La resolución del procedimiento administrativo

La resolución administrativa y actuaciones complementarias en la LPAC

La resolución es la decisión que adopta el órgano administrativo y que pone fin al procedimiento. El art. 21 de la LPAC obliga a la Administración a «(...) a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación». Y, además, en la resolución deberá decidir todas las cuestiones que hayan sido planteadas, así como las que se derivan del procedimiento (art. 88.1 de la LPAC).

Con anterioridad al momento de la resolución, el órgano competente para emitirla podrá acordar de manera motivada «la realización de las actuaciones complementarias indispensables para resolver el procedimiento» conforme al art. 87 de la LPAC. Los informes que se añadan al expediente con carácter previo a la propuesta de resolución no se considerarán actuaciones complementarias.

El acuerdo de realización de las actuaciones complementarias se notificará a los interesados y se les concederá un plazo de 7 días para presentar las alegaciones que consideren pertinentes. El plazo para la realización de estas actuaciones no será superior a 15 días, quedando entre tanto suspendido el plazo para resolver (art. 87 de la LPAC).

Por lo que respecta al contenido de la resolución (art. 88 de la LPAC) deberá hacer referencia a todas las cuestiones planteadas por los interesados, dando así satisfacción al principio de congruencia. En el caso de las cuestiones conexas, el órgano competente podrá pronunciarse sobre ellas, aunque no hubieran sido planteadas por los interesados, «(...) poniéndolo antes de manifiesto a aquellos por un plazo no superior a quince días, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba». Por lo tanto, se exige como requisito ineludible la previa audiencia de las partes.

Cuando el procedimiento se incoe a solicitud del interesado, su situación inicial no podrá verse agravada en ningún caso, sin perjuicio de que la Administración pueda iniciar de oficio un nuevo procedimiento, si procede. Se prohíbe, así, expresamente, la reformatio in peius. Se trata de una novedad, ligada al deber de resolver de la Administración, introducida en la LPAC, ya que en la anterior LRJPAC solamente se contemplaba en el caso de los recursos administrativos.

Asimismo, el apartado tercero del art. 88 de la LPAC señala: «las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos a que se refiere el artículo 35. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno». Este último inciso reitera la obligada instrucción sobre los recursos pertinentes, ya establecida en el artículo 40.3 de la LPAC.

El artículo 35 de la LPAC, titulado «Motivación», establece qué actuaciones administrativas serán motivadas:

«(…) con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:

a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

b) Los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y los que declaren su inadmisión.

c) Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.

d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas provisionales previstas en el artículo 56.

e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de plazos y de realización de actuaciones complementarias.

f) Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.

g) Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio.

h) Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de responsabilidad patrimonial.

i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

2. La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte».

La exigencia de motivación de las actuaciones administrativas está directamente relacionada con los principios de un Estado de Derecho (art. 1.1 de la CE) y con el carácter vinculante que para las Administraciones públicas tiene la ley, a cuyo imperio están sometidas en el ejercicio de sus potestades (arts. 103.1 de la CE y 3.1 de la LPAC). Así pues, todas las resoluciones administrativas están sujetas a la exigencia de motivación (art. 88.3 de la LPAC). Al respecto, nos dice la STS, rec. 451/2001, de 3 de diciembre de 2002, ECLI:ES:TS:2002:8073:

«(…) El deber de motivar —deber, porque está previsto en la ley, convirtiéndose en obligación al proyectarse a cada concreto supuesto— es un derecho subjetivo público del interesado no solo en el ámbito sancionador sino en todos los sectores de la actuación administrativa: la Administración ha de dar siempre y en todo caso, razón de sus actos, incluso en el ámbito de su potestad discrecional, cuyos elementos reglados (competencia, adecuación a los fines que la legitiman, etc.), cuyos presupuestos, y cuya sujeción a los principios generales son aspectos o facetas que son siempre controlables».

La sentencia del Tribunal Supremo, rec. 161/2009, de 11 de febrero de 2011, ECLI:ES:TS:2011:555:

«(…) la motivación puede contenerse en el propio acto, o bien puede realizarse por referencia a informes o dictámenes, ex artículo 89.5 de la Ley 30/1992, cuando se incorporen al texto de la misma. Ahora bien, esta exigencia de la incorporación de los informes, contenida en el mentado artículo 89.5 "in fine", ha sido matizada por la jurisprudencia de este Tribunal Supremo —Sentencias de 21 de noviembre de 2005, 12 de julio de 2004, 7 de julio de 2003, 16 de abril de 2001, 14 de marzo de 2000 y 31 de julio de 1990— en el sentido de considerar que si tales informes constan en el expediente administrativo y el destinatario ha tenido cumplido acceso al mismo, la motivación mediante esta técnica "in aliunde" satisface las exigencias de la motivación, pues permite el conocimiento por el receptor del acto de la justificación de lo decidido por la Administración».

A TENER EN CUENTA. La referencia al artículo 89.5 de la Ley 30/1992, contenida en el anterior extracto de la sentencia, ha de entenderse hecha al artículo 88.6 de la LPAC.

Por otro lado, conviene retener que la motivación de las resoluciones administrativas tiene un doble fundamento: 

• Erradicar la arbitrariedad de la Administración.
• Dar a conocer al interesado las razones por las que se ha tomado la decisión, posibilitando así el ejercicio de los recursos. 

En este sentido el Tribunal Supremo se ha pronunciado en la sentencia n.º 713/2020, de 9 de junio, ECLI:ES:TS:2020:1716, en la que señala:

«La motivación constituye un requisito imprescindible en todo acto administrativo en la medida en que supone la exteriorización de las razones que sirven de justificación o fundamento a la concreta solución jurídica adoptada por la Administración. Este requisito, de obligado cumplimiento en el específico marco que nos movemos conforme preceptúa el artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, resulta de especial relevancia desde la perspectiva de la defensa del administrado ya que es la explicitación o exteriorización de las razones de la decisión administrativa la que le permita articular los concretos medios y argumentos defensivos que a su derecho interese y, además, permite que los Tribunales puedan efectuar el oportuno control jurisdiccional. La exigencia de motivación no exige, empero, una argumentación extensa, sino que, por contra, basta con una justificación razonable y suficiente que contenga los presupuestos de hecho y los fundamentos de Derecho que justifican la concreta solución adoptada».

El artículo 88.5 de la LPAC establece expresamente en el ámbito administrativo la prohibición del non liquet (términos latinos que significan literalmente «no está claro») aplicable históricamente a los órganos judiciales (art. 1.7 del Código Civil). Se trata de una prohibición expresa, por la cual, en ningún caso, la Administración podrá abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso. Abunda esta norma en la idea de que el silencio de la Administración, además de una grosería hacia el administrado, es una patología propia de una mala praxis.

Lo que sí podrá hacer es acordar la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos que no estén previstos en el ordenamiento jurídico o que se encuentren manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por el artículo 29 de la CE: «Todos los españoles tendrán el derecho de petición individual y colectiva, por escrito, en la forma y con los efectos que determine la ley (...)».

Por último, en los casos en los que la instrucción y la resolución correspondan a órganos diferentes, se establece la obligación de que el órgano instructor eleve propuesta de resolución al órgano competente para resolver. En los procedimientos de carácter sancionador, la propuesta de resolución se notificará a los interesados de la manera que establece el artículo 89 de la LPAC, que veremos a continuación.

Respecto a la forma en la que será comunicada la resolución, se realizará electrónicamente, garantizando la identidad del órgano competente, la autenticidad y la integridad del documento, sin perjuicio de que el interesado hubiera señalado una forma y lugar distintos (art. 41 de la LPAC).

Como conclusión y de manera esquemática, podemos decir que los requisitos del contenido de la resolución son los siguientes:

• La congruencia.
• La prohibición de la reformatio in peius.
• La adecuación al ordenamiento jurídico, íntimamente ligado al principio de legalidad.
• La forma.
• La motivación. 

La propuesta de resolución y la resolución en los procedimientos de carácter sancionador (artículos 89 a 90 de la LPAC)

El artículo 89.1 de la LPAC establece que el órgano instructor resolverá el procedimiento con archivo de las actuaciones y sin propuesta de resolución, cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:

«a) La inexistencia de los hechos que pudieran constituir la infracción.

b) Cuando lo hechos no resulten acreditados. 

c) Cuando los hechos probados no constituyan, de modo manifiesto, infracción administrativa.

d) Cuando no exista o no se haya podido identificar a la persona o personas responsables o bien aparezcan exentos de responsabilidad.

e) Cuando se concluyera, en cualquier momento, que ha prescrito la infracción».

La propuesta de resolución en estos procedimientos indicará a los interesados «(...) la puesta de manifiesto del procedimiento y el plazo para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que se estimen pertinentes».

En la propuesta de resolución «se fijarán de forma motivada los hechos que se consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción (...), la persona o personas responsables y la sanción que se proponga, la valoración de las pruebas practicadas, (...) así como las medidas provisionales que, en su caso, se hubieran adoptado. Cuando la instrucción concluya la inexistencia de infracción o responsabilidad y no se haga uso de la facultad prevista en el apartado primero, la propuesta declarará esa circunstancia».

El carácter imprescindible de la notificación de la propuesta de resolución ha resultado matizado por la jurisprudencia, y así lo ha recogido la sentencia del TSJ de Galicia n.º 285/2022, de 5 de julio, ECLI:ES:TSJGAL:2022:4726:

«Pero el carácter imprescindible de la notificación de la propuesta de resolución ha resultado matizada por la Jurisprudencia en base a que no resulta necesaria cuando en un trámite previo se le informó cumplidamente de los hechos imputados, la infracción que constituyen y la sanción que podrían llevar aparejada, haciéndolo en los siguientes términos:

St. del T.S. de 3 de noviembre de 2003 (Recurso 4896/2000).

c) Como ha señalado esta Sala, el derecho a ser informado de la acusación, que con la categoría de fundamental se garantiza en el artículo 24.2 de la Constitución, se satisface normalmente en el procedimiento administrativo sancionador a través de la notificación de la propuesta de resolución, pues es en ésta donde se contiene un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad que se imputa, integrado, cuando menos, por la definición de la conducta infractora que se aprecia, y su subsunción en un concreto tipo infractor, y por la consecuencia punitiva que a aquélla se liga en el caso de que se trata.

No obstante, aquel trámite podrá dejar de ser imprescindible, desde la óptica de la plena satisfacción del derecho fundamental citado, si en un trámite anterior se notificó aquel pronunciamiento preciso (Cfr. STS 25 y 26 de mayo, y 22 de abril, y 27 de septiembre de 1999).

d) Para apreciar la existencia de lesión constitucional, no basta la existencia de un defecto procedimental, sino que es igualmente necesario que éste se haya traducido en indefensión material, esto es, en un perjuicio real y efectivo, nunca potencial y abstracto, de las posibilidades de defensa en un procedimiento con las necesarias garantías (SSTC 15/1995, de 24 de enero y 1/2000, de 17 de enero)».

En lo que concierne al contenido de la resolución de los procedimientos sancionadores, el artículo 90 de la LPAC establece lo siguiente:  

«(...) la resolución incluirá la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, fijarán los hechos y, en su caso, la persona o personas responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción o sanciones que se imponen, o bien la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad.

2. En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica. No obstante, cuando el órgano competente para resolver considere que la infracción o la sanción revisten mayor gravedad que la determinada en la propuesta de resolución, se notificará al inculpado para que aporte cuantas alegaciones estime convenientes en el plazo de quince días.

3. La resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa, pudiendo adoptarse en la misma las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva y que podrán consistir en el mantenimiento de las medidas provisionales que en su caso se hubieran adoptado.

Cuando la resolución sea ejecutiva, se podrá suspender cautelarmente, si el interesado manifiesta a la Administración su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía administrativa. Dicha suspensión cautelar finalizará cuando: 

a) Haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya interpuesto recurso contencioso administrativo.

b) Habiendo el interesado interpuesto recurso contencioso-administrativo: 

1.º No se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la resolución impugnada.

2.º El órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar solicitada, en los términos previstos en ella.

(…)».

La resolución en los procedimientos de responsabilidad patrimonial (arts. 91 a 92 de la LPAC)

Los procedimientos de responsabilidad patrimonial tienen una serie de características en cuanto al contenido que se exige en su resolución. El artículo 91 de la LPAC establece que la resolución deberá pronunciarse acerca de los siguientes extremos: 

• La existencia de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida.
• La cuantía y el modo de la indemnización, de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 34 de la LPAC.

Si transcurridos seis meses desde que se inició el procedimiento no ha recaído ni se ha notificado resolución expresa, «podrá entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular». Por lo tanto, en estos casos, el silencio se entenderá desestimatorio.

Respecto a los órganos competentes para resolver, dependerá en función de cuál sea la Administración inmersa en el procedimiento, tal y como establece el artículo 92 de la LPAC: 

«En el ámbito de la Administración General del Estado, los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resolverán por el Ministro respectivo o por el Consejo de Ministros en los casos del apdo. 3 del artículo 32 Ley 40/2015, de 1 de octubre o cuando una ley así lo disponga.

En el ámbito autonómico y local, los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resolverán por los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas o de las Entidades que integran la Administración Local.

En el caso de las Entidades de Derecho Público, las normas que determinen su régimen jurídico podrán establecer los órganos a quien corresponde la resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial. En su defecto, se aplicarán las normas previstas en este artículo».