La Administración Local y las Haciendas Locales en la CE

El municipio y la provincia como entidades locales

El municipio

Como así lo declara el artículo 137 de la CE, municipios, provincias y CC. AA. gozan todas ellas de autonomía para la gestión de sus intereses. El artículo 140 de la CE vuelve a hacer mención de este principio de autonomía, pero en este caso, aplicable a los municipios. Así es que «(...) la autonomía local consiste, fundamentalmente, en la capacidad de decidir libremente, entre varias opciones legalmente posibles, de acuerdo con un criterio de naturaleza esencialmente política». (STC n.º 193/1987, de 9 de diciembre. ECLI:ES:TC:1987:193).

Los municipios ostentan personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración les corresponderá a los ayuntamientos que estarán integrados por los alcaldes y concejales.

CUESTIÓN

¿Cómo son elegidos los alcaldes y concejales de un municipio?

Los concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los alcaldes serán elegidos por los concejales o por los vecinos. La ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen del concejo abierto. Estas condiciones de concejo abierto se encuentran previstas en el artículo 29 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

La provincia

Se configura la provincia como una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado.

Es muy importante recalcar que cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica.

El gobierno y la administración de la provincia será realizada por las diputaciones u otras corporaciones de carácter representativo. Señala el Tribunal Constitucional, en su sentencia n.º 109/1998, de 21 de mayo, ECLI:ES:TC:1998:109, que:

«(...) en la provincia, en cuanto entidad local "determinada por la agrupación de Municipios" (art. 141.1 CE), cuya autonomía —de rasgos y perfiles específicos respecto de la autonomía municipal— es la concernida en este proceso constitucional, cabe considerar como núcleo de su actividad el apoyo a los Municipios radicados en su ámbito territorial, a cargo de las Diputaciones provinciales u otras Corporaciones de carácter representativo; actividad que se traduce en la cooperación económica a la realización de las obras y servicios municipales, y que es llevada a la práctica a través del ejercicio de su capacidad financiera o de gasto público por parte del Ente provincial. Es esta actuación cooperadora, pues, la que cabe identificar como el núcleo de la autonomía provincial, de tal manera que la ablación o menoscabo sustancial de dicho reducto indisponible han de reputarse lesivos de la autonomía provincial constitucionalmente garantizada».

CUESTIÓN

¿Se podrán crear agrupaciones de municipios que sean distintos de la provincia?

Sí, el artículo 141.3 de la CE permite esta posibilidad. El Tribunal Constitucional en su sentencia n.º 4/1981, de 2 de febrero, ECLI:ES:TC:1981:4, señala que: «De acuerdo con este precepto, que guarda estrecha conexión con el 152.3 de la propia Constitución, hay que estimar que la autonomía municipal está limitada por la posibilidad de crear agrupaciones de municipios. Sin prejuzgar el alcance exacto de los preceptos de la Constitución aludidos, es claro que no se opone a la misma la creación de agrupaciones con fines limitados, que no tienen el carácter de entidades territoriales».

En los archipiélagos, las islas tendrán además su administración propia en forma de cabildos o consejos.

Las Haciendas locales y el principio de suficiencia financiera

En el artículo 142 de la CE, el principio que se plasma es el de «suficiencia», al disponer el mismo lo siguiente:

«Las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas». 

El Tribunal Constitucional se refiere a este principio de suficiencia en la sentencia n.º 101/2017, de 20 de julio, ECLI:ES:TC:2017:101, entre otras, al disponer lo siguiente:

«A este respecto conviene recordar que la suficiencia financiera es uno de los principios centrales que informan el sistema de financiación de las entidades locales (art. 142 C.E.). La "autonomía de los entes locales va, entonces, estrechamente ligada a su suficiencia financiera, por cuanto exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas" (STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 13, con cita de otras). Para las entidades locales el principio de suficiencia financiera tiene además particular relevancia, dada la mayor limitación de su poder tributario. La Constitución no les garantiza una autonomía económico-financiera ni, por tanto, asegura que dispongan de medios propios (patrimoniales y tributarios) suficientes para el cumplimiento de sus funciones [SSTC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 15 a), y 96/1990, de 24 de mayo, FJ 7], a diferencia de lo que sucede con las haciendas autonómicas (STC 204/2011, de 15 de diciembre, FJ 8). Son, por ello, entes con mayor dependencia financiera del Estado. De ahí que, como también hemos destacado, corresponda en última instancia a éste la garantía de dicha suficiencia financiera, en el marco de las disponibilidades presupuestarias (por todas, con cita de otras, STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 22) y en el ejercicio de sus competencias de coordinación entre las diferentes haciendas públicas (art. 149.1.14 C.E.). Por lo expuesto, la medida recurrida no vulnera los principios de suficiencia ni de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas».

Resulta interesante también la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 167/2021, de 4 de octubre, ECLI:ES:TC:2021:167, donde se plantea una cuestión de inconstitucionalidad respecto de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/2009, del 10 de julio, de educación, por una posible vulneración de varios artículos de la Constitución española, entre ellos, el artículo 142, relativo a la suficiencia financiera de las haciendas locales:

«(...) entiende que los apartados 2 a 5 cuestionados afectan asimismo al principio de suficiencia financiera de las haciendas locales, puesto que se trata de un periodo temporal extenso, de siete cursos escolares, en el cual se dejaron de financiar las guarderías municipales, cuando previamente a ese año 2012 se estaba abonando la cantidad de 1300 € por plaza y año, fijando la norma la cantidad de 425 € en este periodo de siete años, y volviendo a restablecer la cantidad de 1300 € para el curso 2019-2020. Recuerda que el principio de suficiencia financiera se encuentra recogido en los arts. 142 CE y 217 y 219 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) y se proyecta sobre toda la actividad municipal, ya sean competencias propias o delegadas, y conlleva la necesidad de transferir los recursos económicos correspondientes en los términos de la normativa mencionada, los cuales resultan minorados sustancialmente en el periodo 2012-2019 según los parámetros de suficiencia establecidos por la administración de la Generalitat antes del año 2012».

La abogada de la Generalitat descartó que existiese una afectación al principio de suficiencia financiera de las haciendas locales por entenderse «que la necesaria delimitación del mandato de suficiencia ex art. 142 CE en el marco de las “disponibilidades presupuestarias” juega como otro factor desincentivador de la capacidad revisora del juez constitucional pues, al fin y al cabo, siempre podrá considerarse que mensurar dicha disponibilidad entraña, en buena medida, una valoración esencialmente política».

Por último, «tampoco considera que el principio de suficiencia financiera se haya visto infringido por las disposiciones cuestionadas, pues además de la existencia de flexibilidad sobre cómo debe ser respetado dicho principio, no ha quedado acreditado que la disposición adicional trigésima de la Ley de educación de Cataluña afecte de forma individualizada a la suficiencia financiera de los destinatarios de la norma, máxime cuando precisamente la norma cuestionada se aprueba para dar un salto cualitativo importante hacia una mayor financiación de las guarderías municipales, estableciendo una obligación de financiación de la Generalitat que viene ya blindada al más alto nivel normativo». Es por ello por lo que el Tribunal Constitucional falla desestimando tal cuestión de inconstitucionalidad.