Graduación de sanciones derivadas de infracciones laborales

Criterios de graduación de las sanciones laborales, necesidad de expediente previo y acta de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social

El art. 39 de la LISOS en relación con los criterios de graduación de las sanciones establece:

«1. Las sanciones por las infracciones tipificadas en los artículos anteriores podrán imponerse en los grados de mínimo, medio y máximo, atendiendo a los criterios establecidos en los apartados siguientes».

«2. Calificadas las infracciones, en la forma dispuesta por esta ley, las sanciones se graduarán en atención a la negligencia e intencionalidad del sujeto infractor, fraude o connivencia, incumplimiento de las advertencias previas y requerimientos de la Inspección, cifra de negocios de la empresa, número de trabajadores o de beneficiarios afectados en su caso, perjuicio causado y cantidad defraudada, como circunstancias que puedan agravar o atenuar la graduación a aplicar a la infracción cometida».

Para la imposición de sanciones por infracciones administrativas en el orden social será obligatoria la previa tramitación del oportuno expediente, en la que habrán de respetarse las garantías y observarse los requisitos establecidos en el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social (Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo).

A TENER EN CUENTA. Conforme al art. 39.6 de la LISOS, el acta de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social que inicie el expediente sancionador y la resolución administrativa que recaiga deberán explicitar los criterios de graduación de la sanción tenidos en cuenta y que cuando no se considere relevante ninguna de las circunstancias agravatorias enumeradas los apartados anteriores, la sanción deberá imponerse en el grado mínimo en su tramo inferior.

Una vez calificadas las infracciones, las sanciones se graduarán en atención a los criterios del art. 39.2 de la LISOS (negligencia e intencionalidad del sujeto infractor, fraude o connivencia, incumplimiento de las advertencias previas y requerimientos de la inspección, cifra de negocios de la empresa, número de trabajadores o de beneficiarios afectados en su caso, perjuicio causado y cantidad defraudada, como circunstancias que puedan agravar o atenuar la graduación a aplicar a la infracción cometida).

El acta de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social que inicie el expediente sancionador y la resolución administrativa que recaiga, deberán explicitar los criterios de graduación de la sanción tenidos en cuenta, de entre los señalados en el art. 39 de la LISOS. Cuando no se considere la existencia de ninguna de circunstancias enumeradas en el citado artículo, la sanción se impondrá en el grado mínimo en su tramo inferior.

Infracción continuada y reincidencia en materia laboral

En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones públicas se deberá observar la debida idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción. La graduación de la sanción considerará especialmente los siguientes criterios (art. 29.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público):

a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.

b) La continuidad o persistencia en la conducta infractora.

c) La naturaleza de los perjuicios causados.

d) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa.

En la imposición de sanciones por las Administraciones públicas se deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, considerándose especialmente la existencia de intencionalidad o reiteración, o la reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme.

Sobre el principio de proporcionalidad citado, se sancionará en el máximo de la calificación que corresponda toda infracción que consista en la persistencia continuada de su comisión. 

El art. 39.7 de la LISOS faculta para sancionar en el máximo de la calificación que corresponda toda infracción que consista en la persistencia continuada de su comisión.

A este respecto es necesario señalar que el apartado 5 de dicho precepto se encarga de prescribir que: «Los criterios de graduación recogidos en los números anteriores no podrán utilizarse para agravar o atenuar la infracción cuando estén contenidos en la descripción de la conducta infractora o formen parte del propio ilícito administrativo». (SJS n.º 56/2018, de 26 de febrero, ECLI:ES:JSO:2018:844).

La cuantía de la sanción puede depender, además, de la existencia de reincidencia o no en el empresario. Este factor se contempla en el art. 41 de la LISOS, definido con carácter general para todo tipo de infracciones del orden social:

«1. Existe reincidencia cuando se comete una infracción del mismo tipo y calificación que la que motivó una sanción anterior en el plazo de los 365 días siguientes a la notificación de ésta; en tal supuesto se requerirá que la resolución sancionadora hubiere adquirido firmeza.

2. Si se apreciase reincidencia, la cuantía de las sanciones consignadas en el artículo anterior podrá incrementarse hasta el duplo del grado de la sanción correspondiente a la infracción cometida, sin exceder, en ningún caso, de las cuantías máximas previstas en el artículo anterior para cada clase de infracción.

3. La reincidencia de la empresa de trabajo temporal en la comisión de infracciones tipificadas como muy graves en esta Ley podrá dar lugar a la suspensión de sus actividades durante un año.

Cuando el expediente sancionador lleve aparejada la propuesta de suspensión de actividades, será competente para resolver el Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales o la autoridad equivalente de las Comunidades Autónomas con competencia de ejecución de la legislación laboral.

Transcurrido el plazo de suspensión, la empresa de trabajo temporal deberá solicitar nuevamente autorización administrativa que le habilite para el ejercicio de la actividad».

Concurrencia de sanciones laborales

Cuando se produce la triple identidad de sujetos, hechos y fundamentos, no cabe la doble sanción penal y administrativa. Es decir, no podrán sancionarse los hechos que lo hayan sido penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento (art. 31 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, y STS n.º 469/2020, de 18 de junio, ECLI:ES:TS:2020:2632).

En los supuestos en que las infracciones pudieran ser constitutivas de ilícito penal, la Administración pasará el tanto de culpa al órgano judicial competente o al Ministerio Fiscal y se abstendrá de seguir el procedimiento sancionador mientras la autoridad judicial no dicte sentencia firme o resolución que ponga fin al procedimiento o mientras el Ministerio Fiscal no comunique la improcedencia de iniciar o proseguir actuaciones (art. 3 de la LISOS).

De no haberse estimado la existencia de ilícito penal, o en el caso de haberse dictado resolución de otro tipo que ponga fin al procedimiento penal, la Administración continuará el expediente sancionador en base a los hechos que los tribunales hayan considerado probados.

La comunicación del tanto de culpa al órgano judicial o al Ministerio Fiscal o el inicio de actuaciones por parte de estos, no afectará al inmediato cumplimiento de las medidas de paralización de trabajos adoptadas en los casos de riesgo grave e inminente para la seguridad o salud del trabajador, a la efectividad de los requerimientos de subsanación formulados, ni a los expedientes sancionadores sin conexión directa con los que sean objeto de las eventuales actuaciones jurisdiccionales del orden penal.

Aunque no se trata de una auténtica concurrencia de sanciones si se debe mencionar lo dispuesto en el art. 42.5 de la LISOS: «La declaración de hechos probados que contenga una sentencia firme del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, relativa a la existencia de infracción a la normativa de prevención de riesgos laborales, vinculará al orden social de la jurisdicción, en lo que se refiere al recargo, en su caso, de la prestación económica del sistema de Seguridad Social».

Peculiaridades en la graduación de determinadas sanciones laborales

Como se adelantó al tratar las cuantías de las sanciones en el orden social, en relación a los criterios de graduación, la norma establece peculiaridades en orden a las sanciones por infracciones en materias que vemos a continuación.

Sanciones por infracciones en materia al sistema de liquidación directa de cuotas

Sin perjuicio de lo anterior, cuando se trate de infracciones tipificadas en relación al nuevo sistema de liquidación directa de cuotas [apdo. 3 del art. 22 de la LISOS y apdo.1. b) del art. 23 de la LISOS], a la hora de establecer la cuantía de la sanción, esta se impondrá:

Sanciones por infracciones en materia de prevención de riesgos laborales

Aun cuando resulta claro que las infracciones sancionadas en la Ley de Prevención de Riesgos Laborales (LISOS) presuponen el incumplimiento de las obligaciones legalmente impuestas; no todo incumplimiento queda ahormado en el catálogo de infracciones, que, como tal, exige de la necesaria tipicidad y configuración legal estricta (STS n.º 668/2020, de 16 de julio, ECLI:ES:TS:2020:2618). En las sanciones por infracciones en materia de prevención de riesgos laborales, a efectos de su graduación, se tendrán en cuenta los siguientes criterios (art. 39.3 de la LISOS y SJS Badajoz n.º 155/2018, de 4 de abril, ECLI:ES:JSO:2018:2291):

1. La peligrosidad de las actividades desarrolladas en la empresa o centro de trabajo.
2. El carácter permanente o transitorio de los riesgos inherentes a dichas actividades.
3. La gravedad de los daños producidos o que hubieran podido producirse por la ausencia o deficiencia de las medidas preventivas necesarias.
4. El número de trabajadores afectados.
5. Las medidas de protección individual o colectiva adoptadas por el empresario y las instrucciones impartidas por este en orden a la prevención de los riesgos.
6. El incumplimiento de las advertencias o requerimientos previos a que se refiere el art. 43 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales.
7. La inobservancia de las propuestas realizadas por los servicios de prevención, los delegados de prevención o el comité de seguridad y salud de la empresa para la corrección de las deficiencias legales existentes.
8. La conducta general seguida por el empresario en orden a la estricta observancia de las normas en materia de prevención de riesgos laborales.

Sanciones por infracciones en materia de sociedades cooperativas

Las infracciones en materia de sociedades cooperativas se graduarán, a efectos de su correspondiente sanción, atendiendo al número de socios afectados, repercusión social, malicia o falsedad y capacidad económica de la cooperativa.

Sanciones por infracciones en materia de integración laboral de personas con discapacidad de la obligación legal de reserva de puestos de trabajo para personas con discapacidad, o de la aplicación de sus medidas alternativas de carácter excepcional

Esta infracción se encuentra tipificada en el art. 15.3 de la LISOS. En este supuesto, la sanción se impondrá en su grado máximo cuando, en los dos años anteriores a la fecha de la comisión de la infracción, el sujeto responsable ya hubiere sido sancionado en firme por incumplimiento de la obligación legal de reserva de puestos de trabajo para personas con discapacidad o de la aplicación de sus medidas alternativas de carácter excepcional.

Sanciones en materia de contratación temporal

La reforma laboral 2021-2022 creó en su momento nuevas infracciones graves asociadas a incumplimientos normativos sobre contratación de duración determinada y ERTE [arts. 7.2, 7.14, 18.2.c), 19.2.b), 19.2.e), 19 bis.1.b), 19 ter.2.b) y 19 ter.2.e) de la LISOS], considerando una infracción por cada persona trabajadora contratada.