Dictamen de Consejo de Estado 1349/2012 de 21 de febrero de 2013

Cuestión

Expediente de responsabilidad patrimonial nº I-2493/11 iniciado por el Ayuntamiento de Pego, representado por ...... .

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 21 de febrero de 2013, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En virtud de Orden comunicada de V. E. de fecha 28 de noviembre de 2012 (con registro de entrada el mismo día), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por ...... , en nombre y representación del Ayuntamiento de Pego.

De los antecedentes remitidos resulta:

PRIMERO. ...... , en su condición de Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Pego, formuló, al amparo de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado por los daños y perjuicios sufridos "al ver mermada la recaudación consiguiente del IBI 2011 en un importe de 2.634.467,14 euros, porque dichas liquidaciones no han sido giradas con base en una ponencia de valores total de los inmuebles urbanos del municipio de Pego (Alicante), que ha sido declarada nula por la sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana de fecha 19 de febrero de 2010 y cuya firmeza definitiva ha sido declarada por el auto de fecha 19 de mayo de 2011, notificado a esta parte el día 27 de mayo".

Como consecuencia de dicha nulidad "las liquidaciones tributarias del IBI 2011 han tenido que ser giradas aplicando los dictados de la Ponencia de Valores anterior a la anulada y los consiguientes valores catastrales anteriores a los anulados. Cantidad a la que deben incorporarse los correspondientes intereses de demora desde el día en que debió hacerse efectiva con el cobro del IBI 2011 y el día en que se ingrese efectivamente a esta parte. Habrá que incorporar igualmente las cantidades correspondientes al perjuicio ocasionado en cuanto al Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de naturaleza urbana, cuyo cálculo se realiza en base al valor catastral del suelo del bien transmitido", teniendo en cuenta "que no es posible a fecha de hoy calcular el importe de la diferencia al aplicar los catastrales de la ponencia de 1989 en vez de la de 2007, que es anulada por la sentencia de 19/02/2010 del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, dado que los valores de 2011 no están disponibles en su totalidad a fecha de hoy".

El escrito de reclamación tiene fecha de 15 de septiembre de 2011 y, según se indica en la propuesta de resolución, fue presentado el 12 de diciembre de ese mismo año (el sello que obra en el documento remitido en expediente digital no resulta legible).

SEGUNDO. Del expediente remitido resultan los siguientes hechos:

1º) Mediante resolución de 11 de octubre de 2007, publicada en el Boletín Oficial de Alicante nº 207, de 22 de octubre, el Director General del Catastro aprobó la ponencia de valores para el municipio de Pego (Alicante).

El origen de la citada ponencia se encontraba en la revisión de los valores catastrales de los bienes inmuebles del citado Ayuntamiento que había sido solicitada por la propia corporación municipal, según consta en el expediente de aprobación de la ponencia.

La ponencia fue sometida al preceptivo informe municipal, que se emitió el 21 de septiembre de 2007 y tuvo carácter favorable.

2º) Notificados los nuevos valores a los titulares catastrales, el Ayuntamiento instó una corrección de errores materiales de los valores catastrales correspondientes a dos inmuebles de su propiedad, sitos en la calle ...... y en la calle ...... , respectivamente, de la misma localidad.

El 29 de abril de 2008 la Gerencia Territorial del Catastro de Alicante notificó al Ayuntamiento de Pego los valores catastrales correspondientes a dichos inmuebles.

3º) Contra la citada resolución y la comunicación de los valores catastrales individualizados el Ayuntamiento interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Valencia.

Dicho recurso se fundamentaba en los siguientes argumentos:

- La ponencia y los valores catastrales notificados se han aprobado y aplicado, respectivamente, prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido -texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, y Real Decreto 1020/1993, de 25 de junio, por el que se aprueban las normas técnicas de valoración y el cuadro marco de valores del suelo y de las construcciones para determinar el valor catastral de los bienes inmuebles de naturaleza urbana-, con la consecuencia de haberse adoptado decisiones valorativas injustificadas y arbitrarias.

- Las decisiones técnicas de valoración catastral tomadas en la ponencia de valores vulneran las normas 8 (Valores de suelo. Definiciones), 9 (Valoración del suelo), 10 (Coeficientes correctores del valor del suelo), 12 (Valoración de las construcciones), 13 (Coeficientes correctores del valor de las construcciones) y 18 (Cuadro de bandas de coeficientes del valor del suelo) del Real Decreto 1020/1993.

- La ponencia de valores ha sido aprobada sin haberse realizado el preceptivo estudio de mercado, incurriéndose en arbitrariedad y contraviniendo lo exigido en la norma 22 (Ponencias de valores) del citado Real Decreto.

4º) La sentencia de 19 de febrero de 2010 estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Pego y anuló tanto las valoraciones catastrales individualizadas como la propia ponencia de valores.

Según el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, "las carencias de motivación y justificación que se localizan en la esencia de las decisiones con relevancia valorativa de la Ponencia de Valores de que aquí se trata (carencias derivadas de la inexistencia de estudio de mercado, así como (...) de que en el resto de documento que se acompaña a la Ponencia de Valores no se han facilitado las fuentes de las que se obtiene el valor de las muestras que se dicen tomadas y se detectan problemas de identificación o descripción del tipo de inmueble de tales muestras) conducen, inexorablemente o sin remisión, a las consecuencias anulatorias" apuntadas.

5º) Planteado por el Ayuntamiento de Pego incidente de ejecución de la anterior sentencia, en auto de 1 de marzo de 2011 el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana declaró "insuficiente e incorrectamente ejecutada la sentencia dictada en este procedimiento" pues la actuación de la Dirección General del Catastro "se limita a la anulación de los valores catastrales concretamente impugnados, excluyendo la de la Ponencia de Valores expresamente anulada en el fallo de la sentencia y que igualmente debe ser dejada sin efecto".

6º) De otra parte y en relación con un bien inmueble específico, ubicado en la calle ...... , de Pego, el citado Ayuntamiento interpuso recurso contencioso-administrativo contra el valor inscrito, relativo a dicho bien, a raíz de la modificación del catastro inmobiliario efectuada el 29 de agosto de 2008. Dicho recurso también se dirigía, indirectamente, contra la resolución de 11 de octubre de 2007, antes mencionada, por la que se aprobó la ponencia de valores total de los bienes inmuebles urbanos del Ayuntamiento aludido.

7º) En la sentencia de 17 de septiembre de 2010 el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, reiterando su anterior sentencia de 19 de febrero de 2010, acordó estimar el recurso contencioso- administrativo presentado y "anular los actos identificados en el fundamento primero de esta resolución (tanto las valoraciones catastrales individualizadas como la misma ponencia de valores)".

8º) Contra esta última sentencia y con fecha 21 de febrero de 2011 la Abogacía del Estado interpuso recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, cuya Sección Primera acordó declarar su admisión mediante auto de 21 de noviembre de 2011.

En el momento actual no consta que el Tribunal Supremo haya dictado sentencia sobre el recurso de casación interpuesto.

TERCERO. Tramitado procedimiento de responsabilidad patrimonial, emitió informe la Dirección General del Catastro (3 de diciembre de 2011 -esta es la fecha que consta en el informe-, si bien puede ser errónea pues, según indica la propuesta de resolución, la reclamación se presentó el día 12 de ese mismo mes).

En dicho informe se concluye que no concurren en el presente caso los requisitos que los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 exigen para que proceda declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración. Entre otros, cabe destacar los siguientes argumentos que apoyan la anterior conclusión desestimatoria:

- En primer lugar, se destaca que la minoración de ingresos que ha podido tener el Ayuntamiento se debe a la inaplicación de la ponencia de 2007. Esta inaplicación trae causa exclusivamente de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 19 de febrero de 2010 y no es imputable a la Dirección General del Catastro. En este sentido, se subraya que "en los supuestos en los que la impugnación de los valores catastrales se fundamenta en la ilegalidad de la ponencia de valores, pero sin proceder a la impugnación directa de aquélla, el alcance de los pronunciamientos estimatorios de dichos recursos indirectos contra la ponencia se limita únicamente a los valores recurridos y no a cualquier otro valor resultante de la aplicación de la ponencia de valores anulada". Sin embargo, el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana declaró que "anulada la ponencia de valores, no cabe otro tipo de ejecución que la materialización de dicha anulación, esto es, que la Administración deje la misma sin efecto". No hay, pues, un daño antijurídico pues la minoración de ingresos proviene exclusivamente de la ejecución de una sentencia.

- En segundo lugar, quiebra la relación de causalidad entre la actuación administrativa y el perjuicio cuya indemnización se pretende. El Ayuntamiento "no sólo recurrió indirectamente la ponencia que en su día había informado favorablemente, sino que además promovió el incidente de ejecución propugnando la inaplicación de la ponencia aludida".

- En tercer lugar, la Dirección General del Catastro ha actuado de acuerdo con las competencias que tiene legalmente atribuidas y la tramitación de la ponencia se realizó con estricto cumplimiento de los requisitos y trámites legalmente previstos, desde el preceptivo trámite de audiencia previo a su aprobación hasta la notificación de los valores catastrales resultantes.

- Por último, "el supuesto perjuicio alegado por la Corporación no ha consistido en un detrimento patrimonial efectivo, sino en una minoración de ingresos que ha sido calculada por el Ayuntamiento en relación con los ingresos que podría haber tenido si se hubiesen obtenido los valores por aplicación de una ponencia anulada, es decir, ha realizado un cálculo a partir de una premisa de imposible aplicación, por lo que la declaración de responsabilidad patrimonial (...) determinaría un enriquecimiento indebido al Ayuntamiento al que sólo le corresponden las exacciones legales a partir de los valores catastrales fijados por la Dirección General del Catastro, en este caso, en el contexto de la ejecución de una sentencia".

CUARTO. Otorgado trámite de audiencia al Ayuntamiento reclamante, este presentó escrito de alegaciones con fecha 19 de septiembre de 2012.

QUINTO. Consta propuesta desestimatoria de la Subdirección General de Recursos, Reclamaciones y Relaciones con la Administración de Justicia.

En particular, se destaca que la anulación en vía judicial de la ponencia de valores "se halla sujeta a revisión en la alta instancia jurisdiccional", toda vez que todavía no se ha resuelto el recurso de casación interpuesto por la Abogacía del Estado contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 17 de septiembre de 2010. Y se considera que "tal pendencia implica, de forma ineludible, la inexistencia, en el momento presente, de un daño antijurídico susceptible de ser indemnizado, lo que, a su vez, determina la desestimación de la reclamación formulada, sin que sea necesario efectuar otras consideraciones (...) y sin perjuicio, claro está, del derecho del Ayuntamiento (...) a reproducir su pretensión una vez dictada sentencia en el recurso de casación aludido, en el que resulta parte interesada, debiendo, por consiguiente, serle notificada aquélla".

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen.

I. La cuestión sometida a dictamen consiste en determinar si procede o no indemnizar al Ayuntamiento de Pego (Alicante), por los daños que dice haber sufrido (lucro cesante en la recaudación del Impuesto sobre Bienes Inmuebles) como consecuencia de la inaplicación de la ponencia de valores aprobada el 11 de octubre de 2007, que ha sido anulada por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana.

II. El Consejo de Estado emite el presente dictamen, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 22.13 de su Ley Orgánica.

III. La primera cuestión que plantea el presente expediente es si, a la vista de los hechos descritos, procede entrar a examinar el fondo de la reclamación formulada o si, por el contrario, no cabe un pronunciamiento de fondo toda vez que se encuentra pendiente de resolución el recurso de casación presentado por la Abogacía del Estado ante el Tribunal Supremo.

En efecto, como se ha hecho constar en antecedentes, son dos las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de fechas 19 de febrero y 17 de septiembre de 2010, que declaran la nulidad de la ponencia de valores aprobada el 11 de octubre de 2007. Ambas traen causa de sendos recursos contencioso-administrativos y a ellas hay que sumar el auto del mismo Tribunal de 1 de marzo de 2011, en el que se recoge similar conclusión.

Como ha destacado la Dirección General del Catastro, "en los supuestos en los que la impugnación de los valores catastrales se fundamenta en la ilegalidad de la ponencia de valores, pero sin proceder a la impugnación directa de aquélla, el alcance de los pronunciamientos estimatorios de dichos recursos indirectos contra la ponencia se limita únicamente a los valores recurridos y no a cualquier otro valor resultante de la aplicación de la ponencia de valores anulada".

Sin embargo, en el marco de los recursos contencioso-administrativos presentados por el Ayuntamiento de Pego, el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana declaró no solo la nulidad de los valores catastrales individualizados que se habían impugnado, sino también de la propia ponencia de valores. Y ello a pesar de que el mencionado Ayuntamiento no había impugnado directamente la ponencia en el plazo legalmente establecido para ello.

Sucede que una de las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana -concretamente, la de fecha 17 de septiembre de 2010- ha sido recurrida en casación ante el Tribunal Supremo, sin que conste que hasta la fecha haya recaído pronunciamiento alguno.

Esta circunstancia impide, efectivamente, que pueda hablarse en este momento de un daño efectivo y antijurídico. Puesto que la entidad reclamante fundamenta su pretensión en la anulación en sede judicial de la ponencia de valores aprobada en 2007, habrá que estar a lo que concluya el Tribunal Supremo en relación con dicha cuestión.

IV. Ello no obstante, hay un argumento previo que conduce igualmente a desestimar la reclamación formulada y que es independiente del pronunciamiento del Tribunal Supremo sobre la nulidad de la ponencia de valores. En concreto, se trata del argumento relativo a la legitimación del Ayuntamiento de Pego para ejercer una acción de responsabilidad patrimonial frente al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (Dirección General del Catastro) por los daños que dice sufridos en sus bienes y derechos como "particular", en el sentido del artículo 139.1 de la Ley 30/1992.

A) El referido texto, en apariencia muy restrictivo, ha sido objeto de una progresiva ampliación interpretativa con la que tanto el Consejo de Estado como el Tribunal Supremo han venido considerando las posibilidades indemnizatorias allí contempladas.

No se trata de compendiar aquí la evolución histórica de cuáles han sido los daños que pueden dar lugar a responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado. Pero sí debe decirse que las posibilidades de esta institución han sido casi siempre objeto de lectura orientada hacia una mayor ampliación de las conductas abarcadas entre los posibles supuestos de responsabilidad. Lo mismo que progresivamente ha ido expandiéndose el ámbito objetivo de las posibles lesiones indemnizables, también ha ido mitigándose el rigor de la expresión "particulares", para ampliar las posibilidades existentes en orden a que se declare la existencia de legitimación para pedir responsabilidad de las Administraciones públicas, hasta el punto de que la reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre cómo debe entenderse la voz "particulares" ha llegado a afirmar la legitimación resarcitoria de unas Administraciones públicas frente a otras (Sentencias del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 1994).

Así, en el dictamen 1.418/94, de 10 de noviembre de 1994, se afirmaba: "Las Entidades locales están obligadas a ejercer las acciones necesarias en defensa de su patrimonio o de la regularidad en el funcionamiento de sus servicios. Tal obligación no permite en modo alguno excluirlas del ámbito de protección que dispensa el instituto de la responsabilidad y remitirlas a vías de exigencia jurisdiccional basadas en la responsabilidad civil, pues, en definitiva, el régimen aplicable, cuando se dan sus presupuestos, ha de ser el de la responsabilidad patrimonial objetiva".

Ahora bien, el hecho de que se haya ido flexibilizando el rigor de la literalidad del artículo 139.1 de la Ley 30/1992 no implica que en todo supuesto los Ayuntamientos deban tener la condición de particulares a los efectos de presentar la correspondiente reclamación por responsabilidad patrimonial. Y es que resulta imprescindible que el Ayuntamiento comparezca "como un particular más, en defensa de sus propios intereses y con aplicación de las mismas reglas jurídicas que protegen en nuestro ordenamiento los patrimonios de terceros frente a los daños sufridos como consecuencia del llamado giro o tráfico de las Administraciones Públicas" (dictamen 42/94, de 28 de abril de 1994). Por ello, no parece posible admitir esa legitimación de una entidad local cuando esta ha actuado desde una posición activa, como persona de derecho público, no como "sujeto pasivo de una lesión" que le haya sido directamente inferida por la Administración del Estado.

B) En materia de Haciendas locales, todo ello ha dado lugar a una numerosa doctrina de este Consejo, según la cual se ha negado a determinados ayuntamientos la legitimación para reclamar de la Administración del Estado la indemnización de los daños ocasionados por retraso y paralización durante más de cinco años de un procedimiento instruido por el Tribunal Económico-Administrativo Central y relativo a tributos locales (dictamen número 358/97, de 5 de junio de 1997, que inaugura una larga serie), o bien, en otra serie de casos, se ha estimado que determinados ayuntamientos carecían de legitimación para reclamar por el supuesto daño derivado de la falta de recaudación en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles por la falta de aprobación para ciertos bienes -presas y saltos de agua- de la correspondiente ponencia complementaria (entre otros, dictámenes 1.780/2003, 1.783/2003 y 1.974/2003, todos ellos de 4 de septiembre de 2003, y dictamen 2.566/2004, de 18 de noviembre de 2004). Se razonaba en estos últimos supuestos que no podía afirmarse que los ayuntamientos reclamantes actuasen como simples "particulares", y ello por la participación de dichas entidades locales en los Consejos Territoriales de la Propiedad Inmobiliaria que integraban el Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria, encargado en su momento de la elaboración de las ponencias.

Esta misma doctrina se mantiene en numerosos dictámenes posteriores (entre ellos, dictámenes 1.143/2005, de 8 de septiembre de 2005, 830/2007, de 17 de mayo de 2007, 1.402/2007, de 26 de julio de 2007, 307/2010, de 29 de abril de 2010, y 891/2012, de 24 de enero de 2013), en los que se destaca que las sucesivas normas que han ido regulando el aspecto organizativo del catastro inmobiliario han seguido reconociendo esta participación de las entidades locales (en particular, los artículos 12 y 13.3.e] de la Orden del Ministerio de la Presidencia de 18 de noviembre de 1999, que concretan esa representación de las entidades locales y atribuyen a los Consejos Territoriales de la Propiedad Inmobiliaria, entre otras, las funciones de aprobar las ponencias de valores cuando esta competencia haya sido delegada por la Dirección General del Catastro y aprobar los correspondientes convenios de colaboración; además de la representación de dichas entidades en las Juntas Técnicas Territoriales de Coordinación Inmobiliaria, según el artículo 6 de la citada Orden).

En el nuevo marco legal del Catastro Inmobiliario y de las Haciendas locales que inauguran los textos refundidos de sendas leyes aprobados, respectivamente, por Reales Decretos Legislativos 1 y 2/2004, ambos de 5 de marzo, "cabe llegar a la misma conclusión: el IBI es un tributo local, cuya liquidación y exacción es competencia de la corporación local correspondiente; y ello sin perjuicio de que la primera fase de dicho procedimiento, encaminada a la determinación de la base imponible mediante la fijación de las ponencias de valores pertinentes y a la notificación de los valores catastrales, corresponda fundamentalmente a la Administración del Estado y, en concreto, a la Dirección General del Catastro, pues, como se ha señalado anteriormente, también tienen participación en dicho procedimiento las entidades locales" (dictamen 1.143/2005 antes citado). En conclusión, "resulta demasiado forzado interpretar que la actuación de los órganos competentes en materia de catastro reúne los caracteres de la prestación de un servicio público, siendo el Ayuntamiento titular del ingreso recaudado el usuario del mismo; y ello porque el Ayuntamiento referido aparece, en relación con el procedimiento de gestión y recaudación de un tributo del que era titular, como era el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, como persona jurídica pública y, por tanto, no como particular a los efectos del artículo 139.1 de la Ley 30/1992".

C) En el presente supuesto ha de entenderse igualmente que el Ayuntamiento de Pego, al reclamar una indemnización por lo dejado de recaudar en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, actúa como persona jurídica pública, no ajena -en cuanto entidad local- al proceso de elaboración de las ponencias de valores y destinataria de la recaudación de dicho impuesto.

Por todo ello, no cabe reconocerle a estos efectos la condición de "particular" que legitima, según el artículo 139.1 de la Ley 30/1992, para solicitar la pertinente indemnización por la lesión de bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por ...... , en nombre y representación del Ayuntamiento de Pego (Alicante)."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 21 de febrero de 2013

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.