hacer una descripción lo bastante precisa e inteligible del objeto del contrato en aplicación del apartado 5 (extracto anterior), en cuyo caso irá acompañada de la mención «o equivalente» (art. 126.6 de la LCSP).

Información acreditando el cumplimiento de las condiciones de contratación

¿A qué se refiere la LCSP cuando habla de «etiquetas»?

A efectos de la LCSP, se entenderá por «etiqueta» cualquier documento, certificado o acreditación que confirme que las obras, productos, servicios, procesos o procedimientos de que se trate cumplen determinados requisitos (art. 127.1 de la LCSP).

Por lo que, cuando los órganos de contratación tengan la intención de adquirir obras, suministros o servicios con características específicas de tipo medioambiental, social u otro, podrán exigir, en las prescripciones técnicas, en los criterios de adjudicación o en las condiciones de ejecución del contrato, una etiqueta específica como medio de prueba de que las obras, los servicios o los suministros cumplen las características exigidas, etiquetas de tipo social o medioambiental, como aquellas relacionadas con la agricultura o la ganadería ecológicas, el comercio justo, la igualdad de género o las que garantizan el cumplimiento de las Convenciones fundamentales de la Organización Internacional del Trabajo. 

¿Las «etiquetas» deben cumplir algún tipo de requisito? Sí, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 127.2 de la LCSP deben cumplir todas las condiciones siguientes:

• Que los requisitos exigidos para la obtención de la etiqueta se refieran únicamente a criterios vinculados al objeto del contrato y sean adecuados para definir las características de las obras, los suministros o los servicios que constituyan dicho objeto.
• Que los requisitos exigidos para la obtención de la etiqueta se basen en criterios verificables objetivamente y que no resulten discriminatorios, en este caso si los requisitos exigidos no están vinculados al objeto del contrato, los órganos de contratación no exigirán la etiqueta como tal, pero, en sustitución de esta, podrán definir las prescripciones técnicas por referencia a las especificaciones detalladas de esta etiqueta o, en su caso, a partes de esta, que estén vinculadas al objeto del contrato y sean adecuadas para definir las características de dicho objeto.
• Que las etiquetas se adopten con arreglo a un procedimiento abierto y transparente en el que puedan participar todas las partes concernidas, tales como organismos gubernamentales, los consumidores, los interlocutores sociales, los fabricantes, los distribuidores y las organizaciones no gubernamentales, en este caso si los requisitos exigidos no están vinculados al objeto del contrato, los órganos de contratación no exigirán la etiqueta como tal, pero, en sustitución de esta, podrán definir las prescripciones técnicas por referencia a las especificaciones detalladas de esta etiqueta o, en su caso, a partes de esta, que estén vinculadas al objeto del contrato y sean adecuadas para definir las características de dicho objeto.
• Que las etiquetas sean accesibles a todas las partes interesadas, en este caso si los requisitos exigidos no están vinculados al objeto del contrato, los órganos de contratación no exigirán la etiqueta como tal, pero, en sustitución de esta, podrán definir las prescripciones técnicas por referencia a las especificaciones detalladas de esta etiqueta o, en su caso, a partes de esta, que estén vinculadas al objeto del contrato y sean adecuadas para definir las características de dicho objeto.
• Que los requisitos exigidos para la obtención de la etiqueta hayan sido fijados por un tercero sobre el cual el empresario no pueda ejercer una influencia decisiva, en este caso si los requisitos exigidos no están vinculados al objeto del contrato, los órganos de contratación no exigirán la etiqueta como tal, pero, en sustitución de esta, podrán definir las prescripciones técnicas por referencia a las especificaciones detalladas de esta etiqueta o, en su caso, a partes de esta, que estén vinculadas al objeto del contrato y sean adecuadas para definir las características de dicho objeto.
• Que las referencias a las etiquetas no restrinjan la innovación.

En el caso de que los órganos de contratación exijan una etiqueta específica, aquellos deberán aceptar todas las etiquetas que verifiquen que las obras, suministros o servicios cumplen requisitos que sean equivalentes a aquellos que son exigidos para la obtención de aquella. El órgano de contratación aceptará otros medios adecuados de prueba que demuestren que las obras, suministros o servicios que ha de prestar el futuro contratista cumplen los requisitos de la etiqueta específica exigida (art. 127.3 de la LCSP).

CUESTIÓN

¿La indicación de una etiqueta específica en las prescripciones técnicas eximirá al órgano de contratación de su obligación de detallar con claridad en los pliegos las características y requisitos que desea imponer?

No, pese a que la etiqueta específica exigida pretende probar que el candidato o licitador cumple las características y requisitos exigidos, en ningún caso exime al órgano de contratación de su obligación de detallar con claridad en los pliegos tales características y requisitos (art. 127.5 de la LCSP).

Asimismo, cuando los órganos de contratación no requieran en los pliegos que las obras, suministros o servicios cumplan todos los requisitos exigidos para la obtención de una etiqueta, indicarán a cuáles de dichos requisitos se está haciendo referencia (art. 127.4 de la LCSP).

Con respecto a la carga de la prueba de la equivalencia, la misma siempre recaerá en el candidato o licitador (art. 127.6 de la LCSP).

Informes de pruebas, certificación y otros medios de prueba

Los órganos de contratación podrán exigir que los operadores económicos proporcionen un informe de pruebas de un organismo de evaluación de la conformidad o un certificado expedido por este último, como medio de prueba del cumplimiento de las prescripciones técnicas exigidas, o de los criterios de adjudicación o de las condiciones de ejecución del contrato.

Asimismo, cuando los órganos de contratación exijan la presentación de certificados emitidos por un organismo de evaluación de la conformidad determinado, los certificados de otros organismos de evaluación de la conformidad equivalentes también deberán ser aceptados por aquellos (art. 128.1 de la LCSP).

Pero ¿qué se entenderá por «organismo de evaluación de la conformidad»? Aquel que desempeña actividades de calibración, ensayo, certificación e inspección, y que están acreditados de conformidad con el Reglamento (CE) n.º 765/2008, del Parlamento Europeo y del Consejo.

CUESTIÓN

¿Los órganos de contratación podrán aceptar otros medios de prueba que no sean los contemplados en la LCSP?

Sí, supletoriamente los órganos de contratación deberán aceptar otros medios de prueba adecuados que no sean los contemplados en el art. 128.1 de la LCSP, como un informe técnico del fabricante, cuando el empresario de que se trate no tenga acceso a dichos certificados o informes de pruebas ni la posibilidad de obtenerlos en los plazos fijados, siempre que la falta de acceso no sea por causa imputable al mismo y que este sirva para demostrar que las obras, suministros o servicios que proporcionará cumplen con las prescripciones técnicas, los criterios de adjudicación o las condiciones de ejecución del contrato, según el caso.

Como vemos, y así lo expuso el TC en su sentencia n.º 68/2021, este artículo regula los informes de pruebas, certificación y otros medios de pruebas exigibles por los órganos de contratación.

«(...) De una lectura conjunta del precepto se deduce que en él se establece un mínimo común en el ámbito de los medios probatorios. Por una parte, determina los medios de prueba que los órganos de contratación pueden exigir a los operadores económicos con carácter general informe de pruebas o certificados— (apartado 1); y, por otra parte, prevé que se pueda recurrir a otros medios de prueba, cuando el acceso a los anteriores sea imposible por causas no imputables a los empresarios (apartado 2). Ambas reglas no pretenden otra cosa que garantizar la igualdad de los licitadores y su tratamiento común por parte de las administraciones en la fase de preparación del contrato [SSTC 141/1993, FJ 5]».

Información sobre las obligaciones relativas a la fiscalidad, protección del medio ambiente, empleo y condiciones laborales y de contratar a un porcentaje específico de personas con discapacidad

En atención a los dispuesto en el artículo 129 de la LCSP, el órgano de contratación podrá señalar en el pliego el organismo u organismos de los que los candidatos o licitadores puedan obtener la información pertinente sobre las obligaciones relativas a la fiscalidad, a la protección del medio ambiente, y a las disposiciones vigentes en materia de protección del empleo, igualdad de género, condiciones de trabajo y prevención de riesgos laborales e inserción sociolaboral de las personas con discapacidad, y a la obligación de contratar a un número o porcentaje específico de personas con discapacidad que serán aplicables a los trabajos efectuados en la obra o a los servicios prestados durante la ejecución del contrato.

Cuando se facilite la información detallada en el párrafo anterior, el órgano de contratación solicitará a los licitadores o a los candidatos en un procedimiento de adjudicación de contratos que manifiesten haber tenido en cuenta en la elaboración de sus ofertas las obligaciones derivadas de las disposiciones vigentes en materia de fiscalidad, protección del medio ambiente, protección del empleo, igualdad de género, condiciones de trabajo, prevención de riesgos laborales e inserción sociolaboral de las personas con discapacidad, y a la obligación de contratar a un número o porcentaje especifico de personas con discapacidad, y protección del medio ambiente.

Lo anterior no será obstáculo para la aplicación del artículo 149 de la LCSP en relación con la verificación de ofertas anormalmente bajas.

Información sobre las condiciones de subrogación en contratos de trabajo

Antes de entrar a lo dispuesto en la LCSP acerca de la información sobre las condiciones de subrogación en contratos de trabajo, conviene destacar que el Tribunal Supremo (STS n.º 847/2019, de 18 de junio, ECLI:ES:TS:2019:1988) ha reiterado que «(...) la obligación o no de subrogar a los trabajadores vendrá o no impuesta por las disposiciones legales o con eficacia normativa, tal es caso de los convenios colectivos, en cada caso aplicables, y no por el propio Pliego, que en ningún caso puede por sí imponer esa medida por tener un contenido estrictamente laboral (...)». En este sentido, el Alto Tribunal también tiene declarado que la cláusula de subrogación empresarial excede del ámbito subjetivo propio de los pliegos, en la medida en que dicha cláusula supondría establecer en un contrato administrativo estipulaciones que afectan a terceros ajenos al vínculo contractual, como son los trabajadores de la anterior empresa adjudicataria.

Por tanto, desde el punto de vista objetivo, dicha cláusula impondría al contratista obligaciones que tienen un contenido netamente laboral y que forman parte del status del trabajador, de cuyo cumplimiento o incumplimiento no corresponde conocer ni a la Administración contratante ni a la jurisdicción contencioso-administrativa, sino a los órganos de la jurisdicción social.

En definitiva y de acuerdo con la sentencia del Tribunal Supremo n.º 847/2019, de 18 de junio, ECLI:ES:TS:2019:1988, la subrogación no puede constituir una de las obligaciones que se imponen en el pliego de cláusulas administrativas particulares del adjudicatario del contrato. De este modo, solo cuando la subrogación venga impuesta por ley o por convenio colectivo, podrán los pliegos recoger tal exigencia.

Así, el artículo 130 de la LCSP dispone: