Ámbito del orden jurisdiccional contencioso-administrativo

Ámbito subjetivo de la LJCA

Artículo 1 de la LJCA

«Los juzgados y tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación.

Se entenderá a estos efectos por Administraciones públicas:

a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración local.

d) Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales.

Conocerán también de las pretensiones que se deduzcan en relación con:

a) Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al derecho público adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo.

b) Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa de los órganos de gobierno de los Juzgados y Tribunales, en los términos de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

c) La actuación de la Administración electoral, en los términos previstos en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General».

La LJCA nos ofrece, como se hace constar en su exposición de motivos, los mecanismos para «controlar la legalidad de la actividad administrativa, garantizando los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos frente a las extralimitaciones de la Administración», sometiendo al control de la jurisdicción la actividad de la Administración pública de cualquier clase que esté sujeta al derecho administrativo.

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 2453/2017, de 26 de abril de 2018, ECLI:ES:TS:2018:1720

Colegios profesionales: Administración corporativa. Entes de naturaleza mixta. No están exentos de prestar garantía o caución para la adopción de medidas cautelares a su instancia.

«[…] respecto a tales corporaciones sectoriales, bajo una forma pública de personificación, concebida como un cauce asociativo necesario, se hacen valer intereses privados de sus miembros. Sin embargo, no como tales intereses individuales de cada uno de ellos, sino como intereses colectivos del conjunto del colectivo o profesión que todos ellos forman, en cuya representación frente al Estado hay también una no despreciable cuota de interés público.

En los colegios profesionales se trata de hacer valer intereses de los miembros de una determinada profesión, que constituyen, obviamente, un grupo privado y sectorial, no una colectividad pública estrictamente. El fin de una corporación lo constituye la atención de los intereses de sus miembros, rasgo propio de este tipo de personas jurídicas y estos intereses son claramente intereses privados.

Como ha dicho esta Sala, por todas, sentencia de 28 de febrero de 2011 —recurso de casación núm. 2054/2008—, se trata de entes cuya naturaleza es mixta con componentes de claro perfil público, pero con una base de intereses privados. De ahí que la Administración corporativa a la que pertenecen los colegios profesionales pueda calificarse de fronteriza entre los entes públicos y los entes privados. Su función principal no es pública, sino que tiene por fin esencial la gestión de aquellos intereses privativos de sus miembros que derivan del ejercicio de la profesión común. Son corporaciones sectoriales que se constituyen para defender primordialmente los intereses privados de sus miembros, pero también atienden finalidades de interés público.

[…] En definitiva, no resulta automáticamente extensible a los colegios profesionales oficiales encuadrados en la llamada “Administración corporativa” la doctrina jurisprudencial específicamente sentada sobre la inexigibilidad de prestación de fianza o aval por las Administraciones públicas en caso de adopción por el órgano judicial de medidas cautelares promovidas por aquellas, de suspensión de sanciones administrativas pecuniarias. Y debe estarse a las circunstancias concretas y particulares de cada caso para decidir la necesidad de aval u otro tipo de garantía para evitar o paliar los posibles perjuicios que se puedan derivar de la medida cautelar, con ponderación de los perjuicios que pudieran irrogarse a los intereses generales, en particular la posible pérdida de los ingresos públicos en litigio».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 3373/2018, de 10 de julio de 2019, ECLI:ES:TS:2019:2487

Universidades públicas: el régimen jurídico aplicable es el propio de las Administraciones públicas. No les es exigible prestar garantía o caución para responder de los daños y perjuicios derivados de medidas cautelares adoptadas a su instancia.

«[…] el régimen jurídico aplicable a las universidades públicas, en los más diversos ámbitos y aspectos, es el propio de las Administraciones públicas.

Por ello, si bien la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, no las caracterizan formalmente como Administración pública, es indudable que la actuación de las universidades públicas está en su conjunto sujeta al régimen jurídico público del que aquí hemos ofrecido sólo algunos ejemplos.

Así las cosas, aunque la exención o exoneración de la obligación de prestar fianzas o cauciones prevista en el artículo 12 de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, precisamente por su carácter de norma singular o excepcional, no debe ser objeto de una interpretación extensiva, esta sala considera que las universidades públicas siguen estando comprendidas en la exoneración o dispensa que allí se contempla.

No apreciamos razones para entender que las leyes 39/2015 y 40/2015 hayan pretendido modificar ese estado de cosas pues nada permite pensar que con la redacción y ordenación sistemática de los distintos apartados del artículo 2 de las citadas leyes 39/2015 y 40/2015 el legislador haya querido excluir a las universidades públicas de la exención contenida en el artículo 12 de la Ley 52/1997.

Por último, la anterior conclusión no entra contradicción con lo expuesto en nuestra sentencia 693/2018, de 26 de abril de 2018 (recurso de casación 2453/2017), en la que esta Sala declaró que la exención prevista en el artículo 12 de la Ley 52/1997 no ampara a la entidad allí recurrente, Colegio Oficial de Arquitectos de Sevilla.

En esa sentencia de 26 de abril de 2018 [FJ quinto.J)] señalábamos que “en los colegios profesionales se trata de hacer valer intereses de los miembros de una determinada profesión, que constituyen, obviamente, un grupo privado y sectorial, no una colectividad pública estrictamente. El fin de una corporación lo constituye la atención de los intereses de sus miembros, rasgo propio de este tipo de personas jurídicas y estos intereses son claramente intereses privados”. Y también en relación con los colegios profesionales decíamos a continuación —citando una anterior sentencia de 28 de febrero de 2011 (casación 2054/2008)— que “[...] se trata de entes cuya naturaleza es mixta con componentes de claro perfil público, pero con una base de intereses privados. De ahí que la Administración corporativa a la que pertenecen los colegios profesionales pueda calificarse de fronteriza entre los entes públicos y los entes privados. Su función principal no es pública, sino que tiene por fin esencial la gestión de aquellos intereses privativos de sus miembros que derivan del ejercicio de la profesión común. Son corporaciones sectoriales que se constituyen para defender primordialmente los intereses privados de sus miembros, pero también atienden finalidades de interés público”. Pues bien, las notas son distintas en el caso de las universidades públicas que ahora nos ocupa. Ya hemos visto que su creación tiene por objeto la prestación de un servicio público consistente en la realización de todas las funciones que se enumeran en el artículo 1.2 de la Ley Orgánica 6/2001; que están sujetas a un régimen jurídico que netamente debe calificarse como jurídico-público; y, en fin, que tal caracterización está presente en todos los ámbitos de su actuación a los que antes nos hemos referido (contratación pública, titularidad de bienes de dominio público afectos al cumplimiento de sus funciones, personal docente y no docente compuesto por funcionarios, exacción de tasas...). Y todo ello es lo que nos lleva a concluir que las universidades públicas siguen estando comprendidas en la exoneración o dispensa que se contempla en el artículo 12 de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre».

Ámbito objetivo de la LJCA

Artículo 2 de la LJCA

«El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con:

a) La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos.

b) Los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a la legislación de contratación de las Administraciones públicas.

c) Los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho público, adoptados en el ejercicio de funciones públicas.

d) Los actos administrativos de control o fiscalización dictados por la Administración concedente, respecto de los dictados por los concesionarios de los servicios públicos que impliquen el ejercicio de potestades administrativas conferidas a los mismos, así como los actos de los propios concesionarios cuando puedan ser recurridos directamente ante este orden jurisdiccional de conformidad con la legislación sectorial correspondiente.

e) La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquellas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad.

f) Las restantes materias que le atribuya expresamente una Ley».

Los derechos fundamentales a los que se refiere el primer apartado son los establecidos en los artículos 14 a 29 de la CE, así como el derecho relativo a la objeción de conciencia del artículo 30.2 de la CE. Así se desprende de lo dispuesto en el artículo 53.2 de la CE, que regula el procedimiento sumario y el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.

Los apartados b) y d) hacen referencia a lo establecido en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, y también se aplicarán a las subvenciones concedidas con arreglo a la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

En lo relativo a la responsabilidad patrimonial, hay que acudir a los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 5075/2017, de 26 de junio de 2019, ECLI:ES:TS:2019:2088

Entidad local. Anulación de declaraciones de naturaleza política al margen del interés municipal y de sus competencias. Declaración de independencia del Ayuntamiento de Caldes de Montbui (Barcelona).

«[…] El artículo 106.1 de la CE, reiterado en el artículo 8.1 de la LOPJ, establece el principio de impugnabilidad universal de las disposiciones y resoluciones administrativas, connatural a nuestro Estado de derecho. Todos los poderes públicos están sometidos a la ley (artículo 9.1 y 9.3 de la CE) y, por ello, lo está la propia Administración Pública, entendida ésta en un sentido lato (artículo 103.1 de la CE). Por eso el artículo 1.1 de la LJCA cuando determina el ámbito de este orden de jurisdicción lo hace en relación con toda la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho administrativo, incluyéndose en dicho ámbito, como no podía ser de otro modo, las entidades que integran la Administración local [artículo 1.2 c) LJCA].

El artículo 2 a) de la LJCA, en correlación con la redacción actual del artículo 29.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, operada por la disposición final 3.ª de la Ley 40/2015, llega aún más allá cuando dispone que el orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con la protección de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueren procedentes, todo ello respecto de los actos, la inactividad o las vías de hecho del Gobierno, lo que hay que extender a los actos de gobierno de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas.

Esos actos, inactividad o vías de hecho del Gobierno, o de los citados Consejos de Gobierno son los que tradicionalmente se han denominado actos políticos. No están sometidos necesariamente al Derecho administrativo, pero, sin embargo, la LJCA no niega el control judicial sobre ellos que, por otra parte, ya había sido declarado y ejercido con intensidad por nuestra jurisprudencia, en todos los supuestos en los que ese control es judicialmente asequible [por todas, sentencias de 28 de junio de 1994 (rec. 7105/1992), 4 de abril de 1997 (recs. 602/1996, 634/1996 y 726/1996 o, más recientemente, 20 de noviembre de 2013 (rec. 13/2013)].

Es indiscutido así, como entiende el auto de admisión, que la vieja doctrina del acto político del Gobierno no puede ser invocada hoy, en ningún caso, como fundamento de la inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo porque es obligado que el juzgador entre a conocer del acto, de la inactividad o de la vía de hecho que se enjuicie para determinar si en los mismos existen elementos susceptibles de control jurisdiccional.

Para hablar de actos políticos de Gobierno —o de los Consejos de Gobierno— es necesaria no sólo su procedencia formal (que contempla el artículo 2 a) LJCA), sino también que tengan por contenido una determinación de la denominada “dirección política” del órgano que la emite que ostente total libertad en el fin, de forma que el contenido de esa decisión permita optar entre varias opciones y que todas ellas sean lícitas y admisibles en el sentido constitucional y legal de la palabra, con la consecuencia de que el acto no será controlable judicialmente en sus elementos de fondo, pero sí en los elementos reglados que nuestra jurisprudencia ha denominado “judicialmente asequibles”.

Viniendo ya al caso objeto de enjuiciamiento resulta significativo que el articulo 2 a) de la LJCA no incluye a las entidades locales cuando contempla los actos políticos —del Gobierno o de los Consejos de Gobierno— lo que es índice de la dificultad de que, al menos en principio, estos entes puedan adoptar acuerdos de orientación de su autogobierno en los que el contenido de la decisión sea enteramente libre en cuanto al fin.

Y es que la doctrina que se acaba de exponer no conoce ni admite excepción en relación con las entidades locales, por lo que la sentencia de apelación que enjuiciamos hace una apreciación errónea y debe ser casada.

[…] Lo impugnado en el caso es un acto administrativo que, con independencia de su contenido político, sus efectos y su finalidad es, en forma evidente, susceptible de control judicial y ha de ser valorado en su conjunto. De esa valoración resulta en forma evidente que el acuerdo incurre en un vicio patente de falta de competencia que debe determinar su nulidad de pleno Derecho, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62.1 b) de la LRJPAC aplicable al mismo».