Caídas en la vía pública: responsabilidad de la Administración y procedimiento para reclamarla

La responsabilidad patrimonial de la Administración

El art. 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público establece:

«1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización».

Estaremos ante un daño indemnizable cuando el daño:

• Sea efectivo.
• Pueda evaluarse económicamente.
• Sea individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

Con relación a la responsabilidad de la Administración, la jurisprudencia viene declarando con carácter general, tal como refleja la STS n.º 786/2023, de 13 de junio, ECLI:ES:TS:2023:2842, en relación con los presupuestos que han de concurrir para la procedencia de la responsabilidad patrimonial, que la viabilidad de la acción requiere:

• La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
• Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal —es indiferente la calificación— de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando el nexo causal.
• Ausencia de fuerza mayor.
• Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente causado por su propia conducta.

Responsabilidad de la Administración por caída en la vía pública

La responsabilidad de la Administración surge cuando el obstáculo en la calle supera lo que es el normal límite de atención exigible en el deambular, si bien no es posible reclamar una total uniformidad de la vía pública ni la inexistencia absoluta de elementos que interfieran en el tránsito de los peatones. Lo exigible es que el estado de la vía sea lo suficientemente uniforme y el paso aparezca adecuadamente expedito como para resultar fácilmente superable con el nivel de atención que, socialmente, es requerible. Es precisamente cuando sea necesario un nivel de atención superior cuando surgirá, en su caso, la relación de causalidad, siempre que no se rompa dicho nexo por hecho de tercero o de la propia víctima, tal como ha declarado la STSJ de Madrid n.º 31/2022, de 27 de enero, ECLI:ES:TSJM:2022:55.

Son muchas las sentencias que establecen la responsabilidad de la Administración ante caídas en la vía pública cuando derivan de imprevistos atribuibles a un mal funcionamiento de la misma. Como ejemplo podemos señalar:

•  Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 7044/1998, de 16 de diciembre de 2002, ECLI:ES:TS:2002:8441

En el caso analizado en esta resolución la caída viene ocasionada por una mancha de aceite presente en el paso para peatones, ante esta circunstancia el Alto Tribunal señala que no cabe duda de que la caída de la peatona fue a consecuencia de que el pavimento estaba deslizante por efecto del aceite, lo que:

«(...) constituye un anormal funcionamiento de los servicios municipales, que deben vigilar por el buen estado de las vías públicas, pero, aun aceptando que el aceite hubiese sido derramado por un tercero, a cuya negligencia o dolosa conducta debiera atribuirse la responsabilidad de lo sucedido, tal eventualidad no rompe la relación de causalidad entre la actuación del servicio público y la caída de la demandante al suelo, ya que, como con todo acierto señala el Tribunal "a quo" en la sentencia recurrida, no se adoptaron todas las precauciones hasta que desapareciese el riesgo mediante la regulación del tránsito de peatones y vehículos, pues el aviso de la policía local al Servicio de Bomberos a las 19'25 horas demuestra que aquella conocía dicha situación, al menos a esa hora, y la caída de la peatón se produjo a las 19'30 horas, es decir cinco minutos después que dicho Servicio de Bomberos hubiese recibido el aviso de la policía local, cuyo deber, mientras aquel acudía a limpiar la mancha de aceite, era regular oportuna y diligentemente el tráfico rodado y de viandantes, de modo que, al no hacerlo, su inactividad fue determinante del resultado lesivo producido y acarreó, en suma, la responsabilidad patrimonial declarada en la sentencia recurrida».

•  Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 1988/2002, de 5 de julio de 2006, ECLI:ES:TS:2006:4124

En esta sentencia se resuelve sobre la responsabilidad en una caída ocasionada por un hilo atado entre dos árboles a una altura aproximada de 10 cm, ante lo que la Administración alega que éste debió ser colocado por un tercero por lo que no es posible apreciar su responsabilidad, ya que la proximidad entre la colocación y la caída impidió que fuese detectado y retirado por los servicios municipales. Ante la alegación de la Administración el Tribunal Supremo señala:

«(...) para que el daño concreto producido por el funcionamiento del servicio a uno o varios particulares sea antijurídico basta con que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social. No existirá entonces deber alguno del perjudicado de soportar el menoscabo y, consiguientemente, la obligación de resarcir el daño o perjuicio causado por la actividad administrativa será a ella imputable.

(...)

(...) las lesiones de la actora, por las que reclama, se produjeron como consecuencia de una caída en una vía pública, ante un obstáculo absolutamente imprevisible, como era un hilo atado entre dos árboles, obstáculo este cuya realidad y configuración no puede ser abarcado por cualquier peatón que circula en condiciones normales por una vía pública cuyo adecuado estado de conservación para asegurar la normal deambulación de aquellos sin riesgos imprevisibles y por tanto inevitables, corresponde a los Ayuntamientos, no habiendo probado el Ayuntamiento recurrente, como le hubiera correspondido a efectos de poder eximir su responsabilidad, que el hilo entre los árboles se hubiese colocado por terceras personas, con una proximidad temporal tal, al momento en que se produjo la caída, que hubiese hecho imposible velar por el adecuado mantenimiento de la vía pública, quitando el obstáculo colocado y siendo ello así es evidente que, según lo que antes se ha argumentado, concurren los requisitos definidores de la responsabilidad patrimonial, pues se ocasionó (...) un daño antijurídico, derivado de un indebido funcionamiento de un servicio municipal, al no vigilar el estado de la vía pública, generando un riesgo que superó los ordinarios estándares de seguridad (...)».

• STSJ de Andalucía, rec. 555/2021, de 11 de diciembre de 2023, ECLI:ES:TSJAND:2023:15877

En el caso objeto de análisis la caída se produce porque el material del suelo de una plaza era resbaladizo, a lo que la Administración responde que la presencia de ese material, aun cuando la plaza se ha reformado recientemente, no es un incumplimiento de su deber ya que el espacio tiene la condición de bien de interés cultural, por lo que no es posible reemplazar el material del suelo. Ante las alegaciones de la Administración el Tribunal razona lo siguiente:

«Y no se nos diga que eso no es posible sin desinstalar (y remplazar por otros materiales) el suelo de mármol, con la consiguente afección a la fisonomía de la plaza conforme a su presentación tradicional; pues la parte actora (ahora apelada) insiste, con apoyo en la pericia aportada, en que resulta técnicamente posible realizar actuaciones adecuadas para evitar deslizamientos en el suelo de mármol de la plaza, sin desfigurarlo significativamente ni alterar su estado exterior y calidades estéticas (así, refiere la posibilidad de poner una imprimación antideslizante) y frente a esta aseveración, que permite cohonestar la protección del patrimonio -y la preservación de su estética- con la seguridad de los viandantes, nada útil se ha opuesto de contrario.

Precisamente porque existía, al tiempo de la reforma del espacio aquí concernido, la obligación jurídica de procurar que el pavimento no fuera deslizante, tampoco cabe decir, para eludir la responsabilidad, que las circunstancias y calidades del pavimento de la la Plaza Nueva son antiguas en el tiempo y bien conocidas. Dejando de lado que tal conocimiento no puede presumirse sin más en cualquier persona que transite por ese espacio, en todo caso subsiste la obligación de la Administración, impuesta por la norma, de evitar la posibilidad del resultado lesivo mediante la colocación de pavimento no deslizante; obligación que no había sido cumplida al tiempo de los hechos.

Es, pues, el incumplimiento de su deber por la Administración el que da pie para afirmar la relación de causalidad que opera como presupuesto de la responsabilidad indemnizatoria, y rechazar la concurrencia de culpas que las ahora apelantes aducen; pues valorando de nuevo casuisticamente las circunstancias del caso, no apreciamos que quepa reprochar al accidentado (un señor anciano, con las lógicas limitaciones inherentes a su edad), un caminar descuidado o falto de diligencia por su parte, cuando la propia Administración tenía que haber despejado el peligro instalando pavimento no deslizante, y tampoco se ha dicho ni acreditado que hubiera n el lugar d los hechos cualquier clase de señal visible que advirtiera de forma eficaz sobre la posibilidad o riesgo de resbalones por causa de la pavimentación existente». 

Procedimiento para reclamar la responsabilidad de la Administración

Iniciación a solicitud del interesado

Conforme al art. 67.1 de la LPAC los interesados podrán solicitar el inicio de un proceso de responsabilidad patrimonial cuando no haya prescrito su derecho a reclamar. El derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motiva la indemnización o se manifieste su efecto lesivo, este plazo se computará en el caso de daños de carácter físico o psíquico desde la curación o determinación del alcance de las secuelas.

• Descripción de la lesión producida.
• Relación de causalidad entre la lesión y el funcionamiento del servicio público.
• Evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible.
• Momento en el que se produjo la lesión.

En caso de que la solicitud no reúna los requisitos de los arts. 66 y 67 de la LPAC u otros exigidos por la legislación específica que resulte de aplicación, se requerirá al interesado para que subsane la falta en un plazo de 10 días. En caso de que no se realice esta subsanación se le tendrá por desistido de su petición.

A TENER EN CUENTA. Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesado o a iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales (art. 68.2 de la LPAC).

Los interesados, para poder hacer efectiva la responsabilidad patrimonial, actúan directamente contra la Administración pública, sin perjuicio de que esta, una vez que hayan sido indemnizados los lesionados, exija la responsabilidad correspondiente, de oficio y en vía administrativa, al personal que hubiera actuado con dolo, culpa o negligencia grave, para ello el párrafo segundo del artículo 36.2 de la LRJSP establece:

«Para la exigencia de dicha responsabilidad y, en su caso, para su cuantificación, se ponderarán, entre otros, los siguientes criterios: el resultado dañoso producido, el grado de culpabilidad, la responsabilidad profesional del personal al servicio de las Administraciones públicas y su relación con la producción del resultado dañoso».

En aquellos casos en los que el personal al servicio de la Administración puede haber incurrido en responsabilidad penal, se tramitará conforme al artículo 37 de la LRJSP.

Instrucción

Comenzada la fase de instrucción, es el momento de aportar cuantos informes, documentos, etc., se consideren convenientes, siempre que exista una relación lógica con la pretensión objeto del procedimiento. Con relación a la solicitud de informes y dictámenes debe atenderse a lo señalado en el art. 81 de la LPAC.

CUESTIÓN

En los casos de lesiones sufridas por usuarios de la vía pública, ¿a quién le corresponde la carga de la prueba?

Según ha señalado el TSJ de Cataluña en la sentencia n.º 1117/2024, de 4 de abril, ECLI:ES:TSJCAT:2024:3888 «(...) es a la parte actora a quien corresponde en principio la carga de la prueba de las circunstancias fácticas del accidente sufrido por mor del funcionamiento del servicio público, en tanto que si esto último resulta acreditado es a la Administración demandada a quien corresponde probar la incidencia que en dicho accidente pudiera tener la actuación de la parte actora, de tercero o la concurrencia de fuerza mayor, sin olvidar que, como enseña el Tribunal Supremo en sentencia de 3 de diciembre de 2002, "le corresponde también a la Administración acreditar aquellas circunstancias de hecho que definen el estándar de rendimiento ofrecido por el servicio público para evitar las situaciones de riesgo y de lesión patrimonial a los usuarios del servicio derivadas de la acción de terceros y para reparar los efectos dañosos producidos por los mismos"».

En el proceso se dará audiencia a los interesados antes de la redacción de la propuesta de resolución. Esta audiencia será anterior a la solicitud del informe del órgano competente para el asesoramiento jurídico o la solicitud del Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la comunidad autónoma, en los casos de que éstos formaren parte del procedimiento.

El plazo en el que los interesados pueden formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes, no será inferior a diez días ni superior a quince. Si antes del vencimiento del plazo manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones no aportar documentos nuevos o justificaciones, se tendrá por realizado el trámite.

Podrá prescindirse del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.

Resolución

Finalizada la fase de instrucción y el trámite de audiencia, el órgano instructor remitirá la propuesta de resolución al órgano competente para resolver. En los casos en los que no proceda la terminación convencional: «(…) será necesario que la resolución se pronuncie sobre la existencia o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado, la cuantía y el modo de la indemnización, cuando proceda, de acuerdo con los criterios que para calcularla y abonarla se establecen en el artículo 34 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. (…) Transcurridos seis meses desde que se inició el procedimiento sin que haya recaído y se notifique resolución expresa o, en su caso, se haya formalizado el acuerdo, podrá entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular», tal y como establece el artículo 91.2 de la LPAC.

A TENER EN CUENTA. En aquellos casos en los que el órgano competente para la tramitación del procedimiento considere inequívoca la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización, se podrá acordar de oficio la iniciación de un procedimiento simplificado (art. 96.4 de la LPAC).