Criterios de adjudicación de los contratos de las Administraciones públicas

Criterios de adjudicación de los contratos

La adjudicación de los contratos se realizará utilizando una pluralidad de criterios de adjudicación en base a la mejor relación calidad-precio. Asimismo, si se justifica en el expediente, se podrán adjudicar conforme a criterios basados en un planteamiento que atienda a la mejor relación coste-eficacia, sobre la base del precio o coste, como el cálculo del coste del ciclo de vida (artículo 145.1 de la LCSP).

Cabe destacar, conforme al artículo 142 de la LCSP, que en el caso de que en la adjudicación hayan de tenerse en cuenta criterios distintos del precio, el órgano de contratación podrá tomar en consideración las variantes ofrecidas por los licitadores, siempre que estén previstas en los pliegos, es decir, cuando se expresen sus requisitos mínimos, modalidades y características, así como su necesaria vinculación con el objeto del contrato. 

La posibilidad de que se ofrezcan variantes se indicará en el anuncio de licitación del contrato precisando sobre qué elementos y en qué condiciones queda autorizada su presentación. Así, las precisiones de las variantes que se puedan admitir podrán referirse a funcionalidades de los bienes, obras o servicios objeto del contrato o a la satisfacción adecuada de determinadas necesidades.

Concluye el artículo 142.3 de la LCSP:

«3. En los procedimientos de adjudicación de contratos de suministro o de servicios, los órganos de contratación que hayan autorizado la presentación de variantes no podrán rechazar una de ellas por el único motivo de que, de ser elegida, daría lugar a un contrato de servicios en vez de a un contrato de suministro o a un contrato de suministro en vez de a un contrato de servicios».

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de febrero de 1987, ECLI:ES:TS:1987:1169

«(...) autoriza a los licitadores para sugerir en sus propuestas las modificaciones que, sin menoscabo de lo establecido en los pliegos, puedan concurrir a la mejor realización del contrato, pero aun dejando aparte que el cumplimiento de la exigencia indica resulta difícil de estimar cumplida en el caso del recurrente, si resulta claro que tal norma implica la aceptación previa de las condiciones impuestas y ello no de una forma puramente semántica, cual aparece en la proposición realizada, pues posteriormente se alteran en la forma ya indicada, sino concretando la aceptación de todos y cada uno de los puntos, para después, en su caso, hacer las sugerencias que las circunstancias hagan aconsejables, pero distinguiendo claramente lo que es proposición firme de lo que son meras indicaciones u ofrecimientos, que la Administración puede libremente aceptar o rechazar».

Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de diciembre de 1988, ECLI:ES:TS:1988:9218

«(...) los concursantes pueden, dentro de las condiciones fijadas por el pliego de cláusulas administrativas, proponer las modificaciones que consideren oportunas para la realización de la obra; y, por otra parte la Administración goza de amplia potestad discrecional para valorar cuál es la oferta que presenta mejores condiciones objetivas y subjetivas, e incluso para declarar desierto el concurso, realizándose la adjudicación en una única instancia definitiva (...)».

CUESTIONES

1. ¿Dónde se establecerán los criterios del artículo 145.1 de la LCSP que sirven de base para la adjudicación del contrato?

Estos criterios se establecerán en los pliegos de cláusulas administrativas particulares o en el documento descriptivo y deberán figurar en el anuncio que sirva de convocatoria de la licitación. En el mismo sentido cabe citar la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea n.º C-538/13, de 12 de marzo de 2015, ECLI:EU:C:2015:166:

«53. Procede declarar que los criterios de adjudicación de los contratos deben figurar en el anuncio de licitación o en el pliego de condiciones y que el hecho de que tales criterios sean incomprensibles o carezcan de claridad puede constituir una infracción de la Directiva 2004/18.

(...)

(...) con el fin de que todos los licitadores razonablemente informados y normalmente diligentes puedan interpretarlos de la misma forma».

2. ¿Qué requisitos deben cumplir los criterios en que se basa la adjudicación del contrato?

Según el artículo 145.5 de la LCSP, cumplirán los siguientes requisitos:

- Estarán vinculados al objeto del contrato.

- Serán formulados de manera objetiva, con pleno respeto a los principios de igualdad, no discriminación, transparencia y proporcionalidad, y no conferirán al órgano de contratación una libertad de decisión ilimitada.

- Garantizarán la posibilidad de que las ofertas sean evaluadas en condiciones de competencia efectiva e irán acompañados de especificaciones que permitan comprobar de manera efectiva la información facilitada por los licitadores con el fin de evaluar la medida en que las ofertas cumplen los criterios de adjudicación. En caso de duda, se comprobará efectivamente la exactitud de la información y las pruebas facilitadas por los licitadores.

3. ¿Cuándo se considera que un criterio de adjudicación está vinculado al objeto del contrato?

Conforme al artículo 145.6 de la LCSP, se considera que un criterio de adjudicación está vinculado al objeto del contrato cuando se refiera o integre las prestaciones que deban realizarse en virtud del contrato, en cualquiera de sus aspectos y en cualquier etapa de su ciclo de vida, incluidos los factores que intervienen en los siguientes procesos:

- En el proceso específico de producción, prestación o comercialización de las obras, los suministros o los servicios, con especial referencia a formas de producción, prestación o comercialización medioambiental y socialmente sostenibles y justas.

- En el proceso específico de otra etapa de su ciclo de vida, incluso si dichos factores no forman parte de su sustancia material.

4. ¿Por qué velarán los órganos de contratación a la hora de establecer criterios de adjudicación?

Conforme al artículo 145.4 de la LCSP, velarán porque se establezcan criterios de adjudicación que permitan obtener obras, suministros y servicios de gran calidad que respondan lo mejor posible a sus necesidades; especialmente, en los procedimientos de contratos de servicios que tengan por objeto prestaciones de carácter intelectual, como los servicios de ingeniería y arquitectura.

5. ¿Qué porcentaje representarán los criterios relacionados con la calidad en los contratos de servicios del anexo IV y en los que tengan por objeto prestaciones de carácter intelectual?

Deberán representar, al menos, el 51 % de la puntuación asignable en la valoración de las ofertas, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 146.2.a) de la LCSP en cuanto a la aplicación de los criterios de adjudicación.

6. ¿Qué sucederá en el caso de que se establezcan las mejoras como criterio de adjudicación?

Se entiende por mejoras las prestaciones adicionales a las previstas en el proyecto y en el pliego, que no alteren la naturaleza de dichas prestaciones ni del objeto del contrato. Las mejoras propuestas por el adjudicatario pasarán a formar parte del contrato y no podrán ser modificadas. Si las mejoras se establecen como criterio de adjudicación deberán estar suficientemente especificadas. 

Se consideran suficientemente especificadas, cuando se fijen, de manera ponderada, y con concreción:

- Los requisitos, límites, modalidades y características de las mejoras.

- Su necesaria vinculación con el objeto del contrato.

En los casos en que la valoración se lleve a cabo conforme al artículo 146.2.a) de la LCSP, aquella no podrá ser superior al 2,5 % (artículo 145.7 de la LCSP).

¿Cómo se evaluará la mejor relación calidad-precio? 

Conforme al artículo 145.2 de la LCSP, la mejor relación calidad-precio se evaluará con arreglo a criterios económicos y cualitativos.

• Criterios económicos. Los criterios cualitativos se acompañarán de un criterio relacionado con los costes. Este criterio, a elección del órgano de contratación, podrá ser:
  • El precio.
  • Un planteamiento basado en la rentabilidad como el coste del ciclo de vida.
• Criterios cualitativos. Los criterios cualitativos podrán incluir aspectos medioambientales o sociales vinculados al objeto del contrato. Podrán ser, entre otros:
  • La calidad, incluido el valor técnico, las características estéticas y funcionales, la accesibilidad, el diseño universal o para todas las personas usuarias, las características sociales, medioambientales e innovadoras, y la comercialización y sus condiciones.
  • La organización, cualificación y experiencia del personal adscrito al contrato que vaya a ejecutar el mismo, si su calidad puede afectar de manera significativa a su mejor ejecución.
  • El servicio posventa y la asistencia técnica y condiciones de entrega (fecha, proceso, plazo o ejecución de entrega y los compromisos relativos a recambios y seguridad del suministro).

A TENER EN CUENTA. Conforme al artículo 148.4 de la LCSP, los órganos de contratación calcularán los costes de los apartados primero y segundo del artículo 145 de la LCSP atendiendo con preferencia al coste del ciclo de vida.

CUESTIONES

1. ¿Qué se entiende comprendido dentro del «ciclo de vida»?

Se entenderán comprendidos dentro del «ciclo de vida» de un producto, obra o servicio todas las fases consecutivas o interrelacionadas que se sucedan durante su existencia y, en todo caso: la investigación y el desarrollo que deba llevarse a cabo, la fabricación o producción, la comercialización y las condiciones en que esta tenga lugar, el transporte, la utilización y el mantenimiento, la adquisición de las materias primas necesarias y la generación de recursos; todo ello hasta que se produzca la eliminación, el desmantelamiento o el final de la utilización (artículo 148.1 de la LCSP).

2. ¿Qué incluirá el cálculo del coste de vida?

Según el caso, incluirá la totalidad o una parte de los costes siguientes en que se hubiere incurrido a lo largo del ciclo de vida de un producto, un servicio o una obra:

- Los costes sufragados por el órgano de contratación o por otros usuarios (costes de adquisición, utilización, mantenimiento, de final de vida).

- Los costes imputados a externalidades medioambientales vinculadas al producto, servicio u obra durante su ciclo de vida, a condición de que su valor monetario pueda determinarse y verificarse. Estos costes pueden incluir el coste de las emisiones de gases de efecto invernadero y de otras emisiones contaminantes, así como otros costes de mitigación del cambio climático.

Si una norma de la Unión Europea hace obligatorio un método común para calcular los costes del ciclo de vida, se aplicará el mismo a la evaluación de los citados costes (artículo 148.2 de la LCSP).

3. Cuando se evalúen los costes mediante un planteamiento basado en el cálculo del coste del ciclo de vida ¿cómo procederán los órganos de contratación?

Los órganos de contratación indicarán en los pliegos los datos que deben facilitar los licitadores y el método que utilizarán para determinar los costes de ciclo de vida sobre la base de esos datos (artículo 148.3 de la LCSP).

4. ¿Qué condiciones cumplirá el método usado para la evaluación de los costes imputados a externalidades medioambientales?

La evaluación de los costes imputados a externalidades medioambientales cumplirá las siguientes condiciones:

- Estar basado en criterios verificables objetivamente y no discriminatorios, así, si no se establece para una aplicación repetida o continuada, no favorecerá o perjudicará indebidamente a empresas determinadas.

- Ser accesible para todas las partes interesadas.

- La información necesaria debe poder ser facilitada con un esfuerzo razonable por parte de las empresas.

¿Cuándo procederá la aplicación de más de un criterio de adjudicación? 

El artículo 145.3 de la LCSP señala como contratos en los que preceptivamente se aplicarán más de un criterio de adjudicación:

• Los contratos cuyos proyectos o presupuestos no se hayan podido establecer previamente y deban ser presentados por los candidatos o licitadores.
• En el caso de que el órgano de contratación considere que la definición de la prestación es susceptible de ser mejorada por otras soluciones técnicas o por reducciones en su plazo de ejecución.
• Los contratos para cuya ejecución facilite el órgano, organismo o entidad contratante materiales o medios auxiliares cuya buena utilización exija garantías especiales por parte de los contratistas.
• Los que requieran el empleo de tecnología especialmente avanzada o cuya ejecución sea particularmente compleja.
• Los contratos de concesión de obras y de concesión de servicios.
• Los contratos de suministros, salvo que los productos a adquirir estén perfectamente definidos y no sea posible variar los plazos de entrega ni introducir modificaciones de ninguna clase en el contrato, siendo el precio el único factor determinante de la adjudicación.
• Los contratos de servicios, salvo que las prestaciones estén perfectamente definidas técnicamente y no sea posible variar los plazos de entrega ni introducir modificaciones de ninguna clase en el contrato, siendo el precio el único factor determinante de la adjudicación. En los contratos de servicios de seguridad privada deberá aplicarse también más de un criterio de adjudicación.
• Los contratos cuya ejecución pueda tener un impacto significativo en el medio ambiente, en cuya adjudicación se valorarán condiciones ambientales mensurables (el menor impacto ambiental, el ahorro y el uso eficiente del agua y la energía y de los materiales, el coste ambiental del ciclo de vida, los procedimientos y métodos de producción ecológicos, la generación y gestión de residuos o el uso de materiales reciclados o reutilizados o de materiales ecológicos).

A TENER EN CUENTA. En cuanto a los contratos de servicios, existen determinados supuestos en los que el precio no podrá ser el único factor determinante de la adjudicación, estos son los contratos de servicios que tengan por objeto prestaciones de carácter intelectual (servicios de ingeniería y arquitectura); los contratos de prestación de servicios sociales si fomentan la integración social de personas desfavorecidas o miembros de grupos vulnerables entre las personas asignadas a la ejecución del contrato, promueven el empleo de personas con dificultades particulares de inserción en el mercado laboral o cuando se trate de los contratos de servicios sociales, sanitarios o educativos a que se refiere la disposición adicional cuadragésima octava; o de servicios intensivos en mano de obra.

¿Cómo se aplicarán los criterios de adjudicación?

Cuando solo se utilice un criterio de adjudicación, deberá estar relacionado con los costes, pudiendo ser el precio o un criterio basado en la rentabilidad (caso del coste del ciclo de vida). Si se utilizan una pluralidad de criterios de adjudicación, en su determinación, si es posible, se dará preferencia a los que hagan referencia a características del objeto del contrato que puedan valorarse mediante cifras o porcentajes obtenidos a través de la mera aplicación de las fórmulas establecidas en los pliegos (artículo 146 de la LCSP).

Excepto en el caso de que se tome en consideración el precio exclusivamente, el pliego de cláusulas administrativas particulares o el documento descriptivo deberán precisar la ponderación relativa atribuida a cada uno de los criterios de valoración, que podrá expresarse fijando una banda de valores con una amplitud máxima adecuada.

Si el proceso de adjudicación se articula en varias fases, se indicará en cuales de ellas se irán aplicando los distintos criterios, estableciendo un umbral mínimo del 50 % de la puntuación en el conjunto de criterios cualitativos para continuar en el proceso selectivo. 

En caso de que por razones objetivas justificadas no se puedan ponderar los criterios elegidos se enumerarán por orden decreciente de importancia.

A TENER EN CUENTA. Si en contratos de concesión de obras o de concesión de servicios se prevé la posibilidad de que se efectúen aportaciones públicas a la construcción o explotación, así como cualquier tipo de garantías, avales u otro tipo de ayudas a la empresa, en todo caso figurará como criterio de adjudicación evaluable de forma automática la cuantía de la reducción que oferten los licitadores sobre las aportaciones previstas en el expediente de contratación.

¿Quién aplicará los criterios de adjudicación? Se distinguen dos supuestos:

• Procedimientos de adjudicación, abierto o restringido, celebrados por órganos de las Administraciones públicas. La valoración de los criterios cuya cuantificación dependa de un juicio de valor corresponderá, cuando proceda por tener atribuida una ponderación mayor que la correspondiente a los criterios evaluables de forma automática, a un comité formado por expertos con cualificación apropiada, que cuente con un mínimo de tres miembros, que podrán pertenecer a los servicios dependientes del órgano de contratación, pero no podrán estar adscritos al órgano proponente del contrato, al que corresponderá realizar la evaluación de las ofertas; o encomendar esta a un organismo técnico especializado, que se identifique en los pliegos.
• Otros supuestos. La valoración de los criterios cuya cuantificación dependa de un juicio de valor y, en todo caso, la de los criterios evaluables mediante la utilización de fórmulas, se efectuará por la mesa de contratación, cuando intervenga, o por los servicios dependientes del órgano de contratación en caso contrario, a cuyo efecto se podrán solicitar los informes técnicos que considere precisos. 

CUESTIÓN

¿Cómo se aplicarán las fórmulas?

La elección de las fórmulas se tendrá que justificar en el expediente. La evaluación de las ofertas conforme a los criterios cuantificables mediante la mera aplicación de fórmulas se realizará después de efectuar la de aquellos otros criterios en que no concurra la circunstancia anterior, dejándose constancia documental de ello.

La evaluación previa mencionada se hará pública en el acto de apertura del sobre que contenga los elementos de la oferta que se valoraran mediante la mera aplicación de fórmulas.

¿Qué sucede en los casos de empate entre dos o más ofertas para la adjudicación de contratos?

Atendiendo al artículo 147 de la LCSP, los órganos de contratación podrán establecer en los pliegos de cláusulas administrativas particulares criterios de adjudicación específicos para el desempate en aquellos supuestos en que, una vez aplicados los criterios de adjudicación, se produzca un empate entre dos o más ofertas. La finalidad de los criterios previstos en el mencionado precepto es garantizar la igualdad de los licitadores y su tratamiento común por las Administraciones en la fase de adjudicación (sentencia del Tribunal Constitucional n.º 68/2021, de 18 de marzo, ECLI:ES:TC:2021:68).

Los criterios anteriores deberán estar vinculados al objeto del contrato y harán referencia a los siguientes aspectos:

• Proposiciones presentadas por empresas que, vencido el plazo de presentación de ofertas, tengan en plantilla un porcentaje de trabajadores con discapacidad superior al impuesto por normativa. Si varias empresas licitadoras empatadas en cuanto a la proposición más ventajosa acreditan esta circunstancia tendrá preferencia en la adjudicación el licitador con mayor porcentaje de trabajadores fijos con discapacidad en su plantilla.
• Proposiciones de empresas calificadas como de inserción conforme a la Ley 44/2007, de 13 de diciembre, para la regulación del régimen de las empresas de inserción.
• Proposiciones de entidades sin ánimo de lucro, con personalidad jurídica, cuya finalidad o actividad tenga relación directa con el objeto del contrato e inscritas en el registro oficial, siempre que se trate de la adjudicación de contratos relativos a prestaciones de carácter social o asistencial.
• Las ofertas de entidades reconocidas como organizaciones de comercio justo para la adjudicación de los contratos que tengan como objeto productos en los que exista alternativa de comercio justo.
• Proposiciones presentadas por las empresas que, vencido el plazo de presentación de ofertas, incluyan medidas de carácter social y laboral que favorezcan la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres.

La documentación que acredite los criterios de desempate se aportará por los licitadores en el momento en que se produzca el empate, y no previamente.

En caso de que no se prevean los criterios de desempate, una vez aplicados los criterios de adjudicación del contrato, el empate se resolverá aplicando por orden los criterios sociales siguientes, referidos al momento de finalizar el plazo de presentación de ofertas:

• Mayor porcentaje de trabajadores con discapacidad o en situación de exclusión social en la plantilla de cada una de las empresas, primando en caso de igualdad, el mayor número de trabajadores fijos con discapacidad en plantilla, o el mayor número de personas trabajadoras en inclusión en la plantilla.
• Menor porcentaje de contratos temporales en la plantilla de cada una de las empresas.
• Mayor porcentaje de mujeres empleadas en la plantilla de cada una de las empresas.
• Si no se produce el desempate conforme a los criterios anteriores, se procederá por sorteo.