Cuestión de ilegalidad

Legitimación en la cuestión de ilegalidad en el procedimiento contencioso-administrativo

El artículo 27.1 de la LJCA establece que cuando un juez o tribunal de lo contencioso-administrativo hubiere dictado sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de una disposición general aplicada, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposición. Esta cuestión de ilegalidad encuentra su desarrollo jurídico en el artículo 123 de la LJCA, el cual establece el procedimiento a seguir. 

Los artículos 123-126 de la LJCA constituyen el capítulo II «Cuestión de ilegalidad» del título V. 

Será competente para plantear la cuestión de ilegalidad, el juez o tribunal mediante auto y dentro de los cinco días siguientes a la firmeza de la sentencia. Contra el auto por el que se plantee la cuestión de ilegalidad, no cabe recurso. 

La cuestión se basará exclusivamente en los preceptos reglamentarios cuya declaración de ilegalidad haya servido de base para la estimación de la demanda. 

El auto emplazará a las partes para que, en un plazo de 15 días, puedan comparecer y formular alegaciones ante el tribunal competente para fallar acerca de la cuestión planteada. Transcurrido ese plazo, no se admite la personación. 

CUESTIÓN

En vistas de lo anterior, ¿podría plantearse la cuestión de ilegalidad transcurrido el plazo de 5 días desde que se dictara sentencia? 

La cuestión de ilegalidad, tal y como establece el preámbulo de la ley, nace a raíz de la cuestión de inconstitucionalidad prevista por el artículo 163 de la Constitución y se inspira parcialmente en su mecánica. Así, se indica que la cuestión de ilegalidad no tiene otro significado que el de un remedio técnico tendente a reforzar la seguridad jurídica, que no impide el enjuiciamiento de las normas por el juez o tribunal competente para decidir sobre la legalidad del acto aplicativo del reglamento cuya ilegalidad se aduce, pero que pretende alcanzar una decisión unitaria a todo eventual pronunciamiento indirecto sobre su validez.

Asimismo, el art. 123 de la LJCA determina que una vez que la sentencia adquiera firmeza, el órgano competente de emitir la misma, cuenta con 5 días para plantear la cuestión de ilegalidad.

Por lo tanto, en base a lo anterior, no podría plantearse la cuestión de ilegalidad transcurrido el plazo de 5 días establecido legalmente. 

Sin embargo, en relación con este plazo, es importante atender a la doctrina que existe al respecto, ya que abre la puerta a la ampliación de facto del mismo. Así, la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 4/2004, de 18 de enero de 2006, ECLI:ES:TS:2006:4704, expone lo siguiente: 

«(...) no parece que en el marco de la cuestión de ilegalidad, cuya finalidad es también la de depurar el Ordenamiento Jurídico haciendo operativos —según recuerda la Exposición de Motivos de la Ley de la Jurisdicción— los principios constitucionales de seguridad jurídica e igualdad ante la ley, deba el incumplimiento del plazo de cinco días para su planteamiento impedir la depuración del Ordenamiento, máxime teniendo en cuenta que la dilación judicial en el planteamiento no afectaría a quienes fueron parte en el litigio que originó la cuestión ya resuelta por sentencia firme. En definitiva, que la finalidad del proceso como mecanismo de depuración del Ordenamiento Jurídico impide interpretar este plazo como preclusivo y así lo ha entendido la doctrina.

Pasados esos cinco días sin que el órgano jurisdiccional correspondiente haya planteado la cuestión, la doctrina abre la posibilidad de que los interesados puedan instar el planteamiento de la cuestión o, en su caso, el Ministerio Fiscal; se trata de una facultad de mero impulso de las partes, sin que el agotamiento de aquel plazo genere una legitimación, propiamente tal, de las partes para plantear por sí mismas la cuestión de ilegalidad. No se olvide que la cuestión de ilegalidad debe ser planteada, en todo caso, por un órgano jurisdiccional mediante resolución motivada en forma de auto y con carácter obligatorio.

En conclusión, aunque el órgano jurisdiccional proponente haya incumplido en este caso el ámbito temporal legalmente establecido para plantear la cuestión de ilegalidad, admitiremos la cuestión y procederemos al examen de la misma, no siendo ocioso decir que esta sentencia, en cuanto resuelve la cuestión de ilegalidad, no afectará a la situación concreta del fallo dictado por el Tribunal en el proceso "a quo", según establece expresamente el art. 126.5 de la Ley Jurisdiccional».

Formalidades en la tramitación de la cuestión de ilegalidad

El artículo 124 de la LJCA establece que una vez que haya sido planteada la cuestión de ilegalidad, el letrado de la Administración de Justicia, remitirá urgentemente junto con la certificación del auto de planteamiento, copia testimoniada de los autos principales y del expediente administrativo. Asimismo, acordará la publicación del auto de planteamiento de la cuestión en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición cuestionada.

El artículo 125 de la LJCA establece una serie de formalidades que han de cumplirse en la tramitación de la cuestión de ilegalidad. Respecto a la presentación del escrito de personación y alegaciones, podrá acompañarse la documentación que se considere para enjuiciar la legalidad de la disposición cuestionada.

Una vez finalizado el plazo de personación y alegaciones, el letrado de la Administración de Justicia declarará concluso el procedimiento. La sentencia se dictará en los diez días siguientes a dicha declaración. No obstante, el tribunal podrá rechazar, en trámite de admisión, mediante auto y sin necesidad de audiencia de las partes, la cuestión de ilegalidad cuando faltaren las condiciones procesales. 

El plazo para dictar sentencia quedará interrumpido si, para mejor proveer, el tribunal hubiese acordado reclamar el expediente de elaboración de la disposición cuestionada o practicar alguna prueba de oficio. En estos casos, el letrado de la Administración de Justicia acordará oír a las partes por plazo común de cinco días sobre el expediente o el resultado de la prueba.

El artículo 126 de la LJCA hace referencia a la terminación de la cuestión de ilegalidad. La sentencia estimará o desestimará parcial o totalmente la cuestión. Si faltare algún requisito procesal insubsanable, no será desestimada, sino que se declarará inadmisible. Asimismo, establece que se aplicará a la cuestión de ilegalidad lo dispuesto para el recurso directo contra disposiciones generales en los artículos: 33.3, 66, 70, 71.1.a), 71.2, 72.2 y 73 de la LJCA. 

El letrado de la Administración de Justicia comunicará al juez o tribunal que promovió la cuestión, acerca de su resolución y las sentencias se publicarán, aunque estas sean desestimatorias. La sentencia que resuelva la cuestión de ilegalidad no afectará a la situación jurídica concreta derivada de la sentencia dictada por el juez o tribunal que planteó aquella.

La cuestión de ilegalidad será objeto de tramitación y resolución preferente cuando el objeto de esta tenga especial trascendencia para el desarrollo de otros procedimientos. 

RESOLUCIONES RELEVANTES

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 8200/2000, de 19 de junio 2006, ECLI:ES:TS:2006:3714

Cuestión de ilegalidad vs situación jurídica concreta.

«(...) el artículo 126.5 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción determina con toda claridad que la sentencia que resuelva la cuestión de ilegalidad no afectará a la situación jurídica concreta derivada de la sentencia dictada por el Juez o Tribunal que planteó aquella.

El sentido de esta norma se explica fácilmente si se toma en consideración que la cuestión de ilegalidad no es un mecanismo para la revisión de sentencias, ni tiene por objeto la resolución de un litigio concreto, sino que, análogamente a lo que sucede con el recurso de casación en interés de la Ley regulado en los artículos 100 y 101 LJCA, el procedimiento de la cuestión de ilegalidad tiene como único objetivo la depuración del ordenamiento jurídico y supone la habilitación de un cauce para que el órgano jurisdiccional que tiene la competencia para ello pueda eliminar del ordenamiento aquellas disposiciones reglamentarias que resulten contrarias a derecho, pero sin afectar a las situaciones jurídicas individualizadas reconocidas en la sentencia recaída en el proceso en el que suscitó la procedencia de plantear la cuestión».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 5538/2007, 26 de junio de 2012, ECLI:ES:TS:2012:5292

Competencia de los Tribunales Superiores de Justicia.

«Las sentencias dictadas por las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia resolviendo una cuestión de ilegalidad planteada por un Juzgado, como es el caso, sí son recurribles en casación, pues deben entenderse "como dictadas en única instancia", según ha afirmado este Tribunal Supremo en las suyas de 20 de septiembre de 2007 y 22 de marzo de 2012, recaídas, respectivamente, en los recursos de casación núms. 2160/2002 y 6214/2008». 

Auto del Tribunal Supremo, rec. 1786/2012, de 19 de febrero de 2015, ECLI:ES:TS:2015:10934A

Legitimación y competencia.

«(...) cuando el órgano jurisdiccional dispone de la competencia requerida para pronunciarse, no solo sobre la legalidad del acto sometido a su enjuiciamiento, sino también sobre la de la norma reglamentaria que le proporciona cobertura, el artículo 27 de la Ley jurisdiccional, en su apartado segundo, emplaza a dicho órgano jurisdiccional a resolver sobre ambos extremos y ha de hacerlo en unidad de acto, al mismo tiempo y en la misma resolución, sin deferir el tratamiento de la cuestión a un ulterior proceso. Entenderlo de otro modo desatiende la funcionalidad que resulta propia del mecanismo de la cuestión de ilegalidad y contribuye solo a dilatar sin justificación un pronunciamiento sobre la legalidad de un reglamento, aplazando la adopción de una resolución que, en aras de la seguridad jurídica, y precisamente porque el reglamento constituye una norma de aplicabilidad general con pluralidad de destinatarios, requiere ser esclarecida, si ello resulta viable, sin ningún género de demoras». 

Auto del Tribunal Supremo, rec. 1575/2000, de 8 de junio de 2001, ECLI:ES:TS:2001:3462A

Cuestiones procesales.

«Las "condiciones procesales", a que se refiere el artículo 125.2, son todas las que formal o materialmente condicionan el correcto planteamiento de la cuestión de ilegalidad, incluso aquellas cuya concurrencia es necesaria para que pueda dictarse una sentencia de fondo, estimatoria o desestimatoria de la cuestión planteada. Téngase en cuenta que la "inadmisión" se configura como alternativa de una sentencia de fondo, aunque en ella se puede declarar inadmisible por la falta de algún requisito procesal insubsanable».