Dictamen de Consejo de Estado 2248/1994 de 01 de diciembre de 1994

Cuestión

Protocolo sobre el Estatuto de los Cuarteles Generales Militares Internacionales establecidos en cumplimiento del Tratado del Atlántico Norte.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 1 de diciembre de 1994, emitió, por mayoría, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V.E. de 8 de noviembre de 1994, el Consejo de Estado ha examinado el expediente del Protocolo sobre el Estatuto de los Cuarteles Generales Militares Internacionales establecidos en cumplimiento del Tratado del Atlántico Norte, hecho en París el 28 de agosto de 1952, expediente que se recibió en el Consejo el 16 de noviembre de 1994.

De antecedentes resulta que:

1.- El Protocolo que se consulta va encabezado por un breve preámbulo y consta de un texto de dieciséis artículos que va acompañado por una Declaración.

En el preámbulo, las Partes, que lo son también en el Tratado del Atlántico Norte, consideran que en sus territorios pueden establecerse Cuarteles Generales Militares Internacionales y desean definir el estatuto de dichos Cuarteles y del personal de los mismos. Por ello, convienen el Protocolo consultado, que lo es del Convenio de Londres de 19 de junio de 1951, relativo al Estatuto de sus Fuerzas.

España es Parte del Tratado del Atlántico Norte desde 1982 y del citado Convenio de Londres desde 1987.

2.- El ámbito de aplicación del Protocolo resulta de sus artículos 1 a 3 y 14. Como indica el informe contenido en el escrito del Gabinete de Tratados, el Protocolo es aplicable a los Cuarteles Generales Supremos de la Alianza (el de Europa -SHAPE- y el del Atlántico -SACLANT-) y a los Cuarteles Generales inmediatamente subordinados a éstos.

No están incluidos los Cuarteles Generales de nivel inferior; pero el Consejo Atlántico puede decidir (por unanimidad) que el Protocolo se aplique también a uno de estos Cuarteles.

El Protocolo se aplica al personal militar de los Cuarteles Generales que pertenezca a las fuerzas armadas de un país de la Alianza y también al personal civil al servicio de dichos Cuarteles, a excepción, en este caso, de los nacionales del Estado receptor.

Señala el Gabinete de Tratados que "la delimitación, entre Estado de origen y Estado receptor, de las competencias relativas a la jurisdicción penal y disciplinaria sobre los miembros del personal en un Cuartel se efectúa en el (...) artículo 4 mediante remisión a las cláusulas correspondientes del Convenio de Londres, basándose en la distinción entre competencias exclusivas y concurrentes".

Los artículos 6, 7 y 8 del Protocolo regulan, respectivamente, las reclamaciones por daños causados por miembros del personal de un Cuartel General, la exención de impuestos que favorece a dicho personal y la exención de los gastos realizados por los Cuarteles. Estas regulaciones se remiten en gran medida al Convenio de Londres de 1951.

Por último, con arreglo a los artículos 10 y 11, los Cuarteles Generales Supremos tendrán personalidad jurídica y capacidad procesal, y gozarán de inmunidad procesal.

3.- El citado informe del Gabinete de Tratados se refiere a la significación del Protocolo que se consulta en los términos siguientes:

"...el Protocolo de París regula el estatuto legal de que gozarán los Cuarteles Generales Militares Internacionales creados en el seno de la Alianza Atlántica, así como su personal, cuando se establezcan o desarrollen actividades en el territorio de un Estado Parte. El Protocolo se refiere por tanto a los órganos militares de la Organización (no sólo los Cuarteles Generales propiamente dichos sino también determinados Organismos de apoyo creados en su seno)".

"Tales órganos militares son el soporte en que se basa la estructura de mandos de la Alianza (es decir, la Estructura Militar Integrada, a la que España no se ha incorporado); pero además proporcionan medios de mando y control y de apoyo logístico para cualesquiera operaciones aliadas (incluyendo aquellas que se realizan con participación española fuera de la Estructura Militar Integrada)".

"Debido a esta doble dimensión de los Cuarteles Generales, la adhesión de España al Protocolo de París no se produjo ya en 1987 junto a la correspondiente a los otros acuerdos: una vez aliada, la necesidad o no de adherirse al Protocolo estaba en función del tipo de relación que España estableciese con dichos mandos; por ese motivo, la adhesión no resultaba oportuna antes de haber definido claramente el modelo español de contribución militar a la Alianza".

"Desde entonces se ha clarificado el citado modelo español, con el desarrollo de los Acuerdos de Coordinación entre España y los mandos de la Alianza. En la elaboración de los mismos se hizo patente la necesidad de que, en ciertas circunstancias, determinados Cuarteles Generales Militares Internacionales y Organizaciones logísticas puedan ubicarse en territorio nacional para el cumplimiento de misiones derivadas de la puesta en práctica de dichos Acuerdos de Coordinación".

Por otro lado, el informe que se viene citando advierte que la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de los países de la Alianza celebrada en enero de 1994 decidió el desarrollo de un nuevo tipo de estructura, la Fuerza Operativa Conjunta-Combinada (CJTF), que está prevista para el cumplimiento de misiones distintas de la defensa colectiva de los miembros del Tratado del Atlántico Norte.

Estas nuevas Fuerzas Operativas se sitúan al margen de la Estructura Militar Integrada, pero utilizan en gran medida los recursos de la misma, por lo que, dice el Gabinete de Tratados, "la deseable participación de España en las CJTF requiere una estrecha cooperación con los Cuarteles Generales Aliados y el envío de personal a los mismos para ese fin".

Concluye el Gabinete informante que "por todo ello surge la necesidad de dotar de un estatuto legal a los citados Cuarteles Generales (...) para que puedan desarrollar actividades en territorio español, en operaciones enmarcadas en los Acuerdos de Coordinación o en las nuevas misiones de la Alianza".

De este modo se facilitará la participación de España en las actividades de la Alianza Atlántica, y también en sus nuevas misiones y estructuras (distintas de la defensa colectiva y ajenas a la Estructura Militar Integrada), que se enmarcan normalmente en operaciones de gestión de crisis realizadas bajo la autoridad de Naciones Unidas.

Por último, el Gabinete de Tratados entiende que el Protocolo consultado queda comprendido en el artículo 94.1 de la Constitución y requiere, por tanto, la autorización de las Cortes.

Y, así el expediente, V.E. lo remitió al Consejo de Estado para dictamen, haciendo constar en la correspondiente Orden comunicada la urgencia de la consulta.

España se adhirió al Tratado del Atlántico Norte en 1982 y en el expediente instruido para la adhesión recayó el dictamen del Consejo de Estado número 43.647, de 27 de agosto de 1981.

En aquel dictamen se examinaban, entre otros, los aspectos políticos y militares del Tratado del Atlántico Norte. Subrayaba entonces el Consejo de Estado que las obligaciones defensivas derivadas del Tratado se asumían por las partes en función de unos postulados políticos que el preámbulo del propio Tratado se cuidaba de destacar: los principios de democracia, libertades individuales e imperio de la ley.

Destacaba también el dictamen el aspecto militar del Tratado, en cuyo análisis distinguía entre "el Tratado, como marco jurídico de las obligaciones de los Estados parte, la Organización prevista en el mismo para su propia aplicación y la Estructura Militar Integrada, que es una derivación de las obligaciones puramente defensivas y que (...) puede adoptarse por los Estados parte con múltiples modalidades".

Concluía el dictamen que se cita que el Tratado del Atlántico Norte se encuadraba plenamente por su naturaleza tanto en el apartado a) -tratados de carácter político- como en el apartado b) -tratados o convenios de carácter militar- del artículo 94.1 de la Constitución.

En el Protocolo que hoy se examina predominan las cuestiones militares sobre las estrictamente políticas, aunque la importancia de la materia haga que la adhesión al Protocolo tenga sin duda repercusión en el orden político, sobre todo si se tiene en cuenta la creciente relevancia de las misiones que la Organización del Tratado del Atlántico Norte realiza bajo la autoridad de la ONU.

Según consta en los antecedentes, España desea participar de forma adecuada en las actividades de la OTAN, tanto en las originalmente previstas en el Tratado como en las que últimamente se han desarrollado, sin por ello abandonar su posición extramuros de la Estructura Militar Integrada.

La descrita participación de España en las actividades de la OTAN podría traer consigo la ubicación en territorio español de Cuarteles Generales Militares Internacionales. De ahí la necesidad de establecer un régimen jurídico para tales Cuarteles, y ese régimen será el contenido en el Protocolo que se consulta.

El Protocolo aparece así como un hito importante de la evolución de la posición española en lo relativo a las actividades de la OTAN y por ello ha de entenderse comprendido en el artículo 94.1, párrafos a) y b), de la Constitución, que, respectivamente, se refieren a los convenios de carácter político y militar (pudiendo también incluirse en el párrafo e), en atención a sus prescripciones sobre daños, impuestos e inmunidad).

Y, en virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que la prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio del Protocolo objeto de la presente consulta requiere la previa autorización de las Cortes Generales."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 1 de diciembre de 1994

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCO. SR. MINISTRO DE ASUNTOS EXTERIORES