La fuerza mayor: causa excluyente de la responsabilidad de Administraciones públicas

La fuerza mayor como causa de exoneración de la responsabilidad de las AA. PP.

El mero hecho de que una Administración pública ejerza determinadas competencias en un sector o sea necesaria su autorización para ejercer la actividad, no la convierte en aseguradora universal de todos los riesgos que puedan sufrir los administrados, incluso si incumple su deber de vigilancia, dado que nuestro ordenamiento jurídico no contempla un sistema providencialista, sino de responsabilidad directa y objetiva.

Para que la Administración responda del daño causado es necesario que exista una relación directa de causa-efecto entre el hecho que se imputa a la Administración y el daño producido, es decir, tiene que haber una relación de causalidad o nexo causal que vincule el daño producido con la actividad administrativa de funcionamiento del servicio público, sea este normal o anormal.

Así, la LRJSP en el apartado primero de su artículo 32 expresa que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados, por las Administraciones públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley.

La fuerza mayor entroncaría con la idea de lo extraordinario, catastrófico o desacostumbrado, es decir, hechos que, aun siendo previsibles, sean inevitables, insuperables e irresistibles, siempre que la causa que los motiva sea independiente y extraña a la voluntad del sujeto obligado. Si la Administración prueba que el daño se produjo por un suceso constitutivo de fuerza mayor queda exonerada de responsabilidad.

Ahora bien, el Tribunal Supremo ciñe este concepto al suceso que está fuera del círculo de actuación obligado, que no hubiera podido preverse o que previsto fuese inevitable, como guerras, terremotos, etc., pero aquellos eventos internos, intrínsecos al funcionamiento de los servicios públicos, son sucesos previsibles y evitables, por los que la Administración responderá del daño causado.

En relación con la relación de causalidad, la jurisprudencia se ha pronunciado del siguiente modo:

• Que entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquel.
• No son admisibles, en consecuencia, otras perspectivas tendentes a asociar el nexo de causalidad con el factor de eficiencia, preponderante, socialmente adecuado o exclusivo para producir el resultado dañoso, puesto que, válidas como son en otros terrenos, irían en este en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas.
• La consideración de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de causalidad, a su vez, debe reservarse para aquellos que comportan fuerza mayor, única circunstancia admitida por la ley con efecto excluyente, a los cuales importa añadir la intencionalidad de la víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de esta, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla.
• El carácter objetivo de la responsabilidad impone la prueba de la concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la víctima, suficiente para considerar roto el nexo de causalidad, pues no sería objetiva aquella responsabilidad que exigiese demostrar que la Administración que causó el daño procedió con negligencia, ni aquella cuyo reconocimiento estuviera condicionado a probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia.

CUESTIÓN

¿La relación de causalidad opera del mismo modo en la modalidad activa que en la omisiva?

El Tribunal Supremo, en su sentencia de 31 de marzo de 2009, ECLI:ES:TS:2009:1585, entiende que «la relación de causalidad no opera del mismo modo en el supuesto de comportamiento activo que en el supuesto de comportamiento omisivo. Tratándose de una acción de la Administración, basta que la lesión sea lógicamente consecuencia de aquélla. Problema distinto es si esa conexión lógica debe entenderse como equivalencia de las condiciones o como condición adecuada; pero ello es irrelevante en esta sede, pues en todo caso el problema es de atribución lógica del resultado lesivo a la acción de la Administración. En cambio, tratándose de una omisión de la Administración, no es suficiente una pura conexión lógica para establecer la relación de causalidad: si así fuera, toda lesión acaecida sin que la  Administración hubiera hecho nada por evitarla sería imputable a la propia Administración».

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 100/1993, de 5 de diciembre de 1995, ECLI:ES:TS:1995:6155

«Esta causa adecuada o causa eficiente exige un presupuesto, una "conditio sine qua non" esto es, un acto o un hecho sin el cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del primero. Ahora bien, esta condición, por sí sola, no basta para definir la causalidad adecuada. Es necesario además que resulte normalmente idónea para determinar aquel evento, o resultado teniendo en consideración todas las circunstancias del caso; esto es, que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, lo que se ha llamado la verosimilitud del nexo; solo cuando sea así, dicha condición alcanza la categoría de causa adecuada, causa eficiente o causa próxima y verdadera del daño (in iure non remota causa, sed proxima spectatur). De esta forma quedan excluidos tanto los actos indiferentes como los inadecuados o inidóneos y los absolutamente extraordinarios».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 5451/1996, de 6 de febrero de 2001, ECLI:ES:TS:2001:754

«(...) la actividad causalmente relevante del Ayuntamiento al no realizar hasta fecha posterior al accidente, años después de ordenar la adopción de medidas para la seguridad de las personas, actuación o comprobación alguna para constatar si se habían adoptado tales medidas garantizadoras de la seguridad de las personas o para apreciar la evolución que hubiera experimentado el inmueble en situación de abandono e insalubridad, no ofrece duda alguna sobre la concurrencia de dicho requisito, ya que la omisión de los servicios municipales al no adoptar tan elementales medidas de cautela aparece como acontecimiento causal sin el cual es inconcebible que se hubiera producido el siniestro y debe ser considerada como hecho idóneo para producir este resultado según las circunstancias apreciadas de existencia de un elemento constructivo inestable accesible a los menores desde la vía pública».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 1729/1998, de 29 de junio de 2002, ECLI:ES:TS:2002:4831

«(...) ya que no concurren los requisitos para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración, al haber existido fuerza mayor que excluye dicha responsabilidad, dado el viento imprevisible que se levantó, resultando por ello inevitable la caída de la rama del árbol, que era joven y estaba en perfectas condiciones, como se declara en la sentencia recurrida, de modo que, de acuerdo con la doctrina jurisprudencial que se cita, en el caso enjuiciado debe entenderse que concurrió fuerza mayor excluyente de la responsabilidad patrimonial de la Administración».

RESOLUCIÓN RELEVANTE

Sentencia de la Audiencia Nacional, rec. 564/2002, de 14 de septiembre de 2005, ECLI:ES:AN:2005:4336

Concurrencia de culpas y ruptura del nexo causal.

«Se fundamenta la existencia de la concurrencia de culpa exclusiva de las víctimas en la conducta imprudente desplegada por estas, al sentarse de noche sobre la barandilla de un mirador que vuela sobre el vacío y cae en vertical sobre las rocas que baña el mar, es decir, con su espalda en una caída libre al vacío, y con los pies apoyados en un tramo inferior, en situación de equilibrio inestable, creando con ello una situación de riesgo que propicio el accidente».