Instrucción y resolución del procedimiento de responsabilidad patrimonial

Instrucción del procedimiento de responsabilidad patrimonial 

Comenzada la fase de instrucción, es el momento de aportar cuantos informes, documentos, etc., se consideren convenientes, siempre que exista una relación lógica con la pretensión objeto del procedimiento. En relación con los informes y dictámenes relativos a la responsabilidad patrimonial, el artículo 81 de la LPAC establece las siguientes particularidades: 

• En estos procedimientos será preceptivo solicitar informe «al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable, no pudiendo exceder de diez días el plazo de su emisión».
• Cuando la indemnización que se reclama tenga una cuantía «igual o superior a 50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica, así como en aquellos casos que disponga la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado», habrá que solicitar con carácter preceptivo un dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo de la comunidad autónoma cuando corresponda.
• El órgano que instruye el procedimiento contará con 10 días desde que finalice el trámite de audiencia, para remitir al «órgano competente para solicitar el dictamen una propuesta de resolución, que se ajustará a lo previsto en el artículo 91, o, en su caso, la propuesta de acuerdo por el que se podría terminar convencionalmente el procedimiento». El órgano competente para solicitar el dictamen será el órgano competente para resolver el procedimiento. El dictamen será emitido en un plazo de dos meses y «deberá pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización de acuerdo con los criterios establecidos en esta ley».
• Cuando las reclamaciones de responsabilidad patrimonial del Estado se deban a un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, «será preceptivo el informe del Consejo General del Poder Judicial que será evacuado en el plazo máximo de dos meses. El plazo para dictar resolución quedará suspendido por el tiempo que medie entre la solicitud, del informe y su recepción, no pudiendo exceder dicho plazo de los citados dos meses».
• En esta fase, se abrirá el trámite de audiencia para que los interesados «presuntamente lesionados» aleguen lo que estimen, atendiendo al deber constitucional de audiencia a los interesados o el «derecho a ser oídos», regulado en el artículo 105 de la CE.

A TENER EN CUENTA. En los procedimientos de responsabilidad patrimonial, derivados de la ejecución de contratos, será necesario dar audiencia al contratista. Se refiere a ello el artículo 82.5 de la LPAC en los siguientes términos:

«5. En los procedimientos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere el artículo 32.9 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, será necesario en todo caso dar audiencia al contratista, notificándole cuantas actuaciones se realicen en el procedimiento, al efecto de que se persone en el mismo, exponga lo que a su derecho convenga y proponga cuantos medios de prueba estime necesarios».

Resolución del procedimiento de responsabilidad patrimonial

Finalizada la fase de instrucción y el trámite de audiencia, el órgano instructor remitirá la propuesta de resolución al órgano competente para resolver. En los casos en los que no proceda la terminación convencional: «(…) será necesario que la resolución se pronuncie sobre la existencia o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado, la cuantía y el modo de la indemnización, cuando proceda, de acuerdo con los criterios que para calcularla y abonarla se establecen en el artículo 34 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. (…) Transcurridos seis meses desde que se inició el procedimiento sin que haya recaído y se notifique resolución expresa o, en su caso, se haya formalizado el acuerdo, podrá entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular», tal y como establece el artículo 91 de la LPAC.

Por lo tanto, en los procedimientos de responsabilidad patrimonial, el silencio administrativo tendrá carácter desestimatorio. Por el contrario, en los casos en los que se notifique resolución expresa, habrá que motivarla con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, tal y como establece el artículo 35 de la LPAC:

«1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:

(…)

h) Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de responsabilidad patrimonial».

En aquellos casos en los que el órgano competente para la tramitación del procedimiento considere «inequívoca la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización», se podrá acordar de oficio la iniciación de un procedimiento simplificado (art. 96.4 de la LPAC).

Por último, el procedimiento de responsabilidad patrimonial que se tramite mediante el procedimiento ordinario finalizará mediante resolución por parte del órgano competente. Para saber a quién corresponde la competencia para emitir la resolución, acudimos al artículo 92 de la LPAC: 

«En el ámbito de la Administración General del Estado, los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resolverán por el Ministro respectivo o por el Consejo de Ministros en los casos del artículo 32.3 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público o cuando una ley así lo disponga.

En el ámbito autonómico y local, los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resolverán por los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas o de las Entidades que integran la Administración Local.

En el caso de las Entidades de Derecho Público, las normas que determinen su régimen jurídico podrán establecer los órganos a quien corresponde la resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial. En su defecto, se aplicarán las normas previstas en este artículo».

Dicha resolución, pone fin a la vía administrativa [art. 114.1.e) de la LPAC]. 

En el procedimiento de responsabilidad patrimonial, como hemos observado, intervienen diversos órganos en el transcurso del procedimiento. El siguiente esquema puede servir de aclaración: 

JURISPRUDENCIA

STS n.º 297/2018, de 27 de febrero, ECLI:ES:TS:2018:633

Responsabilidad patrimonial por anulación en vía administrativa o contencioso-administrativa de un acto

«La responsabilidad patrimonial no se anuda con carácter necesario a la anulación del acto o resolución administrativa sino que es preciso valorar si tal actividad administrativa se ha producido en el margen de razonabilidad que corresponde al caso. Ciertamente la anulación del acto pone de manifiesto la ilegalidad de la actuación administrativa y el derecho de quien obtiene tal declaración a que se restablezca la legalidad perturbada, pero ello no lleva necesariamente consigo la producción de una lesión para el interesado que resulte indemnizable en concepto de responsabilidad patrimonial, para lo cual es preciso que concurran los requisitos exigidos al efecto, entre ellos la antijuridicidad del daño, que, como hemos señalado antes, no viene referida al aspecto subjetivo de la legalidad o ilegalidad de la actividad administrativa sino al objetivo de la reparabilidad del perjuicio que resulta de la inexistencia de un título que justifique el daño, de manera que si, no obstante la ilegalidad declarada, se advierte que el particular tiene el deber legal de soportar el daño, falta tal elemento de la antijuridicidad que impide reconocer la responsabilidad patrimonial reclamada».

STS n.º 74/2020, de 27 de enero, ECLI:ES:TS:2020:241

Responsabilidad patrimonial del Estado-legislador

«Se trata de garantizar la indemnidad patrimonial, mediante la reparación de las lesiones producidas a los particulares en sus bienes y derechos, por la actividad de la Administración, en este caso la aplicación de actos legislativos, causándole una lesión que no tiene el deber de soportar. La finalidad de la institución se asocia a la reparación de la situación patrimonial del administrado afectada por la actividad administrativa y el fundamento legal viene determinado por la falta de justificación de la lesión en cuanto no existe un título que imponga al interesado el deber de asumir el daño patrimonial. De tal manera que el sistema de la responsabilidad patrimonial de la Administración, teniendo como presupuesto la existencia de una lesión patrimonial real y actual, responde al elemento fundamental de la antijuridicidad del daño, que viene a configurar la lesión como indemnizable, antijuridicidad que no se refiere a la legalidad o ilegalidad de la conducta del sujeto agente que materialmente la lleva a cabo sino a esa falta de justificación del daño, es decir, a la inexistencia de una causa legal que legitime la lesión patrimonial del particular e imponga al mismo el deber de soportarla».

STS n.º 171/2020, de 11 de febrero, ECLI:ES:TS:2020:367

Responsabilidad patrimonial por daños provocados por fauna salvaje (lobos) en explotación ganadera. Excepción del artículo 54.6 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre (Patrimonio Natural y Biodiversidad)

«La cuestión litigiosa se centra, pues, en la interpretación que haya de darse al inciso "excepto en los supuestos establecidos en la normativa sectorial específica" que se prevé como excepción al régimen general contenido en el artículo 54.6 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

(...)

(…) la excepción a la regla general establecida en el artículo 54.6, que examinamos, no responde a una previsión expresa y completa que atribuya responsabilidad a las Administraciones públicas por los daños causados por las especies de fauna silvestre, como mantiene la recurrente, sino a la existencia de una normativa sectorial por la que se sujeta de manera específica a determinada especie a algún régimen especial de protección, cuyo desarrollo y efectividad responde a la adopción por la Administración de concretas medidas y actuaciones, que hagan compatible, en la medida de lo posible, el régimen de protección con los derechos e intereses patrimoniales de los administrados, respondiendo la Administración de los daños causados por la gestión de este régimen de protección especial que el administrado no tenga el deber de soportar».

CUESTIÓN

¿Es responsable la Administración pública por la colisión entre un vehículo y un jabalí? 

A pesar de que la caza es una materia cuya competencia corresponde a la Administración pública y a pesar también de las reiteradas solicitudes de reclamación por responsabilidad patrimonial presentadas contra la Administración, el Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, establece en la disposición adicional séptima sobre «Responsabilidad en accidentes de tráfico por atropellos de especies cinegéticas»: 

«En accidentes de tráfico ocasionados por atropello de especies cinegéticas en las vías públicas será responsable de los daños a personas o bienes el conductor del vehículo sin que pueda reclamarse por el valor de los animales que irrumpan en aquellas.

No obstante, será responsable de los daños a personas o bienes el titular del aprovechamiento cinegético o, en su defecto, el propietario del terreno, cuando el accidente de tráfico sea consecuencia directa de una acción de caza colectiva de una especie de caza mayor llevada a cabo el mismo día o que haya concluido doce horas antes de aquel.

También podrá ser responsable el titular de la vía pública en la que se produzca el accidente como consecuencia de no haber reparado la valla de cerramiento en plazo, en su caso, o por no disponer de la señalización específica de animales sueltos en tramos con alta accidentalidad por colisión de vehículos con los mismos».

El texto transcrito establece dos títulos de imputación:

1. No haber reparado la valla de cerramiento. Ha de tenerse presente que en una carretera convencional no existe obligación de vallado.

2. No disponer de la señalización específica de animales sueltos en tramos con alta accidentalidad por colisión de vehículos con los mismos.

Para responsabilizar a la Administración es preciso que estemos ante un tramo con «alta accidentalidad», que es un concepto jurídico indeterminado, y que dicho tramo no disponga de señalización específica de animales sueltos. La sentencia de la Audiencia Nacional, rec. 1290/2017, de 24 de mayo de 2019, ECLI:ES:AN:2019:2324, recoge el criterio establecido por el Ministerio de Fomento para concretar la «alta siniestralidad»: «cuando en un tramo de 1 km de longitud se hayan producido tres o más accidentes por atropellos de dichas especies, considerando el periodo de los últimos cinco años».

RESOLUCIÓN RELEVANTE

Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Segovia n.º 37/2020, de 5 de marzo, ECLI:ES:JCA:2020:1427

«— Falta de reparación vallado carretera convencional.

Este título de imputación requiere que previamente existiera vallado en la vía pública, por así exigirlo la normativa (en su caso), y que se haya producido una falta de reparación. La normativa sectorial de carreteras autonómica, en el artículo 5, establece una diferenciación entre carreteras convencionales, y las autopistas, autovías y vías para automóviles.

Las carreteras convencionales, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 5 del artículo 6 de la ley 10/ 2008 "Son carreteras convencionales las que no reúnan las características propias de las autopistas, autovías y vías para automóviles" y dentro de las características de las autopistas, autovías y vías para automóviles destaca que "tienen limitación de acceso a las propiedades colindantes".

Por lo tanto, las carreteras convencionales, la administración autonómica, precisamente por ser carreteras que no tienen la nota de alta densidad de tráfico, y en las que la velocidad a la que se puede circular es menor, y en las que no se impide acceso a las propiedades colindantes, son vías, en las que no se exige el cerramiento de las mismas, de tal manera, que no existiendo obligación de vallado, ni existiendo el mismo, no existe obligación de vallado, y por lo tanto, no se puede exigir responsabilidad por su ausencia.

— Falta de señalización de la carretera animales sueltos en tramos con alta accidentalidad por colisión de vehículos con los mismos.

Este tema merece un estudio detenido del concepto jurídico indeterminado "alta siniestralidad". Para poder determinar que se entiende por tal, se acudió en otros procedimientos a la Jefatura Provincial de Tráfico que no tiene estandarizado dentro de sus protocolos como definir dicho concepto. Existe la utilización de otros elementos para la valoración de los denominados puntos negros, en los que se tiene en cuenta como criterio cualitativo, la existencia de daños personales. Al no existir elemento objetivable de valoración, hemos de indicar que el concepto indeterminado debe estar compuesto de las siguientes variables:

- Número de accidentes producidos por especies cinegéticas, sin que se deba efectuar una distinción entre animales de caza mayor o menor, dado que el texto legal alude a animales sueltos dentro de las especies cinegéticas.

- Periodo en el que se produce dichos accidentes.

- Tramo de carretera en el que se producen los accidentes.

Desde un punto de vista literal y finalista, podemos excluir aquellas carreteras que tengan uno o dos accidentes, dado que, si no, no existiría diferencia entre una vía de "no alta siniestralidad" y una vía que tenga estas características. Por ello, entendemos, dado que por seguridad jurídica debe establecerse un criterio inicial que permita concretar qué se entiende por alta siniestralidad, que puede ser revisable cuando se observe otro método o modo más objetivo.

Este juzgado ha mantenido en pleitos similares, que el número de accidentes no podrá ser inferior a 5 accidentes en un periodo de un año, 8 o más accidentes en un periodo de dos años, o 12 accidentes en un periodo de tres años.

Y en cuanto a la distancia entre los accidentes, este debe producirse en un tramo de 3 km, en ambos sentidos, a contar desde el lugar del accidente. Y este tramo, aparece recogido como referencia para la indicación de los Tramos de Concentración de Accidentes, al indicar en la contestación del oficio a la Jefatura de Tráfico lo siguiente:

Y este tramo de 3 km, es un tramo medio, dado que las señales P24 tienen diferente tramo para indicar la peligrosidad de la vía, siendo el tramo de 3 km una estimación ponderada, de las diversas señales existentes en las carreteras autonómicas, e incluso más concretamente las carreteras provinciales, donde se encuentran con la misma problemática.

Pero este criterio va a ser modificado, teniendo en cuenta, que existen parámetros del Ministerio de Fomento que indica que se entiende por alta siniestralidad, y que ha sido aceptado por la Sala CA de la Audiencia Nacional. Concretamente, la sentencia Sala de lo CA de la Audiencia Nacional, sección 8.ª, de fecha 24.5.2019 señala dos criterios para delimitar el concepto alta siniestralidad. El primer criterio: El criterio establecido por el Ministerio de Fomento para determinar un tramo de carretera convencional como de "alta siniestralidad" por la presencia de especies cinegéticas se produce cuando en un tramo de 1 km de longitud se hayan producido tres o más accidentes por atropellos de dichas especies, considerando el periodo de los últimos 5 años. El segundo criterio: "Ahora bien, hay otro criterio que se vincula a la necesidad de instalar señales, que es la existencia de un coto del que deriva la posible presencia de animales sueltos".

Este criterio nos parece más acertado que el indicado por el Consejo Consultivo que indica que debe existir un mínimo de un accidente al mes. Y entendemos más acertado el criterio sustentado por la Audiencia Nacional, al fijar diversos elementos, como son la continuidad en la siniestralidad en un punto kilométrico, necesidad de producirse en un espacio acotado, y número de accidentes derivados del informe del Ministerio de Fomento para entender que concurre la alta siniestralidad en un punto por animales cinegéticos.

Con estos elementos, y la descripción de los accidentes ocurridos en el tramo de carretera señalado por la defensa de la parte actora, hemos de desestimar la demanda, al entender que no concurre el criterio de alta siniestralidad en los términos que ha sido interpretado».

En relación a lo anterior, resulta interesante aclarar que, en el ámbito de responsabilidad patrimonial, existe la responsabilidad subjetiva, exigible a una persona como consecuencia de una acción u omisión, con dolo o culpa, en el ejercicio de sus funciones; y, la responsabilidad objetiva, en la que no media ni dolo ni culpa, sino que, es una consecuencia inevitable derivada de la propia actividad de la Administración.

Asimismo, la Administración respondería en aquellos casos en los que la pieza causante de los daños no corresponda al titular del terreno de aprovechamiento, ya que son competencia de la Administración, por un lado, «los montes y aprovechamientos forestales» (art. 148.1.8.ª de la CE) y, por otro, «la caza» (art. 148.1.11.ª de la CE).

Por lo tanto, y como conclusión, para que la Administración sea responsable por los daños causados, se exige relación de causalidad entre la acción/omisión de la Administración y los daños producidos; la ausencia de señalización específica en tramos con alta accidentalidad; o el incumplimiento o no reparación del vallado.

En relación con la responsabilidad del propietario del terreno, indica la sentencia de la Audiencia Provincial de Pontevedra n.º 24/2008, de 16 de enero, ECLI:ES:APPO:2008:127, que «la irrupción del jabalí debe ser consecuencia directa de la acción de cazar o de una falta de diligencia en la conservación del terreno acotado, pero acreditado el daño y la relación de causalidad, la debida diligencia en la llevanza del coto de donde proviene la pieza, corresponde al titular cinegético, de forma que la falta de esa prueba conlleva la declaración de responsabilidad de aquel y, por ende de su compañía aseguradora puesto que es evidente, (…) que si una “manada de jabalíes" circulan por la vía es debido a que el coto no estaba bien protegido, no estaba, luego, bien conservado, y de ello debe responder el titular del aprovechamiento (…) se produjo una falta de diligencia en la “conservación del terreno acotado”, ya que en otro caso no se hubieran escapado las piezas que irrumpieron en la carretera, y si se escaparon del coto es que tenían por donde hacerlo».

En su virtud, la falta de diligencia del responsable del terreno de aprovechamiento puede tener como consecuencia la responsabilidad de los daños y lesiones producidas, pero esto se desarrollaría en la jurisdicción civil desvinculando a la Administración de todo procedimiento.