Diligencias preliminares en el proceso contencioso-administrativo

La Administración como autora del recurso contencioso

Anulación de un acto administrativo

El artículo 43 de la LJCA establece que cuando la propia Administración, como autora de algún acto, pretenda demandar su anulación ante la jurisdicción contencioso-administrativa deberá, previamente, declararlo lesivo para el interés público. Para ello, hay que acudir al artículo 107 de la LPAC, que regula la declaración de lesividad de actos anulables.

Se entiende, por tanto, que la declaración de lesividad es imprescindible para la anulación de un acto en la jurisdicción contencioso-administrativa. 

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 53/1997, de 18 de julio de 2000, ECLI:ES:TS:2000:6022

«[L]a declaración de lesividad […] constituye un mero presupuesto procesal para la interposición del recurso contencioso-administrativo por parte de la Administración contra sus propios actos favorables o declarativos de derechos, siendo en el proceso que se promueva con base en esa declaración de lesividad donde se dilucidará si efectivamente concurre causa de anulabilidad en el acto declarado lesivo. De esta caracterización jurídica de la declaración de lesividad como mero presupuesto para el ejercicio de acciones contra sus propios actos por parte de la Administración, deriva la inadmisibilidad del recurso que se interponga contra la misma, tal y como ha declarado esta Sala en sentencia de 26 de junio de 1984, siendo lógica esta declaración de inadmisibilidad, ya que no tiene sentido admitir la interposición de un recurso contra la Administración sin más objeto que evitar que la misma Administración interponga un recurso, en el cual la parte podrá hacer plena defensa de sus derechos, incluida la argumentación en que funda ahora su pretensión».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 459/2010, de 17 de octubre de 2011, ECLI:ES:TS:2011:7606

«[…] Es, por tanto, la declaración de lesividad, como recoge la sentencia de 12 de marzo de 1996, un acto administrativo de naturaleza especial en cuanto únicamente produce efectos en el ámbito procesal, por lo que no es admisible la impugnación directa ante los órganos del orden jurisdiccional contencioso administrativo de dicha declaración de lesividad».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 2316/2008, de 19 de diciembre de 2011, ECLI:ES:TS:2011:9092

«La declaración de lesividad es, según el artículo 43 de la Ley de la Jurisdicción, un requisito previo a cumplir por la Administración cuando pretenda la anulación judicial de los actos de los que sea autora. Está regulada, como uno de los supuestos de revisión de oficio, por el artículo 103 de la Ley 30/1992». (*)

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 2064/2013, de 18 de junio de 2015, ECLI:ES:TS:2015:2709

«El procedimiento para la declaración de lesividad —art. 103 de la Ley 30/1992—, es un procedimiento administrativo especial, de naturaleza instrumental y procesal, que no tiene otro objeto, ni otros efectos, que el de "fabricar" el presupuesto procesal imprescindible para que la Administración pueda impugnar en sede jurisdiccional sus propios actos declarativos de derechos o favorables anulables, para cuya revisión carece de potestades, a diferencia de lo que ocurre respecto de cualesquiera clase de actos o disposiciones que incurran en vicios de nulidad de pleno derecho (art. 102 Ley 30/1992), sin que tampoco tenga facultades para su revocación, que solo ostenta respecto de sus actos desfavorables o de gravamen (art. 105 Ley 30/1992)». (*)

(*) Entiéndase que las referencias a la Ley 30/1992, han sido sustituidas por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones públicas (LPAC, en adelante). En concreto, lo referente al artículo 107 LPAC, regulador de la declaración de lesividad de actos anulables. 

Litigios entre Administraciones

El artículo 44 de la LJCA regula el procedimiento a seguir cuando surjan litigios entre las Administraciones públicas. Se determina que, en caso de que exista un litigio entre Administraciones, no procede interponer recurso en vía administrativa, previo a la judicial; lo que procede, potestativamente, es un requerimiento previo.

En efecto, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, con carácter previo, podrá requerirla para que proceda a realizar alguna de las siguientes actuaciones:

- Derogue la disposición objeto del recurso.

- Anule o revoque el acto.

- Cese o modifique la actuación material.

- Inicie la actividad a que esté obligada.

Como ya hemos advertido, este requerimiento tiene carácter potestativo para la Administración demandante. Sin embargo, si decide llevarlo a cabo, tendrá que cumplir una serie de requisitos que vienen regulados en los apartados 2, 3 y 4 del artículo 44 de la LJCA. Son los siguientes:

• El requerimiento deberá realizarse por escrito razonado y se dirigirá al órgano competente. Concretará la disposición, acto, actuación o inactividad objeto del requerimiento, y deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad.
• El requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara.

A TENER EN CUENTA. En el ámbito de las entidades locales, los litigios con otras Administraciones fiscalizadoras de su actividad (AGE y CC. AA.) se regulan en los artículos 65 y 66 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local (en adelante, LBRL). El requerimiento previo a la vía judicial mantiene su carácter potestativo; deberá ser motivado y habrá de formularse en el plazo de quince días hábiles a partir de que la Administración estatal o autonómica competente, reciban la comunicación del acto o acuerdo supuestamente ilegal.

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 3588/2019, de 18 de junio de 2020, ECLI:ES:TS:2020:1822

«La regulación del instituto procedimental del requerimiento previo al recurso contencioso-administrativo contemplado en el referido artículo 44 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, tiene como finalidad evitar la litigiosidad entre Administraciones Públicas favoreciendo la resolución de conflictos que pudieran suscitarse entre Administraciones Públicas, en términos de composición de los intereses públicos en juego, en la medida que las Administraciones Públicas tienen la consideración constitucional de sujetos servidores de los intereses generales y responsables de los servicios públicos y que constituye un desideratum constitucional que la eventual conflictividad entre ellas se resuelva con arreglo a los principios de legalidad, seguridad jurídica, eficacia, colaboración, concertación y lealtad institucional, conforme a lo dispuesto en los artículos 9.3, 103 y 106 de la Constitución».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 2842/2016, de 19 de diciembre de 2017, ECLI:ES:TS:2017:4621

«[S]obre la idea de evitar en lo posible la confrontación entre Administraciones Públicas, la vigente Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa suprime el recurso administrativo entre ellas y ofrece como alternativa un procedimiento de resolución de conflictos interadministrativos. […]

[L]a STS de 31 de diciembre de 2001 (rec. 43/2000) ha dicho que el “artículo 44 de la LRJCA ha extendido a todos los litigios entre Administraciones públicas el trámite del requerimiento previo al recurso previsto, en el ámbito de la Administración local, en el artículo 65 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) y, en el ámbito de los conflictos constitucionales entre el Estado y las comunidades autónomas, en el artículo 63 de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional. En los casos del artículo 44 de la LRJCA la ley ha establecido un mecanismo de concertación y entendimiento entre Administraciones públicas para evitar litigios, conforme al clima de coordinación que es principio general de las relaciones entre todas ellas […]”».

Litigios en materia de contratación

La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, atribuye competencia a tribunales administrativos especializados (del Estado, comunidades autónomas y entidades locales), dotados de independencia funcional, para resolver un recurso potestativo y especial en materia de contratación frente a determinados actos y decisiones de las Administraciones públicas y demás entidades que ostenten poderes adjudicadores (arts. 44 a 47 de la LCSP).

Pues bien, si la Administración contratante, el contratista o terceros pretenden recurrir jurisdiccionalmente las decisiones adoptadas por alguno de esos tribunales administrativos especializados en materia de contratación, interpondrán el recurso directamente y sin necesidad de previo requerimiento o recurso administrativo (art. 44.1.II de la LJCA).

Finalmente, y sirviendo de conclusión, se puede decir que la diferencia primordial que existe entre la declaración de lesividad de los actos anulables y el requerimiento previo entre Administraciones públicas en caso de litigio es su carácter preceptivo o potestativo.

En el primer caso, es considerada un requisito procesal; mientras que, en el segundo, se estará a lo que considere la Administración pública que inicia o pretende iniciar el litigio.