Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 427 de 22 de noviembre de 2017

Cuestión

Revisión de oficio

Resumen

Revisión de oficio do acordo plenario, do 29 de setembro de 2016, de aprobación definitiva do estudo de detalle para edificio comercial destinado a supermercado de alimentación e aparcadoiro no concello de Teo

Organismo: Concello de Teo (A Coruña)

Letrado: Oreiro Romar

Propuesta: Estimatoria

Conclusion: Desfavorable

Relator: Costa Pillado

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- O Pleno do Concello de Teo, na sesión ordinaria de 29 de setembro de 2016, acordou aprobar definitivamente o Estudo de Detalle

(en diante, ED) para edificio comercial destinado a supermercado de alimentación e aparcadoiro, así como á inscrición do estudo

de detalle no Rexistro de Planeamento Urbanístico de Galicia de conformidade co disposto nos artigos 82 e 88 da LSG, a efectos

da súa entrada en vigor.

2.- Con data de 15 de novembro de 2016 recibiuse no Concello de Teo un requirimento da Secretaría xeral de ordenación do territorio

e urbanismo da Consellería de Medio Ambiente, instando a anulación do acordo de aprobación definitiva do ED.

3.- Con data de 21 de novembro de 2016 remitiuse por parte do Concello un escrito respostando ao citado requirimento de anulación,

achegando os informes técnico e xurídico incorporados ao expediente, aos efectos de deixar sen efecto o requirimento en cuestión.

4.- Con data de 12 de decembro de 2016 remitiuse por parte do Concello escrito comunicando a Secretaría Xeral de Ordenación do

Territorio e Urbanismo a realización das actuacións necesarias para efectuar as correccións suxeridas pola mesma no ED.

5.- Con data de 14 de febreiro de 2017, o promotor do ED presentou no concello un novo documento de ED para a súa tramitación.

6.- Por Decreto da alcaldía de 24 de febreiro de 2017 aprobouse inicialmente o citado Estudo de detalle.

7.- Con data de 25 de abril de 2017 recibiuse no concello escrito, en representación de Mercadona S.A., solicitando que se de

por desistida a súa solicitude do 14 de febreiro del 2017 e se proceda ao arquivo do expediente .

8.- Por Decreto da alcaldía de 16 maio de 2017 resolveuse aceptar o desistimento.

9.- O Pleno da Corporación, en atención ao requirimento da Xunta de Galicia de 11 de novembro de 2016, na sesión ordinaria de

28 de xuño de 2017, acordou iniciar o procedemento de revisión de oficio do acordo adoptado polo Pleno da Corporación, na

sesión ordinaria do 29 de setembro de 2016, polo que se probou definitivamente o Estudo de Detalle, ao tratarse duna disposición

administrativa nula, ao abeiro do artigo 47.2 da LPACAP, concedendo aos interesados un prazo de vista e audiencia no expediente.

Durante o prazo de vista e audiencia do expediente, non se formularon alegacións.

10.- Con data de 13 de outubro de 2017 ditase proposta de resolución no sentido de ?declarar nulo de pleno dereito o acordo adoptado polo Pleno da Corporación, na sesión ordinaria do 29 de setembro de 2016,

polo que se aprobou definitivamente o Estudo de Detalle para edificio comercial destinado a supermercado de alimentación e

aparcamento, na antiga estrada de Santiago á A Estrada km 3 ao tratarse dunha disposición administrativa nula, ao amparo do

artigo 47.2 da LPACAP?.

11.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo Sr. alcalde do Concello

de Teo, e tivo entrada neste organismo con data trinta de outubro de dous mil dezasete.

12.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.-

Sométese a consulta, como quedou reflectido nos antecedentes do presente ditame, un expediente administrativo, cualificado como de revisión de oficio de acto nulo de pleno dereito, para o que resulta

competente este organismo por encadrarse nas competencias definidas polo artigo 12, f) da Lei 3/2014, do 24 de abril, do Consello

Consultivo de Galicia, e 17, a) do seu regulamento, aprobado polo Decreto 91/2015, do 18 de xuño, segundo os que debe ser

consultado preceptivamente nos supostos de revisión de oficio dos actos administrativos, na forma establecida na Lei 39/2015,

do 1 de outubro, do procedemento administrativo común das administracións públicas (no sucesivo, LPACAP), en canto garantía

de preservación da seguridade xurídica e de suxeición a dereito da actuación administrativa.

Ademais, o ditame ten o carácter de preceptivo e vinculante, xa que o artigo 106 da LPAC require ?previo e favorable ditame? ao referirse á declaración de oficio da nulidade dos actos administrativos.

Polo que se refire ás entidades locais, o artigo 53 da Lei 7/1985, do 2 de abril, de bases do réxime local (no sucesivo, LBRL) dispón que as corporacións locais poderán revisar os seus actos e acordos

nos termos e co alcance, que para a Administración do Estado, se establece na lexislación do estado, reguladora do procedemento

administrativo común.

Segunda.-

É cita comunmente admitida a de que a revisión de oficio dos actos administrativos constitúe unha fórmula privilexiada e excepcional en canto actividade que ten por finalidade privar de toda

eficacia algunha das súas decisións anteriores viciadas de nulidade, sobrevidamente apreciada mediante a súa anulación, por

unilateral pronunciamento do órgano administrativo competente e sen acudir ao proceso contencioso-administrativo; decisións

que, en canto actos administrativos e por expresa previsión legal, gozan de presunción de certeza e axuste á legalidade.

En definitiva, o mecanismo de revisión de oficio pode operar a anulación, (por causa de nulidade) de determinados actos administrativos, concretamente aqueles que posúen as notas de definitivos e declarativos

de dereitos. Porén, resulta evidente, pois non estamos diante dunha facultade de exercicio libre e arbitrario, que, como paso

previo a tal transcendental declaración, se require a constatación precisa e terminante, de acordo coa previsión legal ao

respecto, da existencia da causa revisora mesma, á vista do suposto, inconcusamente demostrado, de ilegalidade detectado,

necesariamente determinante dunha nulidade de máximo grao, cal é a nulidade de pleno dereito, en canto alicerce xurídico da

facultade que se pretende exercitar e pór en marcha.

Terceira.-

Con carácter previo á análise de fondo, e en canto concirne ao procedemento seguido na instrución do expediente de revisión de oficio, o exercicio da potestade revisora require unha adecuada e inescusable

formalización, así como o escrupuloso acomodo a un procedemento do que os preceptos legais dan esencial razón en canto aos

seus trámites fundamentais.

A configuración do procedemento administrativo como instrumento de garantía da legalidade e dos dereitos dos cidadáns faise nestes supostos, se cabe, máis evidente, por referirse a revisión de oficio aos

actos favorables ou declarativos de dereitos incursos en causa de nulidade, e despregar os seus efectos en prexuízo ou de

forma restritiva da situación xurídica do interesado.

No presente caso, pódese apreciar que se produciu a iniciación do procedemento de revisión de oficio mediante acto formalizado por órgano competente, e se observou o trámite de audiencia dos interesados,

antes de redactar a proposta de resolución (artigo 82 da LPAC), quedando así garantidas a legalidade e a defensa procedemental

dos seus dereitos.

Cuarta.-

Tal e como se adiantou, o artigo 106.2 da LPAC, dispón que as administracións públicas de oficio, e logo de ditame favorable do Consello de Estado ou órgano consultivo equivalente

da comunidade autónoma, se o houber, poderán declarar a nulidade das disposicións administrativas nos supostos previstos no

artigo 47.2.

Este precepto establece a nulidade de pleno dereito das disposicións administrativas que vulneren a Constitución, as leis ou outras disposicións administrativas de rango superior, as que regulen

materias reservadas á lei e as que establezan a retroactividade de disposicións sancionadoras non favorables ou restritivas

de dereitos individuais.

No presente suposto, o Concello motiva a súa proposta de nulidade por remisión e asunción do requirimento da Secretaría xeral de ordenación do territorio da Consellería de Medio Ambiente, no que se indica

que (sic):

?O estudo de detalle non se axusta a tipoloxía edificatoria establecida na ordenanza U-5 "Desenvolvemento lineal sobre vía", que prevé edificación aliñada a fronte de vía, definida graficamente mediante

a fixación de liña de fachada e o fondo edificable (art. 108 da Normativa do PXOM). Esta ordenanza, como recolle o art. 108.2f

corresponde á tipoloxía edificatoria entre medianeiras, adosada ás parcelas lindeiras, salvo nos casos en que se sinala recuamento

a lindeiro lateral, para evitar frontes continuas edificadas de excesiva lonxitude.

Como consecuencia do anterior, o estudo de detalle vulnera o artigo 79.2, alíneas a) e i g) da LSG, pois altera o destino urbanístico do solo e infrinxe limitacións establecidas no PXOM?.

Así as cousas, debe entenderse que o vicio de nulidade invocado pola consellería e asumido polo concello na súa proposta é a vulneración de disposicións administrativas de rango superior, en concreto

o PXOM do Concello de Teo aprobado definitivamente pola Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Transportes,

por Orde do 4 de xuño de 2010 (DOG número 112 do 15 de xuño de 2010) e por extensión, a propia Lei do solo de Galicia 2/2016.

Procede por tanto analizar a existencia dos vicios invocados pola Consellería.

A primeira das causas invocadas no requirimento é a alteración do destino urbanístico do solo, o que suporía a infracción da previsión establecida no artigo 79.2 a), que prohibe expresamente aos estudios

de detalle esta alteración.

Pois ben, en primeiro termo, cabe sinalar que o requirimento da Consellería adoece dunha motivación extensa e suficiente, limitándose a citar a causa, pero sen maior fundamentación fáctica ou xurídica

sobre a mesma.

A invocación da alteración do destino do solo obriga a acudir ao propio PXOM de Teo, en concreto á ordenanza de aplicación e que a Consellería considera infrinxida. No artigo 108 (Ordenanza U-5. Desenvolvemento

lineal sobre vía), número 6 (Condicións de Uso) da Normativa do PXOM previse especificamente o uso ?Comercial: En todas as

categorías? e o uso Garaxe-aparcamento. Pola súa banda, o artigo 76 (Tipos de uso) define o uso comercial do seguinte xeito

?Comprende o servizo terciario destinado a subministrar mercancías ao público mediante venda polo miúdo?.

Tendo en conta que o estudo de detalle ten por obxecto declarado a implantación dun edificio comercial destinado a supermercado de alimentación e aparcadoiro dunha coñecida empresa do sector, non se comparte

que o uso pretendido poida supoñer unha alteración do destino urbanístico do solo, nin polo tanto a infracción da previsión

establecida no artigo 79.2,a) da LSG.

En canto á segunda das infraccións denunciadas pola consellería, temos que reiterar o déficit de motivación existente. O requirimento limitase

a reproducir o teor literal do artigo 108.2 da Normativa do PXOM de Teo, pero sen especificar qué aspecto en concreto dos

sinalados nese precepto o volume previsto incumpre a tipoloxía (liña de fachada e o fondo edificable, alturas permitidas,

recuamentos). Pola contra, obra no expediente un informe do arquitecto municipal do Concello de Teo (folios 3-10 do expediente),

de 11.04.2016, no que analiza a conformidade do ED coa normativa urbanística, e particularmente no apartado ?volúmenes edificables?

realiza un cadro comparativo ?das determinacións previstas no Plan e das que se obtén no ED?. Deste cadro resulta o cumprimento de todos os aspectos regulados no art. 108.2 do PXOM de Teo (liña de fachada e o fondo

edificable, alturas permitidas, recuamentos) así como outros previstos na ordenanza de aplicación (parcela mínima edificable,

edificabilidade e sotos e semisotos).

De acordo co exposto, non pode considerarse acreditada a concorrencia de ningunha causa de nulidade das invocadas pola consellería, e asumidas polo Concello na proposta, e contribúe a formar esta

convicción o feito de que por Auto de 18.05.2017, o TSX de Galicia acordase caducar o trámite para interpoñer a demanda por

parte da Asesoría Xurídica Xeral da Xunta de Galicia, no sentido de que a propia administración requirente non considerou

oportuno dar continuidade xurisdicional ao requirimento previo do art. 65 da LBRL e 217 da Lei da administración local de

Galicia 5/1997.

Así as cousas, este Consello ten que informar desfavorablemente a proposta de resolución formulada.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros, ditamina:

?Que informa desfavorablemente a proposta de resolución á que o presente expediente se refire?.