Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 336 de 04 de octubre de 2017

Cuestión

Resolución de contratos

Resumen

Resolución do contrato de execución das obras de humanización das travesías da Serra e San Cosme (DP-5604 e DP 6203) Outes (15.1130.0004.0) incluídas no Plan de Travesía 2015

Organismo: Deputación Provincial da Coruña

Letrado: López Guizán

Propuesta: Estimatoria

Conclusion: Favorable

Relator: Blanco Serrano

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- Con data do 16.10.2015 a Presidencia da Deputación Provincial da Coruña aprobou o prego de cláusulas administrativas particulares

para a contratación do proxecto de execución das obras de humanización das travesías da Serra e San Cosme, sendo o procedemento

aberto o previsto para a licitación.

O prazo estimado para a execución das obras era de seis meses a contar desde o día seguinte ao da sinatura da acta de comprobación do reformulo, salvo que existise reserva fundada que impedise o seu comezo.

2.- Con data do 10.05.2016 mediante resolución da Presidencia da Deputación Provincial da Coruña adxudicouse o contrato de razón

á mercantil ?S., S.L.U?.

O contrato administrativo formalizouse con data do 18.05.2016.

3.- Con data do 16.06.2016 levantouse a acta de comprobación do reformulo.

4.- Con datas do 06.07.2016, 26.07.2016, 24.08.2016 e 18.10.2017 a Dirección de obra realizou distintos requirimentos á contratista

verbo da execución dos traballos.

5.- Con data do 14.11.2016 a adxudicataria solicitou a ampliación do prazo para a execución das obras por cinco meses.

6.- Con data do 25.11.2016 a Dirección da obra requiriu novamente á adxudicataria a execución das obras consonte coas súas indicacións.

7.- Previo informe do Servizo de Vías e Obras da Deputación, mediante resolución da Presidencia da Deputación Provincial da Coruña

de data do 17.01.2017, denegouse a ampliación do prazo de execución.

8.- Previo informe da Secretaría da Deputación Provincial, con data do 26.06.2017 a Presidencia da Deputación Provincial da Coruña

acordou iniciar un expediente de resolución contractual por mor da demora no cumprimento do prazo de execución das obras.

Desta resolución deuse traslado á mercantil S., S.L.U., para os efectos de que puidese formular alegacións.

9.- Con data do 11.07.2017 a adxudicataria manifestou a súa oposición á resolución contractual pretendida.

10.- Con data do 28.07.2017 o Servizo de Vías e Obras deu contestación ás alegacións formuladas pola mercantil adxudicataria.

11.- Previo informe da Secretaría e da Intervención da Deputación Provincial da Coruña, con data do 22.09.20107 a Presidencia

da Deputación ditou unha proposta de resolución no sentido de resolver o contrato administrativo de razón por mor da demora

no cumprimento no prazo de execución das obras.

12.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo señor presidente da

Deputación da Coruña e tivo entrada neste organismo con data 25 de setembro de 2017.

13.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do presente ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.-

O Consello Consultivo de Galicia resulta competente para a emisión do ditame a teor do establecido no artigo 12, g) Lei 3/12014, do 24 de abril, e no artigo 17, a) do seu Regulamento de organización e

funcionamento, aprobado polo Decreto 91/2015, do 18 de xuño, por atinxir o expediente á resolución dun contrato administrativo.

Tal competencia resulta, ademais, da concordancia das anteditas normas co establecido no artigo 211.3, a) do Real decreto lexislativo 3/2011, de 14 de novembro, polo que se aproba o texto refundido

da Lei de contratos do sector público (en adiante,TRLCSP), que establece o preceptivo ditame do Consejo de Estado ou órgano

consultivo equivalente da comunidade autónoma nos casos de interpretación, nulidade e resolución dos contratos, cando se formule

oposición por parte do contratista, suposto que concorre no presente expediente pois, a través do escrito de alegacións asinado

pola adxudicataria do contrato de referencia, maniféstase a desconformidade coa causa de resolución que serve de fundamento

ao presente expediente.

Segunda.-

Os requirimentos formais que rexen no procedemento de resolución de contratos foron suficientemente cumprimentados nos seus imprescindibles trámites, en especial, os que resolven a necesaria contradición

propia dos expedientes desta natureza, é dicir, o circunstanciado reproche do incumprimento contractual dirixido ao contratista

por parte do órgano de contratación, con cita das causas determinantes da pretendida resolución, así como a audiencia daquel.

O artigo 321 da Lei 5/1997, do 22 de xullo, de administración local de Galicia, recoñece ao órgano competente para a contratación a prerrogativa de acordar a súa resolución dentro dos límites e con suxeición

aos requisitos e efectos establecidos legalmente, isto é, de acordo co sinalado pola lexislación básica en materia de contratación.

Incorporáronse os informes que avalan xurídica e tecnicamente a proposta de resolución contractual e redactouse proposta pola

administración consultante, en concreto polo presidente da corporación.

Terceira.-

A potestade resolutoria conferida á Administración en relación cos contratos sometidos ao dereito administrativo enmárcase dentro do ámbito das denominadas prerrogativas previstas no artigo 210 do TRLCSP,

concibidas pola doutrina como privilexios ou facultades exorbitantes, cuxo exercicio non se produce de xeito automático senón

só cando o esixa o interese público implícito en cada relación contractual, fundándose así no servizo obxectivo aos intereses

xerais que o artigo 103 da Constitución proclama da actuación administrativa.

O mecanismo da extinción anticipada do contrato por medio da súa resolución constitúe como reiteradamente ten sinalado o Consejo de Estado ?[?] un medio de defensa de la parte cumplidora frente al incumplimiento de la otra parte, o frente a las alteraciones no justificadas

de los términos en que fuera concebido el equilibrio contractual en el momento de la conclusión del pacto? (ditames do Consejo de Estado 3007/2003, 2205/2000 e 2583/1997).

Ao respecto ha de sinalarse que, tanto no ámbito da contratación civil coma da administrativa, a xurisprudencia advertiu que non todo incumprimento contractual podería dar lugar ao dereito da outra parte

a resolver o contrato, distinguíndose pola xurisprudencia aqueles incumprimentos xeradores da posibilidade de exercicio do

dereito á extinción do contrato de aqueloutros que non o levan aparellado, aínda cando poidan posibilitar a esixencia de indemnización

por danos e perdas. Tal doutrina é perfectamente aplicable no ámbito administrativo, de forma que só os incumprimentos de

obrigas contractuais esenciais poden ser xeradores do lexítimo exercicio da potestade de resolución dos devanditos contratos

e iso, como xa sinalamos, cando sexa esta opción a que máis convén ao interese público en liza.

Para a determinación da transcendencia dos diversos incumprimentos que se produzan, o Tribunal Supremo manifestou reiteradamente (Sentenzas do 16 de outubro de 1984, do 9 de outubro de 1987 ou do

23 de novembro de 1988, entre moitas outras) que ha de poñerse en cada caso atención ás circunstancias concorrentes, co fin

de dilucidar se se está ante un verdadeiro e efectivo incumprimento das obrigas contractuais, revelador dunha vontade clara

de non atender, dolosa ou culposamente, os compromisos contraídos ou, pola contra, máis ben ante un simple atraso, desfase

ou desaxuste en modo ningún expresivo daquela vontade e, en definitiva, dun efectivo incumprimento da esencia dunha obriga.

Polo tanto, neste ámbito non toda irregularidade pode levar aparellada a habilitación á Administración pública para que exercite a súa potestade resolutoria, senón só aqueles supostos nos que o servizo

deixa de prestarse ou se presta en condicións tales que se lesiona o interese público que se poida satisfacer.

Cuarta.-

O contido da proposta, no que concirne ao obxecto do presente ditame, é a resolución do contrato de obras de referencia, con base no artigo 223, letra d), do TRLCSP, que dispón que será causa

de resolución do contrato ?La demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista ??. Este artigo debe poñerse en relación co artigo 212 do TRLCSP, que establece no seu número 2 como ?El contratista está obligado a cumplir el contrato dentro del plazo total fijado para la realización del mismo, así como de

los plazos parciales para su ejecución sucesiva?.

Na análise da causa de resolución referida hai que lembrar, de entrada, que, como este Consello Consultivo ten reiterado en numerosos ditames (por todos, o CCG 212/16), do contrato de obra pública nace

unha relación obrigatoria, na que aparece como principal e máis relevante consecuencia a do remate da obra en condicións que

deben resultar axustadas ás especificacións técnicas previamente establecidas no proxecto, para deste modo poder servir ao

fin previsto. Pero, ademais, a dita relación obrigatoria desprega unha multiplicidade de efectos entre os que adquire unha

especial relevancia o tempo investido na realización da obra, factor este que no presente expediente resulta determinante

da proposta de resolución que se somete a ditame.

En efecto, a obra pública non só debe de adecuarse nas súas calidades físicas ao previamente concibido mediante o proxecto, senón que o interese público ao que se encontra vinculada, esixe ademais que

se execute no prazo convido en función da súa prevista posta en servizo. Na maioría dos casos ambos elementos son indisociables,

de maneira que sen o concurso de ambos a obra non respondería ao que dela é requirido.

A necesidade do cumprimento polo contratista dos prazos, xa sexan parciais ou total, resulta transcendente en igual medida, pois, como vimos, o quebrantamento de calquera deles pódese erixir en causa

determinante da resolución do contrato por parte do órgano contratante.

Pois ben, no suposto sometido a ditame, tal e como consta no expediente e, sinaladamente, no Anexo I do Prego de cláusulas administrativas particulares (folio 227), o prazo de execución era de seis

meses a contar desde o ?día siguiente al de la firma del acta de comprobación del replanteo, salvo que exista reserva fundada que impida su comienzo?, de acordo coa cláusula 5ª do Prego de cláusulas administrativas particulares que rexeron a licitación (folios 194 a 280).

Deste xeito, téndose firmado a acta de comprobación do reformulo, sen obxección da adxudicataria, o día 15.06.2016 (folio 187), o prazo de execución das obras remataría o día 15.12.2016.

No entanto, con data do 15.12.2016 as obras obxecto do proxecto non estaban executadas, sendo así que o Servizo de Vías e Obras informou, con data do 28.07.2016, que ?en relación a las certificaciones de obra se indica que no existen, puesto que no han sido ejecutadas las unidades de obra

del proyecto. Las unidades de obra ejecutadas anteriores a la finalización del plazo son nulas puesto que las obras ejecutadas,

tal y como se indica en informes anteriores, no se corresponden con las unidades de proyecto?.

Ao estar, xa que logo, acreditada a existencia dun incumprimento do prazo total de execución das obras, resta unicamente determinar se aquel incumprimento é, ou non, imputábel á mercantil adxudicataria.

Neste extremo é precisamente onde radica a oposición da adxudicataria, que nos seus escritos de alegacións refire que a demora na execución das obras non lle resulta imputábel, senón que tal responsabilidade,

ao seu xuízo, corresponde á administración contratante ao non dar resposta á incidencia da aparición dunha tubaxe de fibrocemento

na travesía da Serra (DP5604) que, segundo a mercantil, non contemplaba o proxecto.

Verbo deste particular é preciso advertir que no expediente remitido consta un informe do redactor do proxecto, datado do mes de novembro de 2016, que afirma como o proxecto si prevía a preexistencia de

canalizacións soterradas, sen prexuízo do cal a execución de tal proxecto en ningún caso comportaba a substitución da tubaxe

de fibrocemento senón a colocación dunha nova canalización en paralelo. Como refire o antedito informe:

?En marzo de 2015 redáctase un proxecto de humanización das Travesías da Serra e San Cosme.

En ambos casos prevese a parte da demolición e nova construción de beirarrúas a colocación de canalizacións soterradas en substitución das existentes. No caso concreto da travesía de Serra, existen baixo

as actuais beirarrúas diversos tipos de canalizacións de servizo, tanto de abastecemento como saneamento, pluviais e enerxía

eléctrica en distintos tipos de condución (tuberías de distintos diámetros e materiais, canal de sección rectangular, etc).

A actual condución de abastecemento de auga sérvese mediante tubería de fibrocemento. O proxecto contempla a colocación de nova tubería de abastecemento en polietileno de alta densidade, que substituirá

totalmente a actual condución.

Aínda a pesar da gran cantidade de canalizacións existentes, non só baixo as beirarrúas senón tamén baixo o asfalto na zona de aparcamento, o proxecto non considera necesaria a retirada da tubería de

fibrocemento, toda vez que se entende existe espazo suficiente para a colocación da nova tubería en paralelo á existente sen

necesidade de actuar sobre a mesma, que quedaría soterrada e fora de servizo?.

Polo tanto, non poden darse por certas as afirmacións da mercantil segundo as cales o proxecto non prevía a existencia daquela tubaxe de fibrocemento, coma tampouco poden admitirse as obxeccións da adxudicataria

relativas ao custo de demolición das beirarrúas ou das conexións á rede xa existente, por canto a mercantil era coñecedora

do proxecto e, conseguintemente, enténdese, das operacións técnicas precisas para a súa execución, sen prexuízo do cal voluntariamente

concorreu á licitación.

Por maior abastanza, debe sinalarse que no expediente remitido tamén consta acreditada a falta dunha axeitada execución das obras previstas na DP6203 San Cosme pois, malia ser requirida pola Dirección

da obra con datas do 06.07.2017, 26.07.2016, 24.08.2016 e 18.10.2016 para emendar distintas deficiencias, a mercantil non

procedeu ao efecto, sen que a este extremo obstase a existencia dunha tubaxe de fibrocemento na travesía da Serra.

Polo tanto, a xuízo deste Consello Consultivo, debe informarse favorablemente a resolución contractual pretendida, ao abeiro do artigo 223, letra d), do TRLCSP, ao constar acreditada unha demora no cumprimento

do prazo de execución das obras imputábel á contratista.

Cómpre advertir, en todo caso, a necesidade de que na resolución que finalmente se dite se cite, como alicerce da resolución contractual, o devandito artigo 223, letra d), do TRLCSP, e non o artigo ?60.2, a) do TRLCSP? que, por erro, cita o punto 2º da proposta de resolución.

Quinta.-

Resta, finalmente, facer unha especial mención aos efectos da resolución contractual, en especial, no que se refire á incautación da garantía.

Debe advertirse neste punto que o artigo 225 do TRLCSP, a diferenza do derrogado Texto refundido da lei de contratos das administracións públicas, xa non prevé a incautación automática da garantía

nos casos de resolución contractual por causa imputábel ao contratista, senón que tal incautación unicamente se prevé para

aqueles supostos nos que sexa preciso cubrir os danos e perdas ocasionados co gallo daquel incumprimento (neste sentido, entre

outros, o ditame do Consejo de Estado 1121/2012, do 8 de novembro). De aí que, sen existir obxección á incautación da garantía

no caso que arestora nos ocupa, sexa preciso advertir a necesidade de que a resolución que finalmente se dite cinga esta incautación

á cobertura dos posibles danos e prexuízos que o incumprimento culpable da adxudicataria cause á administración contratante.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros, ditamina:

?Que informa favorablemente a resolución contractual á que o presente expediente se refire, debendo considerarse, en todo caso, na resolución que finalmente se dite, o sinalado no derradeiro parágrafo

da consideración cuarta e na consideración quinta deste ditame?.