Dictamen de Consejo de Estado 1145/2013 de 12 de diciembre de 2013

Cuestión

Solicitud de indemnización, que al amparo de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, formula ...... .

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 12 de diciembre de 2013, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V. E. de 16 de octubre de 2013, el Consejo de Estado ha examinado el expediente de responsabilidad patrimonial promovido por la Guardia Civil ...... , expediente que se recibió en este Consejo el día 18 siguiente.

De antecedentes resulta:

1. El 19 de septiembre de 2012 se recibió en la Unidad de Seguridad de la Dirección General de la Guardia Civil un escrito de ...... , Guardia Civil con destino en dicha unidad, en el que exponía que por auto del Juzgado de Instrucción nº 2 de Ibiza de fecha 9 de marzo de 2011 se incoaron Diligencias Previas 3064/2010 por el que se le imputaba un delito de descubrimiento y revelación de secretos.

El 6 de abril de 2011 se inició contra la interesada un expediente disciplinario por la comisión de una falta muy grave, consistente en "el abuso de atribuciones que cause grave daño a los ciudadanos, a entidades con personalidad jurídica, a los subordinados o a la Administración" (Artículo 7.7 de la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, del Régimen disciplinario de la Guardia Civil) y una falta grave ("la violación del secreto profesional", artículo 8.8 de la misma Ley Orgánica).

Por resolución de 6 de abril de 2011 del Director General de la Policía y de la Guardia Civil se acordó el cese en funciones de la Sra. ...... por un período de tres meses; y mediante resolución de 9 de junio de 2011, la Subsecretaria de Defensa, que actuaba por delegación de la titular del departamento, dispuso el pase de la interesada a la situación de suspensa en funciones. Por último, el 8 de julio de 2011, el Director General de la Policía y de la Guardia Civil resolvió el cese en su destino de la misma interesada.

El Juzgado de Instrucción nº 1 de Ibiza, en auto de 10 de abril de 2012, decretó el sobreseimiento provisional y archivo de las actuaciones respecto de ...... . De resultas de dicho auto, en el mencionado procedimiento disciplinario se formuló el 31 de mayo de 2012 propuesta de resolución sin declaración de responsabilidad para la encartada.

2. Alegaba la reclamante que, como consecuencia de los hechos relatados, había terminado enfermando, con lo que permaneció de baja entre el 11 de febrero y el 26 de mayo de 2011. La Sra. ...... , que padecía un trastorno adaptativo, siguió tratamiento con medicación antidepresiva y ansiolítica y sufrió distintas manifestaciones somáticas, como la aparición de manchas blancas en la mayor parte del cuerpo. También tuvo que acudir en dos ocasiones a servicios médicos de urgencia. Por otra parte, y en virtud de todo ello, el expediente académico de la interesada (que cursa en la actualidad quinto curso de la Licenciatura de Filología Hispánica en la Universidad Complutense) había sufrido un evidente deterioro.

Entendía ...... que el deficiente funcionamiento de la Administración le había causado un perjuicio moral que valoraba en 120.000 euros. Al escrito de reclamación acompañaba diversa documentación con la que la interesada pretendía respaldar su reclamación.

3. Figura en el expediente el auto de 9 de marzo de 2011 del Juzgado de Instrucción nº 2 de Ibiza. En el auto, que se dicta en el marco de las Diligencias previas-Procedimiento abreviado ...... , sólo hay referencias fragmentarias a los hechos de que se trata, pero son suficientes para deducir que se trata de un conjunto fáctico de una gran complejidad, con muy numerosos encartados, varios de ellos agentes de la Guardia Civil, y donde aparecen como tipos penales posiblemente cometidos un homicidio (o asesinato), tres delitos contra la salud pública, robos con fuerza, receptación, y, además, el delito de descubrimiento y revelación de secretos que se imputa a los Guardias Civiles ...... y ...... , hoy reclamante.

En cuanto a dichos Guardias Civiles, el apartado sexto de los fundamentos de derecho del auto de que se trata dice así:

"En cuanto al punto 4 del escrito-informe del Ministerio Fiscal, procede incoar diligencias previas por delito de descubrimiento y revelación de secretos respecto de los imputados Sres. ...... y ...... , con los testimonios que se solicitan, y con la práctica de diligencias que pide el Ministerio Fiscal, uniéndose testimonio del escrito referido en el hecho cuarto".

4. En los antecedentes de hecho del auto de 10 de abril de 2012 del Juzgado de Instrucción nº ...... de Ibiza se lee, entre otras cosas, que "en el presente procedimiento abreviado por el Ministerio Fiscal se ha presentado escrito de acusación con ...... por delito de descubrimiento y revelación de secretos (...); asimismo, por Otrosí I, el Fiscal interesaba que se procediera a acordar el sobreseimiento provisional de la causa, de conformidad con lo establecido en el artículo 641.1º de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, respecto de ...... , al no quedar acreditada su participación en los presentes hechos". El fundamento jurídico tercero del propio auto tiene el siguiente tenor:

"Respecto de la imputada ...... , procede acordar de conformidad el sobreseimiento provisional parcial respecto de las presentes actuaciones y respecto de los nombrados con fundamento en el artículo 641, ordinal primero, de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, pues rigiéndose el proceso penal por el principio acusatorio, es necesaria la existencia de acusación para que pueda seguir adelante el procedimiento, al propio tiempo dejando sin efecto cuantas medidas cautelares personales y de carácter real se hubieran adoptado con la misma".

Todo ello se ordena así en la parte dispositiva del auto.

5. Obra también en el expediente la documentación relativa al procedimiento disciplinario seguido contra la hoy reclamante.

Así, el 14 de febrero de 2011, el Capitán Jefe Interino de la Compañía de Ibiza de la Guardia Civil se dirigió al Director General de la Policía y de la Guardia Civil para poner en su conocimiento "los hechos que se relacionan, supuestamente constitutivos de unas faltas muy graves y graves".

Del aludido relato se seleccionan los párrafos siguientes:

"El pasado día 8 de febrero de 2011 a las 05.40 horas fue detenido en las dependencias del Puesto Principal de ...... el Guardia Civil perteneciente a la misma ...... (...) como presunto autor de supuestos delitos de tráfico de drogas, omisión del deber de perseguir delitos y revelación de secretos (...).

En el momento de la detención en la taquilla que usaba ubicada en los vestuarios de las dependencias del Puesto ...... se halló en el interior de una camisa 4 bolsitas conteniendo cocaína. (...)

Es de destacar que al citado Guardia Civil se le incautó una cantidad de droga en su propio lugar de trabajo (4 bolsitas de cocaína), por lo tanto habiendo hecho uso de las atribuciones de la condición de Guardia Civil para la comisión del hecho, siendo varios de los compradores de la droga cuatro Guardias Civiles de la misma Unidad del Puesto Principal de ...... , que comparten vestuario con el mismo, incluso uno de ellos compartía taquilla con el referido Guardia Civil. (...)

Asimismo, el pasado día 9 de febrero de 2011 a las 17.00h fue detenida en las dependencias del Puesto Principal de ...... , la Guardia Civil perteneciente al mismo ...... (...), supuesta compañera sentimental del Guardia Civil ...... como presunta autora de los delitos de revelación de secretos y omisión del deber de perseguir delitos. Siendo instruidas diligencias por la Unidad Orgánica de Policía Judicial-Grupo Homicidios nº 348/2010. Ésta facilitaba, mientras se encontraba de servicio, datos SIGO Delincuencia por vía telefónica al Guardia Civil ...... , hallándose éste libre de servicio y en Madrid para fines desconocidos".

6. Según hace constar en su reclamación la interesada, el 6 de abril de 2011 se acordó el Director General de la Policía y de la Guardia Civil la apertura de expediente disciplinario contra ella y también su cese en funciones por un período de tres meses. Más adelante, el 9 de junio de 2011, la Subsecretaria de Defensa dispuso el pase de la Sra. ...... a la situación de suspensa en funciones. Finalmente, el 8 de julio de 2011, el Director General de la Policía y de la Guardia Civil resolvió el cese en su destino de la hoy reclamante.

El fundamento jurídico segundo de esta última resolución, copiado a la letra, dice así:

"Teniendo en cuenta la gravedad intrínseca de la imputación que contra la referenciada se dirige en el susodicho expediente disciplinario (...), la trascendencia pública que ha existido, la alarma social producida y la afectación al buen régimen de la Guardia Civil, en general, y a la Unidad a que pertenece en particular, dado que por su condición de agente de este instituto armado tiene precisamente encomendada, por imperio legal, la misión de prevenir y perseguir conductas delictivas, suponiendo este tipo de hechos un fuerte revés al esfuerzo diario de los demás componentes del Cuerpo, al aparecer gravemente comprometida la autoridad que como miembro del Cuerpo se le supone, así como la confianza que en su correcto y eficaz actuar pudieran tener depositada sus superiores, resulta procedente acordar el cese en el destino de la encartada".

7. El 25 de julio de 2012 el Director General de la Guardia Civil dispuso la terminación del expediente disciplinario por falta muy grave, sin declaración de responsabilidad, para la Guardia Civil ...... .

Mediante resolución de 5 de noviembre de 2012, el propio director general acordó reponer a la hoy reclamante "en el destino que ocupaba en el Puesto Principal de ...... de la Comandancia de Illes Balears, con los efectos económicos y administrativos inherentes".

8. Entre otra documentación médica, se encuentra en el expediente un informe de la Dra. ...... , Dermatóloga, fechado el 10 de mayo de 2012, en el que se hace constar que la paciente ...... había acudido a su consulta el 6 de septiembre de 2011 "por presentar lesiones hipopigmentadas consecuencia de un brote de dermatitis atópica" que había comenzado en marzo de 2011 "a raíz de un período estresante vital". En marzo de 2012 las lesiones seguían estando "marcadamente hipopigmentadas", pero tras la terapia recetada, "la paciente ha pigmentado casi por completo las lesiones".

Por otra parte, la Dra. ...... , Médico Psiquiatra, informaba el 2 de mayo de 2012 que ...... "recibe tratamiento desde marzo de 2011 por un cuadro ansioso depresivo secundario a graves acontecimientos ocurridos en su entorno laboral", habiendo sido necesario en octubre de 2011 "pautarle medicación antidepresiva y ansiolítica, con la que continúa en la actualidad". Ahora bien, "tras la resolución del caso la paciente ha ido experimentando una clara mejoría de la sintomatología por lo que se ha iniciado la retirada gradual de la medicación".

Por último, un informe psicológico suscrito el 19 de mayo de 2012 por ...... concluye que "los hechos vividos han deteriorado de manera significativa la vida normal de la Sra. ...... ", menoscabando la percepción de sí misma como profesional, disminuyendo su autoestima personal, y afectando a sus expectativas, ya que sintió la necesidad de abandonar Ibiza y de replantearse su futuro laboral.

9. La propuesta de resolución lleva fecha 19 de abril de 2013 y procede del Negociado de Expediente de la Comandancia de la Guardia Civil de Madrid.

La propuesta da cuenta de la tramitación que ha seguido el expediente, señalando, entre otras cosas, que durante la evacuación del trámite de audiencia la interesada no ha formulado alegaciones ni ha presentado nueva documentación.

El apartado de la propuesta que lleva la rúbrica de "valoración jurídica" concluye que "existe una normativa muy específica que obligaba a la Guardia Civil a actuar de la forma en que lo hizo en el presente caso y no de otra que hubiera ido contra el ordenamiento jurídico" y, por lo tanto, aunque el cese en funciones, el pase a la situación de suspenso, y el cese en el destino de la interesada eran imputables a la Administración, "al no poder ser calificado el perjuicio que dice sufrido como antijurídico, no concurre uno de los requisitos necesarios para la aparición de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas".

Además, "el perjuicio material sufrido por el cese de destino ha sido ya reparado al haber sido repuesta la Guardia Civil ...... al destino que ocupaba en el Puesto de ...... de la Zona-Comandancia de Illes Balears".

La propuesta termina señalando que la reclamante "no reúne las condiciones exigidas para ser acreedora de la indemnización solicitada".

10. Mediante oficio de 26 de junio de 2013 el Director General de la Guardia Civil remitió el expediente de responsabilidad patrimonial de que se trata a la Subdirección General de Recursos e Información Administrativa del Ministerio de Defensa.

Acompañaba al oficio un informe de 6 de junio de 2013 del Asesor Jurídico de la Guardia Civil, cuyo contenido declaraba compartir el director general del instituto. La conclusión del informe es desfavorable para la reclamación formulada por la Guardia Civil Sra. ...... .

11. Por delegación del Interventor General de la Defensa, informó el 31 de julio de 2013 el Jefe de la División de Control Financiero y Auditorías, observando, entre otras cuestiones, que "la legalidad de la actuación administrativa resulta clara y conforme con la normativa aplicable, pues las resoluciones en virtud de las cuales se acuerdan la incoación del expediente disciplinario, la medida cautelar de suspensión en sus funciones, la situación de suspenso en funciones y el cese en el destino, se fundamentan en las disposiciones contenidas en la legislación vigente, constituida por la Ley del Régimen disciplinario de la Guardia Civil, Reglamento general de situaciones administrativas y en la Ley de Régimen de personal del Cuerpo de la Guardia Civil". En vista de ello, en el presente caso "hay un indudable deber jurídico de soportar los posibles perjuicios irrogados de la actuación administrativa".

La Intervención General de la Defensa termina informando desfavorablemente la reclamación de referencia.

12. El informe de la Asesoría Jurídica General de la Subsecretaría de Defensa está fechado el 26 de agosto de 2013 y va suscrito por el General Auditor Jefe Adjunto.

Según el informe, del artículo 85.2 de la Ley 42/1999, de 25 de noviembre, de Régimen de Personal de la Guardia Civil, "se desprende que tanto la suspensión de funciones como el cese en el destino de la interesada no constituyen sanción alguna por falta grave o leve, sino medidas de índole distinta que se conectan con la inculpación en vía judicial", y cuya finalidad "no consiste en castigar por acción alguna, sino en preservar el buen funcionamiento de la Guardia Civil". De este modo, "la adopción de las medidas mencionadas no depende del resultado final del proceso penal, sino que constituye una potestad peculiar conferida por el ordenamiento jurídico con el fin de salvaguardar el óptimo funcionamiento de la Guardia Civil". Por ello, "el ejercicio de las potestades con arreglo a Derecho debe ser soportado por las personas sujetas a ellas, salvo que demuestren un uso arbitrario o irrazonable de las mismas".

En el presente caso no se ha acreditado que las medidas de que se trata se acordaran arbitrariamente y, además, no fueron impugnadas por la interesada, con lo que la asesoría informante concluye que debe desestimarse la reclamación formulada por la Sra. ...... .

Y así el expediente, V. E. lo remitió al Consejo de Estado para dictamen.

Recae la presente consulta sobre la petición de responsabilidad patrimonial de la Administración formulada por la Guardia Civil ...... en razón a las actuaciones administrativas que se siguieron contra ella y que concluyeron sin declaración de responsabilidad.

Contra la hoy reclamante se dirigió un expediente disciplinario hasta que el Juzgado de Instrucción n º 1 de Ibiza decretó el sobreseimiento provisional y archivo de las actuaciones que por delito de revelación de secretos se seguían contra de ella. A este respecto, procede traer a colación la reiterada doctrina del Consejo de Estado con arreglo a la cual la interesada, como miembro del Cuerpo de la Guardia Civil, tiene, en principio, el deber jurídico de soportar la incoación de un expediente disciplinario, salvo que dicha incoación se produzca de forma arbitraria. Se invoca dicha doctrina, entre otros dictámenes, en el número 1.295/2012, que examinaba la reclamación de un Guardia Civil contra quien también se habían dirigido actuaciones penales por, entre otros delitos, el de revelación de secretos.

Pues bien, y según se ha hecho constar en los antecedentes, en el caso del que se ocupa este dictamen existían indicios, derivados de las actuaciones judiciales que se seguían contra la Sra. ...... y otros muchos encartados, de que la interesada podía haber estado transmitiendo de forma ilícita determinadas informaciones de carácter policial. De este modo, parece razonable que se le incoara un expediente disciplinario por la comisión de una falta muy grave, consistente en "el abuso de atribuciones que cause grave daño a los ciudadanos, a entidades con personalidad jurídica, a los subordinados o a la Administración" (Artículo 7.7 de la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, del Régimen disciplinario de la Guardia Civil) y una falta grave ("la violación del secreto profesional", artículo 8.8 de la misma Ley Orgánica). Tal incoación no pudo, por tanto, causarle ningún daño antijurídico a la Sra. ...... .

Tampoco pudieron ser causa de perjuicio antijurídico las resoluciones por las que se acordó la suspensión de funciones de la promotora de este expediente y el cese en el destino que ocupaba en el Puesto Principal de ...... (Ibiza), por cuanto se adoptaron sobre la base de lo dispuesto en el artículo 85 de la Ley 42/1999, de 25 de noviembre, de Régimen del personal del Cuerpo de la Guardia Civil, cuyos dos primeros apartados tienen el siguiente tenor:

"1. El pase a la situación de suspenso de funciones de los guardias civiles se podrá acordar como consecuencia del procesamiento, inculpación o adopción de alguna medida cautelar contra el imputado en un procedimiento penal o por la incoación de un expediente gubernativo.

"2. El Ministro de Defensa, valorando la gravedad de los hechos imputados, la existencia o no de prisión preventiva, el perjuicio que la imputación infiera al régimen del Instituto o la alarma social producida podrá acordar la suspensión en el ejercicio de sus funciones. El Ministro del Interior determinará si dicha suspensión lleva consigo el cese en el destino".

Según han puesto de manifiesto los órganos preinformantes, la suspensión de funciones y el consiguiente cese en el destino que se acordaron al amparo de este artículo no tuvieron naturaleza sancionadora, sino que se adoptaron como medidas cautelares independientemente del resultado del expediente disciplinario que se había incoado. La interesada tenía, por tanto, el deber jurídico de soportar su adopción. Por lo demás, en cuanto a la aplicación de los criterios de valoración enumerados en el citado artículo 85.2 de la Ley 42/1999, la lectura del auto de 9 de marzo de 2011 del Juzgado de Instrucción nº 2 de Ibiza permite hacerse cargo de la gravedad de los hechos a que se referían las correspondientes actuaciones penales, instruidas por varios delitos y en las que había numerosos Guardias Civiles encartados, con lo que resulta claro que la Administración ejercitó correctamente las potestades que dicho precepto le confiere.

Y en virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar la petición de responsabilidad patrimonial del Estado formulada por la Guardia Civil ...... ."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 12 de diciembre de 2013

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE DEFENSA.