Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 335 de 01 de diciembre de 2021

Cuestión

Revisión de oficio

Resumen

Revisión de oficio do acordo nº 15/429 adoptado na Xunta de Goberno Local do Concello de Lugo sobre a transmisión da parcela M1-A, do sector sur-k dunha superficie de 1200 metros cadrados á mercantil ?C., SL?, en virtude do convenio asinado entre este concello e a dita entidade.

Organismo: Concello de Lugo

Letrado: Oreiro Romar

Propuesta: Estimatoria

Conclusion: Favorable

Relator: Martínez Yáñez

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- Con data 22.3.2000, a Comisión de Goberno do Concello de Lugo adopta o acordo de denegación de licenza de obra solicitada

por "C., SL" para demolición de edificio do Sanatorio Doutor García Portela, situado na Avenida García Portela, nº 19.

2.- Por Sentenza nº 400/2000, do 28.12.2000, o Xulgado do Contencioso Administrativo de Lugo desestima o recurso interposto por

?C., SL? e confirma a legalidade do devandito acordo.

3.- Con data de 27.9.2001, asínase un convenio urbanístico de carácter transaccional entre o Sr. alcalde do Concello de Lugo

e a representación de ?C., SL?, propietaria do predio onde está construído o sanatorio, posteriormente ratificado polo Pleno

do Concello en 3.12.2001.

O convenio acorda resarcir á propietaria da contradición existente na ordenación urbanística da parcela, que contempla un aproveitamento urbanístico imposible de materializar por razón da catalogación

e consecuente obriga de conservación do edificio existente na mesma, o antigo sanatorio Doutor García Portela.

Para tal efecto, a propietaria comprometese a renunciar a reclamacións actuais e futuras, particularmente en materia de responsabilidade patrimonial, e á conservación do edificio catalogado. A cambio,

o Concello compromete o traslado do aproveitamento urbanístico que correspondería executar na localización concreta do sanatorio

a outra parcela municipal na zona denominada ?Monte de San Cibrao?, ou outra localización alternativa, mediante a aprobación

dun proxecto de compensación ou mediante transmisión dos devanditos terreos.

4.- Con data de 17.4.2018, e tendo en conta o tempo transcorrido sen proceder ao cumprimento do convenio, formúlase solicitude

polo representante de ?C., SL? para a execución do mesmo.

5.- Con data de 16.9.2020 a Xunta de Goberno Local aproba a transmisión da parcela M1-A do Sector SUR-K dunha superficie de 1200

metros cadrados á mercantil ?C., SL? en execución do convenio transaccional do 27.9.2001.

6.- Con data de 15.12.2020, a Intervención Xeral do Concello emite informe no que deixa constancia da omisión da función interventora

e consecuente fiscalización do expediente de transmisión da parcela.

7.- Por acordo da Xunta de Goberno Local do 19.5.2021 iníciase o procedemento de revisión de oficio do acordo adoptado o 16.9.2020,

polo que se aproba a transmisión da parcela M1-A do Sector SUR-K dunha superficie de 1200 metros cadrados á mercantil ?C.,

SL?, outorgando trámite de audiencia ao interesado.

8.- Con datas 29.6.2021, 30.6.2021 e 2.7.2021 preséntanse escritos pola representación de ?C., SL? nos que, en esencia, manifesta

a súa discrepancia coa revisión pretendida polo Concello, apela á natureza contractual e vinculante dos convenios, e achega

un informe pericial no que valora a edificabilidade das parcelas obxecto de transacción por medio do convenio.

9.- Con posterioridade ao trámite de audiencia, foron incorporados ao expediente administrativo o informe do Servizo de Contratación

e Patrimonio (22.10.2021), e o informe conxunto do titular da Asesoría Xurídica (21.10.2021) e do Vicesecretario accidental

(22.10.2021), favorables á declaración de nulidade do convenio.

10.- Con data 27.10.2021 a Xunta de Goberno Local propón a desestimación das alegacións do interesados e a revisión de oficio

do acordo polo que se aproba a transmisión da parcela M1-A do Sector SUR-K dunha superficie de 1200 metros cadrados á mercantil

?C., SL?.

11.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, pola señora alcaldesa do

Concello de Lugo, tendo entrada neste organismo o día 29.10.2021.

12.- Na sesión de Ditames que tivo lugar o día 24.11.2021 acordouse, de conformidade co previsto no artigo 39.1 do Regulamento

de organización e funcionamento do Consello Consultivo de Galicia, aprobado polo Decreto 91/2015, do 18 de xuño, ampliar o

período de emisión do preceptivo ditame polo prazo de quince días.

13.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.

O Consello Consultivo de Galicia é competente para coñecer do expediente de razón por encadrarse nas competencias delimitadas nos artigos 12.f) da Lei 3/2014, do 24 de abril, do Consello Consultivo de

Galicia (en adiante, LCCG) e 17.a) do Decreto 91/2015, do 18 de xuño, polo que se aproba o seu Regulamento de organización

e funcionamento deste órgano consultivo, preceptos ambos os dous que establecen a preceptividade do ditame deste órgano nos

supostos de revisión de oficio dos actos administrativos, en canto garantía de preservación da seguridade xurídica e de suxeición

a dereito da actuación administrativa.

De acordo co exposto, este organismo debe ser consultado preceptivamente nos supostos de revisión de oficio dos actos administrativos, na forma establecida no artigo 106.1 da Lei 39/2015, do 1 de outubro,

do procedemento administrativo común das administracións públicas (en adiante, LPAC), que determina que as administracións

públicas, en calquera momento, por iniciativa propia ou por solicitude do interesado, e logo do ditame favorable do Consejo

de Estado ou órgano equivalente da comunidade autónoma, se o houber, declararán de oficio a nulidade dos actos administrativos

que puxeran fin á vía administrativa ou que non fosen obxecto de recurso en prazo, nos supostos previstos no artigo 47.1.

O acto sometido a revisión é o Acordo da Xunta de Goberno Local do 16.9.2020 polo que se aproba a transmisión da parcela M1-A do Sector SUR-K dunha superficie de 1200 metros cadrados á mercantil ?C.,

SL?.

Segunda.

Unha vez delimitado o obxecto da revisión de oficio e a competencia deste organismo para a emisión do ditame, en canto concirne aos trámites seguidos na instrución do procedemento, debe partirse

de que, como ten sinalado con reiteración este órgano consultivo (por todos, CCG 13/2020, CCG 14/2020 CCG 115/2020 ou os máis

recentes CCG 33/2021 e CCG 203/2021), o exercicio da potestade revisora require unha adecuada e inescusable formalización,

así como o escrupuloso acomodo a un procedemento do que os preceptos legais dan esencial razón en canto aos seus trámites

fundamentais, o que garda directa relación coa configuración do procedemento administrativo como instrumento de garantía da

legalidade e dos dereitos da cidadanía.

Neste sentido, o Tribunal Supremo, na sentenza do 24.2.2021, Rec. 8075/2019, antes citada, ten salientado que o procedemento de revisión de oficio é un procedemento especial polo seu carácter extraordinario

que, no non previsto de maneira específica na súa regulación, contida no capítulo I do título V da LPAC, debe rexerse polos

principios xerais do procedemento administrativo previstos na mesma LPAC.

Pois ben, no presente caso cabe indicar que as esixencias formais foron, en esencia, cumpridas. Así, logo da presentación da solicitude, realizáronse os actos de instrución, incluído o informe preceptivo

da secretaria (artigo 3.3.d).3º do Real decreto 128/2018, do 16 de marzo, polo que se regula o réxime xurídico dos funcionarios

de Administración Local con habilitación de carácter nacional) e, posteriormente, observouse o trámite de audiencia e formulouse

a proposta de resolución.

Malia o anterior, con posterioridade ao trámite de audiencia, incorporáronse ao expediente os informes do Servizo de Patrimonio (folios 135 e ss) e da Asesoría Xurídica (folios 140 e ss).

A respecto deste proceder, e na medida en que os precitados informes son o sustento técnico xurídico da proposta, no tocante a evitar a indefensión da parte interesada, debería de terse realizado o

traslado do mesmo á mercantil interesada con anterioridade ao trámite de audiencia.

Esta circunstancia podería ter fundado un acordo de devolución do expediente, sen emisión de ditame, para a emenda do defecto aludido. Pero, analizando polo miúdo a totalidade do expediente remitido,

e os argumentos empregados nos aludidos informes, observamos que non introducen novos elementos que puideran ser relevantes

en prexuízo da posición xurídica de ?C., SL?. Ao contrario, reiteran previos informes que fundaron a incoación do procedemento

de revisión de oficio. Tamén consta no expediente que se entregou copia íntegra do mesmo á representación de ?C., SL?, incluído

o esencial informe de Intervención, que motivou este procedemento revisorio.

Ao anterior cabe engadir que consta no expediente que o contratista foi informado da remisión do mesmo a este Consello Consultivo, e polo tanto puido comparecer perante esta institución para ser

oído (artigo 26 da LCCG), polo que, en definitiva, e con independencia de deixar constancia da irregular tramitación, non

se aprecia efectiva indefensión material.

Así pois, non houbo creba do principio de contradición, por canto que das alegacións da mercantil resulta que é plenamente coñecedora das causas polas que o Concello pretende declarar a nulidade do

acto, o que determina que, por razóns de eficiencia e celeridade, e para os efectos de contribuír no posible á consecución

do interese público mediante a máis rápida resolución deste asunto, consideremos procedente a emisión do ditame solicitado.

Para rematar cos aspectos de procedemento, o órgano competente para a revisión é a Xunta de Goberno Local, de conformidade co artigo 127.1 k) da Lei 7/1985, do 2 de abril, reguladora das bases de réxime

local, que lle atribúe a competencia para revisar de oficio os seus propios actos.

Terceira.

En canto aos aspectos de fondo, é cita comunmente admitida a de que a revisión de oficio dos actos administrativos constitúe unha fórmula privilexiada e excepcional, en canto actividade que ten por fin

privar de toda eficacia, mediante a súa anulación por unilateral pronunciamento do órgano administrativo competente, a algunha

das súas decisións anteriores, viciadas de nulidade, posteriormente apreciada e sen acudir ao proceso contencioso-administrativo;

decisións que, en canto actos administrativos e por expresa previsión legal, gozan de presunción de certeza e axuste á legalidade.

Conflúen así na revisión de oficio valores contrapostos provenientes, por unha banda, do principio de seguridade xurídica,

e, por outra, do principio de legalidade.

Mais non todas as infraccións susceptibles de provocar a anulación dun acto administrativo, mediante o exercicio das vías ordinarias de impugnación, poden ser esgrimidas nesta vía excepcional da revisión

de oficio. Antes ben, esta só procederá nos supostos nos que o acto se atope viciado por algunha das causas de nulidade previstas

no artigo 47.1 da LPAC, considerando ademais que aquelas causas deben ser apreciadas con cautela e prudencia, sen que poidan

ser obxecto de interpretación extensiva.

Partindo do exposto, corresponde, arestora, analizar a concorrencia da causa de nulidade de pleno dereito invocada polo Concello, isto é, actos ?ditados prescindindo total e absolutamente do procedemento legalmente establecido? (artigo 47.1.e LPAC).

A este respecto convén facer previamente dous tipos de consideracións, expostas xa por este órgano consultivo, recollendo unha estendida e reiterada corrente xurisprudencial. A primeira é resaltar a interpretación

extraordinariamente restritiva e para supostos taxados, que, no noso ordenamento xurídico posúe a nulidade de pleno dereito

dos actos administrativos nos que a eficacia é intrínseca, inmediata, xeral, e de carácter imprescritible, carecendo estes

ab initio de efectos xurídicos sen necesidade de previa impugnación en pro da orde pública xurídica que trata de protexer. A segunda,

é que o acto nulo de pleno dereito non pode ser obxecto de validación xa que esta técnica está exclusivamente, como se sabe,

referida aos actos anulables (artigo 48.1 da LPAC).

O tipo legal exposto no artigo 47.1.e) foi interpretado e desenvolvido pola doutrina e a xurisprudencia en relación coas vulneracións máis graves dos requisitos procedementais e formais e coa utilización

dun procedemento distinto ao legalmente establecido, posuíndo unha virtude invalidante moi reducida. Refírese, pois, a actos

afectados por un vicio de procedemento grave e a aqueles emitidos con esquecemento total do procedemento establecido que non

hai que identificalo coa ausencia total de procedemento. Polo tanto, hai que circunscribilo á omisión de trámites esenciais

integrantes dun procedemento determinado, pois calquera outra infracción de procedemento, aínda que sexa importante, non producirá

este efecto tan radical, senón que soamente servirá para fundamentar en vía de recurso unha pretensión anulatoria. Neste mesmo

senso, respecto deste motivo tense dito, tanto pola xurisprudencia como pola doutrina deste Consello Consultivo, que para

aprecialo é necesario que a conculcación do procedemento teña sido de tal magnitude que supoña a concorrencia de anomalías

na tramitación que se caractericen pola súa especial gravidade (por todos, CCG 443/2020).

Descendendo ao presente suposto, a administración municipal considera que o acordo adoece deste vicio procedemental, tanto pola omisión do informe de fiscalización, preceptivo en todos os procedementos

administrativos que levan consigo gasto, como ?pola omisión de calquera tipo de valoración comparativa entre as parcelas obxecto do convenio de cara precisamente a súa

execución, dada a finalizade indemnizatoria que se presupón ao convenio do que trae causa como actual acordo para a transmisión

da parcela?.

Pois ben, en relación coa primeira das eivas invocadas, a propia Intervención municipal pon de manifesto a ausencia de fiscalización previa en relación cun acto de evidente contido económico e con consecuencias

innegables para o patrimonio municipal.

Polo tanto, a cerna da cuestión reside en determinar se esta omisión ten como consecuencia inevitable a nulidade de pleno dereito do acto de transmisión das parcelas.

A pesar de que todos os informes incorporados ao procedemento de revisión ?Asesoría Xurídica e Servizo de Patrimonio, ademais da propia Intervención? recoñecen a omisión

da función interventora, existe certa confusión en determinar a concreta infracción xurídica e procedemental producida por

esta omisión.

E neste sentido, son os artigos 213 e 214 do Real decreto lexislativo 2/2004, do 5 de marzo, polo que se aproba o texto refundido da Lei reguladora das facendas locais, en relación co artigo 4 do Real

decreto 128/2018, do 16 de marzo, polo que se regula o réxime xurídico dos funcionarios de Administración local con habilitación

de carácter nacional, os que resultan claramente vulnerados polo acto que se pretende revisar:

?Artículo 213. Control interno.

Se ejercerán en las Entidades Locales con la extensión y efectos que se determina en los artículos siguientes las funciones de control interno respecto de su gestión económica (?)

Artículo 214. Ámbito de aplicación y modalidades de ejercicio de la función interventora.

1. La función interventora tendrá por objeto fiscalizar todos los actos de las entidades locales y de sus organismos autónomos que den lugar al reconocimiento y liquidación de derechos y obligaciones o

gastos de contenido económico (?)?.

Sobre as consecuencias da omisión da función interventora, a xurisprudencia é certamente casuística, sendo maioritaria, que non unánime, a liña que non considera tal vicio como causa de nulidade de pleno

dereito senón un vicio emendable ?SSTS do 26.4.1995, rec. 2109/91); 16.9.1995 (rec. 7527/1991); 5.11.1998 (rec. 7937/1992); 13.11.2000 (rec. 6803/1995); 24.11.2011 (rec. 1523/2008)?. Esta liña xurisprudencial maioritaria é compartida polos tribunais superiores de xustiza (STSXG, Sección 2ª, de 2.12.2019, Rec. 4232/2016; STSXG, Sección 1ª, de 11.7.2018, Rec. 126/2018; STSJ Castilla-La Mancha,

Sección 1ª, de 26.12.2012, Rec. 151/2011).

.

Non obstante o anterior, no presente caso, estamos perante un acto de contido eminentemente económico, cal é a transmisión

da titularidade dunha parcela municipal como compensación en especie por un dano presuntamente antixurídico.

Polo tanto, a ausencia da fiscalización vai máis aló da mera irregularidade formal, equiparándose a unha omisión dun trámite esencial, por canto que o propio sentido do acto ?a compensación dun dano?

realízase sen ter a máis mínima valoración económica do prexuízo producido e da contraprestación á que se compromete o Concello.

Aínda que o convenio transaccional subscrito entre o Sr. alcalde do Concello de Lugo e a mercantil "C., SL", e ratificado polo Pleno o 3.12.2001, non é obxecto deste procedemento, é imprescindible facer

algunhas consideracións respecto ao mesmo, na medida na que o acto agora sometido a revisión ten a finalidade de executar

o pacto plasmado no devandito convenio.

Así, o contido do convenio resulta confuso, xa que emprega de xeito indistinto dous termos claves na transacción que se pretende regular ?aproveitamento urbanístico e edificabilidade? e que non son sinónimos.

?DECRETO 143/2016, do 22 de setembro, polo que se aproba o Regulamento da Lei 2/2016, do 10 de febreiro, do solo de Galicia

Anexo I.4. Definicións relativas á edificabilidade e ao aproveitamento urbanístico.

a) Superficie edificable: superficie construíble máxima nunha parcela, ámbito, ou sector, referida aos diferentes usos, expresada

en metros cadrados, resultante de aplicar á súa superficie os índices de edificabilidade correspondentes.

b) Edificabilidade ou índice de edificabilidade bruta: límite máximo de edificabilidade para cada uso, expresado en metros cadrados de teito por cada metro cadrado de solo, aplicable nunha parcela,

ámbito ou sector.

c) Edificabilidade ou índice de edificabilidade neta: límite máximo de edificabilidade para cada uso, expresado en metros cadrados de teito por cada metro cadrado de solo, aplicable sobre a superficie

neta edificable.

d) Aproveitamento tipo: edificabilidade unitaria ponderada en función dos distintos valores de repercusión do solo dos usos característicos da correspondente área de repartición.

e) Aproveitamento xeral: aproveitamento da área de repartición resultado do cociente entre o aproveitamento lucrativo total da área e a superficie total da área, incluídos os terreos dos sistemas xerais

adscritos a ela e excluídos os terreos afectos a dotacións públicas que non fosen obtidos por expropiación anticipada en execución

do plan, xa existentes no momento de aprobación daquel, e cuxa superficie se manteña?.

Pero, ademais, non define co rigor esixible o concepto que debe indemnizarse, ou, en terminoloxía do vixente Real decreto lexislativo 7/2015, do 30 de outubro, polo que se aproba o texto refundido da

Lei de solo e rehabilitación urbana (en diante, TRLSRU), o suposto indemnizatorio no que nos atopamos. En efecto, a mercantil

non se ve privada da súa parcela, nin da edificación existente ?o sanatorio? que, de acordo con convenio, poderá destinarse

a ?un uso dotacional privado compatible co asistencia, hoteleiro e administrativo?. Polo tanto, os conceptos indemnizables non consisten na privación dun terreo ou da totalidade do aproveitamento urbanístico,

senón na vinculación singular que supón a catalogación do inmoble, e que se concreta no deber de conservación do mesmo, e

nunha presunta restrición do aproveitamento. Mais, cómpre subliñar o seu carácter presunto, precisamente porque a valoración

económica destes conceptos non existe.

En efecto, o artigo 43 da Lei 6/1998, do 13 de abril, sobre réxime do solo e valoracións, vixente no momento de aprobación do convenio, establecía que

?As ordenacións que impoñan vinculacións ou limitacións singulares para a conservación de edificios, no que excedan dos deberes

legalmente establecidos, ou que leven consigo unha restricción do aproveitamento urbanístico do solo que non poida ser obxecto

de distribución equitativa entre os interesados, conferirán o dereito a indemnización?. Nun sentido moi similar pronúnciase o vixente artigo 48 do TRLSRU.

Polo tanto, o análise da suposta nulidade do acto agora sometido a ditame, non pode centrarse en exclusiva na ausencia do informe da Intervención, senón que, máis aló desta irregularidade procedemental,

resulta que non hai ningún tipo de valoración das cargas impostas sobre a propiedade da edificación catalogada.

En canto á parcela municipal cedida, incorporouse o 17.11.2020 ?é dicir, con posterioridade ao acordo de cesión de 16.9.2020? un informe pericial de valoración da mesma, encargado polo

Concello, do que resulta un valor económico de 1.581.171,84 euros. Pero do devandito informe resulta que a parcela ten un

uso ?residencial e compatibles? (sic), en concreto un uso comercial nos locais da planta baixa, que é obxecto de valoración, uso que non aparece recollido

no convenio, que na súa estipulación quinta refire exclusivamente terreos aptos ?para ser destinados a uso residencial en vivenda libre? (sic).

En resumo, amais da omisión do informe da intervención, este Consello Consultivo observa a ausencia de valoracións técnicas municipais, de xeito que a Xunta de Goberno Local, con competencia de

aprobación pero non de habilitación técnica, adopta un acordo sen asento en previas valoracións integrantes da canle formal

que garante a legalidade e, tamén neste caso, a oportunidade das actuacións administrativas, tendo en conta os seus efectos

para o patrimonio municipal.

Ao respecto de tales vicios formais hai que considerar que este Consello Consultivo xa ten apreciado que a ausencia de tramitación municipal previa á aprobación dun convenio urbanístico constitúe

un vicio de nulidade radical (CCG 337/2020). Así, no ditame CCG 463/2015, en relación cun suposto no que con carácter previo

á aprobación do convenio non se emitiran os preceptivos informes técnicos nin xurídicos, se considerou que ?ningunha dúbida cabe albergar verbo da procedencia da declaración de nulidade interesada?, entendéndose en aquel suposto que concorría a causa prevista na letra e) dos supostos de nulidade, que sanciona de tal

xeito os actos que foran ditados prescindindo total e absolutamente do procedemento establecido.

Tal omisión non pode ser suplida pola valoración económica ?a posteriori? da parcela municipal cedida, por canto que o primeiro que debe valorarse é a carga imposta á mercantil como consecuencia

da vinculación singular en forma de catalogación do sanatorio.

Cuarta.

Cómpre lembrar que o acto revisado, como acto de execución dun convenio transaccional de natureza urbanística, debe participar dos principios e fins inspiradores de todas as actuacións urbanísticas.

En efecto, o artigo 5 da vixente Lei 2/2016, do 10 de febreiro, do solo de Galicia, establece que a actividade administrativa en materia de urbanismo terá, en aplicación dos principios constitucionais

da política económica e social, entre outras, a finalidade de garantir o principio de xusta distribución dos beneficios e

cargas do planeamento entre os propietarios afectados por este, e asegurar a participación da comunidade nas plusvalías que

xere a acción urbanística dos entes públicos.

No presente expediente, como consecuencia dun acto no que se prescindiu de trámites absolutamente esenciais no procedemento establecido, e con preterición absoluta das garantías de legalidade e oportunidade

que achega a preceptiva tramitación administrativa, a mercantil interesada adquiriu unha indemnización en especie en ausencia

dos presupostos elementais de custodia daquelas garantías de legalidade e oportunidade, elementos definitorios da causa e

o obxecto dos actos administrativos, atendido o sometemento da actuación das Administracións públicas á lei e ó dereito, e

considerado o deseño legal das potestades administrativas, ou principio de legalidade da actuación da Administración (artigo

103.1 da Constitución española).

En tales circunstancias, descoñecéndose a equivalencia dos compromisos asumidos pola Administración ao aprobar o convenio urbanístico, os dereitos adquiridos a resultas de tal acto de execución daquel,

carecen de tutela xurídica e están afectados por tal vicio radical que determina a nulidade de pleno dereito do acto e correlativamente

dos dereitos por el recoñecidos, sendo apreciable, polo tanto, a nulidade do acordo obxecto de revisión.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros, ditamina:

?Que informa favorablemente a proposta de resolución á que o presente expediente se refire?.