TRIBUNA: A la espera de una sentencia en la transparencia ante grandes paquetes de información pública

1. Introducción

La reciente decisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de admitir a trámite un recurso de casación relacionado con el acceso a la información pública, mediante el Auto de 2 de octubre de 2024, no solo reviste una considerable relevancia en el ámbito jurídico, sino que también invita a un análisis profundo sobre las implicaciones que esta cuestión tiene en el marco de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante, LTAIBG). Este panorama se presenta no solo como un desafío a los principios de transparencia y rendición de cuentas, que ya existen desde la aprobación de la norma 1, sino también como una oportunidad para reflexionar sobre los límites y alcances de la normativa vigente en la gestión de grandes volúmenes de información pública, especialmente en una era en la que la demanda de acceso a la información es cada vez más intensa y omnipresente.2

Debe tenerse presente la necesidad de garantizar el derecho de acceso a la información pública es particularmente urgente en un contexto donde la ciudadanía se ha vuelto más consciente de sus derechos y más exigente en términos de rendición de cuentas por parte de las instituciones públicas.3 Ello plantea la cuestión de cómo balancear el derecho de acceso a la información con la necesidad de proteger datos sensibles y la carga administrativa que conlleva la gestión de información pública masiva.4

2. Contexto normativo y principio de transparencia

La Ley 19/2013 establece el derecho de acceso a la información pública como un pilar fundamental de la democracia y un medio para garantizar la participación ciudadana en la vida pública en relación con el artículo 105 b) de la Constitución. En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala III) 1028/2022, de 18 de julio, afirma lo siguiente:

"En las sentencias de esta Sala de 19 de noviembre de 2020 (recurso de casación 4614/2019), 12 de noviembre de 2020 (recurso de casación 5239/2019), y 25 de enero de 2021 (recurso de casación 6387/2019) declaramos que el derecho a acceder a la información pública se regula en términos muy amplios en la LTAIBG, al establecer su artículo 12 que todas las personas "tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley", reconociendo por tanto el precepto la titularidad del derecho de acceso a "todas las personas", en términos similares a los utilizados en el Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos de 18 de junio de 2009, que en su artículo 2.1 señala que "cada parte garantizará el derecho de cualquiera, sin discriminación de cualquier tipo [...]" y en términos también similares a los expresados en el artículo 105.b) de la CE, que reconoce "a los ciudadanos" el acceso a los archivos y registros administrativos. Y reiteramos que la LTAIBG es la normativa básica transversal que regula esta materia, al tiempo que complementa al resto de las normas. Y señalamos asimismo que las previsiones de la LTAIBG quedan desplazadas, actuando en este caso como supletorias, cuando otra norma legal haya dispuesto un régimen jurídico propio y específico de acceso a la información, de conformidad con lo establecido por la Disposición Adicional primera, apartado segundo, de la LTAIBG, que indica lo siguiente: "Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información."

Interpretando dicha Disposición Adicional Primera dijimos en nuestras sentencias de 11 de junio de 2020 (recurso 577/2019) y de 19 de noviembre de 2020, que: "[...] el desplazamiento de las previsiones contenidas en la Ley 19/2013 y, por tanto, del régimen jurídico general previsto en dicha norma, en todo lo relativo al acceso a la información pública, sus límites y procedimiento que ha de seguirse, exige que otra norma de rango legal incluya un régimen propio y específico que permita entender que estamos ante una regulación alternativa por las especialidades existentes en un ámbito o materia determinada, creando así una regulación autónoma en relación con los sujetos legitimados y/o el contenido y límites de la información que puede proporcionarse"."

Hay que reseñar que la normativa pretende, entre otros objetivos, fomentar una cultura de transparencia en el sector público, donde la ciudadanía pueda acceder a la información de manera sencilla y rápida.5 Este principio no solo se enmarca en la LTAIBG, sino que también encuentra respaldo en diversas normas en España6  y directrices a nivel europeo e internacional, que subrayan la importancia de la transparencia como un derecho subjetivo y un componente esencial de los sistemas democráticos.7 La interpretación restrictiva de las limitaciones a este derecho, tal y como ha subrayado la jurisprudencia del Tribunal Supremo, plantea la necesidad de una estricta aplicación de las causas de inadmisión establecidas en el artículo 18.1 de la LTAIBG, evitando así que la falta de motivación en la resolución de las solicitudes de acceso a la información se convierta en un obstáculo para el ejercicio efectivo de este derecho.8

En este contexto, la Ley de Transparencia no solo regula el acceso a la información, sino que también establece un marco normativo que busca prevenir la opacidad y la corrupción en la gestión pública. Por lo tanto, la relación entre el derecho de acceso y la transparencia no es meramente formal, sino que debe entenderse como un mecanismo de control democrático que empodera a los ciudadanos.9 La citada Ley tiene como propósito facilitar la participación activa de los ciudadanos en la supervisión de la gestión pública, promoviendo así un ambiente donde se favorezca la rendición de cuentas y la ética pública. En consecuencia, la decisión del Tribunal Supremo de abordar cuestiones relacionadas con la aplicación de esta ley no solo reviste una gran importancia jurídica, sino que también tiene profundas implicaciones para la consolidación de una cultura de transparencia en España.

3. Inadmisión de la petición en grandes paquetes de datos y acceso a la información: un dilema jurídico

En relación con la primera cuestión planteada por el Tribunal, es imperativo destacar que el artículo 18 de la LTAIBG regula las causas de inadmisión de las solicitudes de acceso a la información, contemplando, entre otras, aquellas que se refieren a la naturaleza abusiva de la petición o la necesidad de una acción previa de reelaboración. Este punto se convierte en un dilema jurídico no solo por las diferentes interpretaciones que se han formulado sobre estas causas, sino también por la dificultad práctica que puede surgir al aplicarlas en situaciones concretas que involucran grandes cantidades de datos. La interpretación de estos preceptos ha suscitado un intenso debate jurídico, en el que se ha puesto de relieve la tensión entre la necesidad de proteger la información pública y la obligación de garantizar el acceso a esta.

Por otro lado, la representación del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG), en el ejercicio de sus importantes funciones 10, ha impugnado la resolución del Tribunal de Apelación argumentando que la inadmisión se ha aplicado de manera errónea y sin la debida motivación. Este argumento pone de manifiesto la esencialidad de que cualquier limitación al derecho de acceso a la información sea fundamentada de manera sólida, evitando interpretaciones que puedan comprometer la transparencia en la gestión pública.11

En este sentido, la jurisprudencia ha señalado que el carácter restrictivo de las causas de inadmisión no debe ser visto únicamente como un mero requisito técnico, sino como un elemento que protege el derecho fundamental de acceso a la información. De esta manera, se hace imprescindible que el Tribunal Supremo aclare en su pronunciamiento cómo se debe abordar la cuestión del rechazo en el contexto de solicitudes de gran volumen, donde los criterios de admisibilidad podrían no ser evidentes y la carga administrativa podría ser considerable.

Este análisis también debe incluir la reflexión sobre la relación entre el derecho a la información y los derechos de protección de datos. La creciente preocupación por la privacidad y la protección de datos personales, especialmente en el contexto de la digitalización y el uso de tecnologías avanzadas, plantea un dilema adicional en la aplicación de la LTAIBG. La cuestión de hasta qué punto la información pública puede ser divulgada sin vulnerar derechos individuales es compleja y requiere una evaluación cuidadosa de los intereses en juego.12 La respuesta a este dilema en este caso podría tener repercusiones significativas no solo en la gestión de solicitudes de acceso a grandes paquetes de información, sino también en la percepción pública sobre la transparencia y la rendición de cuentas en el sector público.

4. La noción de carácter abusivo y la necesidad de replanteamiento

Uno de los puntos más controvertidos del caso radica en la interpretación de la noción de carácter abusivo de una solicitud de acceso a la información. La jurisprudencia ha establecido que para que una solicitud se considere abusiva es necesario que se cumplan dos requisitos 13: por un lado, que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, y por otro, que no pueda ser reconciliado con la finalidad de transparencia que persigue la LTAIBG. En este sentido, es fundamental que el Tribunal Supremo clarifique en su pronunciamiento cómo se concilian estas exigencias con la necesidad de facilitar el acceso a grandes volúmenes de información pública, lo que podría derivar en un precedente crucial para la interpretación de futuras solicitudes o, incluso, para una reforma legislativa. Esta aclaración es esencial, pues el hecho de que el Tribunal establezca criterios claros sobre lo que constituye una solicitud abusiva servirá como guía para los órganos responsables de gestionar la información pública, evitando así decisiones arbitrarias que puedan perjudicar la confianza pública en las instituciones.14

La interpretación del carácter abusivo de la solicitud también ha de tener en cuenta la necesidad de dar audiencia a un número elevado de empresas sancionadas. Este aspecto plantea una cuestión de relevancia jurídica, pues su asociación a un criterio meramente cuantitativo puede llevar a una restricción desproporcionada del derecho de acceso a la información pública. La representación del CTBG ha argumentado que la ley ya contempla la publicidad de las sanciones muy graves, lo que sugiere que la falta de acceso a información relevante por razones de carga administrativa resulta incompatible con el principio de transparencia. Por lo tanto, el Tribunal debe sopesar cuidadosamente cómo la interpretación de estas normas afecta la esencia del derecho de acceso y, a su vez, el principio de buena Administración Pública, a fin de que se pueda materializar correctamente.15

En este contexto, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha sido clara en cuanto a que cualquier restricción al derecho de acceso a la información debe estar sustentada en un interés público legítimo, y no puede ser justificada meramente por la dificultad operativa que conlleva la recopilación de datos. En consecuencia, el debate no solo se centra en si la solicitud es abusiva, sino también en cómo las instituciones pueden adaptarse a las exigencias de transparencia sin sacrificar la eficiencia administrativa. Ello podría implicar la necesidad de revisar y mejorar los procedimientos internos de gestión de la información en las Administraciones Públicas, garantizando así que se cumplan las obligaciones de transparencia sin que esto comprometa el funcionamiento eficiente de los órganos administrativos.

5. Implicaciones de la futura sentencia y el futuro de la transparencia

La eventual decisión del Tribunal Supremo en este recurso no solo tiene implicaciones directas en el caso en cuestión, sino que también establece un marco interpretativo que influirá en cómo se gestionan las solicitudes de acceso a la información en situaciones que involucren grandes cantidades de datos. La doctrina jurisprudencial a establecer puede facilitar un modelo que permita a las instituciones públicas implementar procesos más eficientes y accesibles en la gestión de solicitudes masivas de información. En este sentido, la claridad en las decisiones judiciales contribuirá a establecer estándares que serán observados tanto por los solicitantes de información como por los responsables de su gestión, creando un entorno más predecible y seguro para ambas partes.

Además, el hecho de que la Audiencia Nacional haya planteado la existencia de un conflicto entre el interés de los solicitantes y la protección de datos personales es un aspecto que requiere una atención cuidadosa, pues constituye una parcela de tránsito habitual en esta materia.16 El Tribunal Supremo ya ha indicado que las personas jurídicas no son titulares de derechos de protección de datos de carácter personal, lo que implica que la divulgación de la información solicitada debe ser considerada en un marco jurídico que priorice el derecho a la información pública frente a los intereses privados de las empresas involucradas. Este punto es crítico, ya que establece un precedente importante en la interpretación de la LTAIBG y su relación con la normativa de protección de datos, particularmente en un contexto donde la digitalización y la automatización de procesos están cada vez más presentes en la Administración Pública, que realiza grandes tratamientos de datos.17

La resolución de este caso tiene el potencial de transformar la manera en que las Administraciones Públicas gestionan y responden a solicitudes de acceso a información pública, promoviendo una cultura de transparencia que va más allá de la mera cumplimiento normativo. Por otro lado, también podría influir en cómo las entidades y los particulares perciben el acceso a la información como un derecho que se encuentra al servicio de la ciudadanía, lo que, a su vez, podría fomentar una mayor participación y compromiso de la sociedad en la supervisión de la gestión pública.

6. Conclusiones

En suma, la expectante transparencia ante el tratamiento de grandes paquetes de información pública presenta un escenario complejo que requiere un equilibrio delicado entre el derecho al acceso a la información y las limitaciones que la normativa establece. El Tribunal Supremo tiene ante sí la oportunidad de reafirmar el compromiso con los principios de transparencia y rendición de cuentas, al tiempo que proporciona claridad sobre las implicaciones jurídicas del manejo de solicitudes de información de gran envergadura. La espera por la resolución de este recurso no solo refleja las tensiones inherentes al sistema jurídico, sino que también puede marcar un hito en la evolución de la relación entre la Administración Pública y la ciudadanía en un contexto cada vez más demandante en términos de acceso a la información.

Este proceso judicial también invita a un análisis más profundo sobre cómo las instituciones pueden mejorar sus mecanismos de respuesta y garantizar que el derecho a la información sea ejercido de manera efectiva. En un mundo donde la información se ha convertido en un recurso fundamental para la toma de decisiones y la participación ciudadana, el desafío reside en crear un marco normativo que no solo respete el derecho al acceso, sino que también fomente una cultura de transparencia que involucre a todos los actores en la esfera pública. En última instancia, la resolución de este caso puede ser un catalizador para un cambio significativo en la forma en que se percibe y se practica la transparencia en la Administración Pública, sentando las bases para un futuro en el que la información sea considerada un bien común y un recurso vital para la construcción de sociedades más democráticas.

1 Ibáñez García, I., «Los primeros pasos de la ley de Transparencia: una valoración», ¿Hay Derecho?, 2015. Disponible en: https://hayderecho.com/2015/04/29/los-primeros-pasos-de-la-ley-de-transparencia-una-valoracion/ (consultado el día 13 de octubre de 2024).

2 Jiménez, F., «¿Qué cabe esperar del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno?», ¿Hay Derecho?, 2014. Disponible en: https://hayderecho.com/2014/06/11/que-cabe-esperar-del-consejo-de-transparencia-y-buen-gobierno/ (consultado el día 13 de octubre de 2024).

3 Oltra, J. A., «¿Transparencia o sólo apariencia?», Información, 2017. Disponible en: http://www.diarioinformacion.com/opinion/2017/06/01/transparencia-o-apariencia/1901048.html (consultado el día 13 de octubre de 2024).

4 Esa es una de las grandes cuestiones en materia de transparencia. Véase lo reseñado en Aranda Álvarez, E., «Una reflexión sobre transparencia y buen gobierno», Cuadernos Manuel Giménez Abad, Nº 5, 2013, pp. 214-229, p. 219.

5 Sánchez de Diego, M., «La transparencia como derecho fundamental», El Imparcial, 2014. Disponible en: https://www.elimparcial.es/noticia/118699/opinion/la-transparencia-como-derecho-fundamental.html (consultado el día 13 de octubre de 2024).

6 Blanes Climent, M. Á., «¿Qué podemos hacer si se incumple alguna de las 9 leyes de transparencia que ya tenemos aprobadas en España?», www.abogacia.es, 2015. Disponible en: http://www.abogacia.es/2015/03/26/que-podemos-hacer-si-se-incumple-alguna-de-las-9-leyes-de-transparencia-que-ya-tenemos-aprobadas-en-espana/ (consultado el día 13 de octubre de 2024).

7 Rollnert Liern, G., «El derecho de acceso a la información pública como derecho fundamental: una valoración del debate doctrinal a propósito de la Ley de Transparencia», Teoría y realidad constitucional, Nº 34, 2014, pp. 349-368, p. 353.

8 De la Nuez Sánchez-Cascado, E., «Transparencia: más que una Ley», El Mundo, 2012. Disponible en: http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1100462 (consultado el día 13 de octubre de 2024).

9 En esta faceta, tiene una gran importancia la intervención judicial. Véase lo indicado en Ponce Solé, J., «Los jueces, el derecho a una buena administración y las leyes de transparencia y buen gobierno», VII Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas GIGAPP, 2016. Disponible en: http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1507021 (consultado el día 13 de octubre de 2024).

10 Sendín García, M. A., «El Consejo de transparencia y buen gobierno», Revista jurídica de Castilla y León, Nº 33, 2014. Disponible en: https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=4700185&orden=1&info=link (consultado el día 13 de octubre de 2024).

11 De la Nuez Sánchez-Cascado, E., «La transparencia oficial, a punto de aprobarse», El Notario del siglo XXI, 2013. Disponible en: http://www.elnotario.es/index.php/hemeroteca/revista-51/3534-la-transparencia-oficial-a-punto-de-aprobarse (consultado el día 13 de octubre de 2024).

12 De la Nuez Sánchez-Cascado, E., «La transparencia, un derecho oculto», El Mundo, 2013. Disponible en: http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1116183 (consultado el día 13 de octubre de 2024).

13 En este sentido, resulta de interés revisar la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala III) 1028/2022, de 18 de julio.

14 León Francia, P., «Transparencia y buen gobierno como generadores de confianza», Revista española del tercer sector, Nº 26, 2014, pp. 125-131.

15 Debe tenerse presente lo referente a la falta de medios del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y las dificultades interpretativas como grandes obstáculos para el acceso a la información pública. En este sentido, resulta de interés lo expuesto en Anderica, V., «Una ley de transparencia que no nos saca de la opacidad», eldiario.es, 2013. Disponible en: https://www.eldiario.es/zonacritica/ley_de_transparencia-opacidad-silencio_administrativo-derechos_fundamentales_6_174342577.html (consultado el día 13 de octubre de 2024).

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