Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 311 de 30 de agosto de 2017

Cuestión

Revisión de oficio

Resumen

Revisión de oficio da aprobación da proposta de resolución consistente en declarar a nulidade absoluta do acordo adoptado pola Xunta Veciñal de data 20 de abril de 1999 de cesión de terreos e do acordo adoptado polo presidente da Entidade Local Menor en data 25 de maio de 1999, polo que acorda non alegar respecto ás condicións propostas pola administración autonómica en escrito do 27 de abril de 1999, relativas á duración e o carácter gratuíto da cesión do monte Peralta e Portela acordada o 20 de abril de 1999 pola Xunta Veciñal da Entidade Local

Organismo: Entidade Local Menor de Queimadelos (Pontevedra)

Letrado: Oreiro Romar

Propuesta: Estimatoria

Conclusion: Favorable

Relator: Sánchez Tato

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- Con data 16 de abril de 1999 a Consellería de Medio Ambiente da Xunta de Galicia solicita á Entidade Local Menor de Queimadelos

a cesión de terreos para a construción dunha base de helicópteros de extinción de incendios forestais, cifrando a superficie

necesaria en 10.000 m2.

2.- Con data 20 de abril de 1999 a Xunta Veciñal da Entidade Local Menor de Queimadelos acorda acceder ao solicitado. No acordo

non se concreta nin duración da cesión acordada nin se a cesión é gratuíta ou onerosa.

3.- Con data 21 de abril de 1999 a Entidade Local Menor remite á Consellería de Medio Ambiente certificación do acordo adoptado.

4.- Con data de 27 de abril de 1999 o xefe do Servizo de Montes e Incendios Forestais remite á Entidade Local Menor memoria na

que considera compatible a instalación da base de helicópteros ca fin e a utilidade pública do monte "Peralta e Portela".

Dita memoria, de acordo co manifestado no oficio do Xefe de Servizo de Montes de 27 de abril de 1999, redáctase coa finalidade

de obter a autorización da Administración autonómica, de conformidade co Regulamento de Montes (decreto 485/1962). No mesmo

escrito outórgase á Entidade Local Menor 15 días de audiencia para alegacións no procedemento administrativo de autorización,

tal e como esixía o artigo 170 do devandito Regulamento de Montes.

5.- Con data 10 de xuño de 1999 o Director Xeral de Montes e Medio Ambiente Natural dita resolución pola que resolve autorizar

a ocupación de 10.000 m2 no monte de utilidade pública "Peralta e Portela", con suxeición ás condicións seguintes: "a ocupación

será por tempo indefinido". Dito acordo foi remitido pola Administración autonómica á Entidade Local Menor, outorgando un

prazo dun mes para interpoñer recurso de alzada.

6.- Con data 12 de novembro de 2014 o presidente da Entidade Local Menor remite escrito á Subdirección Xeral de Prevención e

Defensa contra incendios forestais da Consellaría do Medio Rural no que solicita iniciar conversas e negociacións coa Administración

autonómica a fin de completar o acordo adoptado no seu día pola Entidade, establecendo a contraprestación e duración da cesión

de terreos acordada.

7.- Con data 25 de setembro de 2015 a Consellería do Medio Rural remite á Entidade Local Menor informe xurídico no que se conclúe

que a cesión de terreos realizouse seguindo todos os trámites normativamente establecidos e vixentes naquel momento, sendo

na actualidade un acto administrativo firme, polo que non tería cabida unha eventual modificación da cesión.

8.- Con data 9 de xaneiro de 2016 a Xunta Veciñal da Entidade Local de Queimadelos, á vista do informe do secretario do Concello

de Mondariz e do informe xurídico do letrado don M., acordou iniciar o procedemento de revisión de oficio do acordo adoptado

pola Xunta Veciñal de data 20 de abril de 1999 de cesión de terreos e do acordo adoptado polo presidente da Entidade Local

Menor en data 25 de maio de 1999, polo que acorda non alegar respecto ás condicións propostas pola Administración autonómica

en escrito de 27 de abril de 1999, relativas á duración e o carácter gratuíto da cesión do monte Peralta e Portela acordada

o 20 de abril de 1999 pola Xunta Veciñal da Entidade Local Menor de Queimadelos. Acordouse así mesmo notificar o acordo aos

interesados concedéndolles trámite de audiencia por período de quince días a fin de formular alegacións.

9.- Con data 25 de xuño de 2016 a Xunta Veciñal aproba a proposta de revisión do acordo adoptado pola Xunta Veciñal de data 20

de abril de 1999 de cesión de terreos e do acordo adoptado polo presidente da Entidade Local Menor en data 25 de maio de 1999.

10.- Con data de 21 de setembro de 2016 este Consello emite ditame no que informa desfavorablemente a proposta de resolución por

razón da caducidade do procedemento de revisión.

11.- Con data de 31 de marzo de 2017 a Xunta Veciñal da Entidade Local de Queimadelos, á vista do informe do Secretario do Concello

de Mondariz e do informe xurídico do letrado don M., acordou declarar a caducidade do expediente de revisión de oficio incoado

por acorde da Xunta Veciñal de data 9 de xaneiro de 2016, deixando o mesmo sen efecto e iniciar o procedemento de revisión

de oficio do acorde adoptado pela Xunta Veciñal de data 20 de abril de 1999 de cesión de terreos e do acorde adoptado polo

Presidente da Entidade Local Menor en data 25 de maio de 1999, polo que acorda non alegar respecto ás condicións propostas

pola administración autonómica en escrito de 27 de abril de 1999, relativas á duración e o carácter gratuíto da cesión do

monte Peralta e Portela acordada o 20 de abril de 1999 pela Xunta Veciñal da Entidade Local Menor de Queimadelos.

12.- Con data de 4 de maio de 2016 o acordo foi notificado ao subdirector xeral de Prevención e Defensa contra Incendios Forestais

da Consellería do Medio Rural, tal e como consta no correspondente acuse de recibo que figura no expediente.

Transcorrido o prazo de 15 días concedido no trámite de audiencia, non consta que formulase alegacións.

13.- Con data de 30 de xuño de 2017, a Xunta Veciñal aproba a proposta de revisión do acordo adoptado pola Xunta Veciñal de data 20 de abril de 1999 de cesión

de terreos e do acordo adoptado polo presidente da Entidade Local Menor en data 25 de maio de 1999.

14.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo presidente da Entidade

Local Menor de Queimadelos, tendo entrada neste organismo o día 07.08.2017.

15.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.-

Sométese a consulta deste Consello Consultivo, como quedou reflectido nos antecedentes do presente ditame, un expediente administrativo de revisión de oficio de acto administrativo remitido polo Consellería

de Medio Ambiente o Ordenación do Territorio para o que resulta competente este organismo por encadrarse nas competencias

definidas polo artigo 12, f) da Lei 3/2014, do 24 de abril, reguladora deste Consello; e 17.1, a) do seu regulamento, aprobado

polo Decreto 91/2015, do 18 de xuño, segundo os que debe ser consultado preceptivamente nos supostos de revisión de oficio

dos actos administrativos, na forma establecida na Lei 39/2015, de 1 de outubro, do procedemento administrativo común das

administracións públicas (de agora en diante, LPAC), en canto garantía de preservación da seguridade xurídica, e de suxeición

a dereito da actuación administrativa.

A cualificación previa do expediente, referido a un acto do que na proposta de resolución se propugna a nulidade de pleno dereito, conforme

coa previsión contida no artigo 47 da LPAC, outorga ao presente trámite de ditame o carácter de preceptivo e vinculante, tal

e como así resulta do artigo 107.1 da LPAC, cando para esta vía revisora esixe se emita previo e favorable ditame do Consejo de Estado ou órgano consultivo da Comunidade Autónoma.

Segunda.-

É cita comunmente admitida a de que a revisión de oficio dos actos administrativos constitúe unha fórmula privilexiada e excepcional en canto actividade que ten por finalidade privar de toda

eficacia algunha das súas decisións anteriores viciadas de nulidade, sobrevidamente apreciada mediante a súa anulación, por

unilateral pronunciamento do órgano administrativo competente e sen acudir ao proceso contencioso-administrativo; decisións

que, en canto actos administrativos e por expresa previsión legal, gozan de presunción de certeza e axuste á legalidade.

En definitiva, o mecanismo de revisión de oficio pode operar a anulación, (por causa de nulidade) de determinados actos administrativos, concretamente aqueles que posúen as notas de definitivos e declarativos

de dereitos. Porén, resulta evidente, pois non estamos diante dunha facultade de exercicio libre e arbitrario, que, como paso

previo a tal transcendental declaración, requírese a constatación precisa e terminante, de acordo coa previsión legal ao respecto,

da existencia da causa revisora mesma, á vista do suposto, inconcusamente demostrado, de ilegalidade detectado, necesariamente

determinante dunha nulidade de máximo grao, cal é a nulidade de pleno dereito, en canto alicerce xurídico da facultade que

se pretende exercitar e pór en marcha.

Non convén esquecer que a facultade revisora dos actos declarativos de dereitos se concibe como un procedemento no que interesa, ante todo, o restablecemento da legalidade quebrantada, mais debe tamén cumprir

unha función de garantía, e para eses efectos é esencial a concreción do seu obxecto para os efectos de garantir a contradición.

Terceira.-

Como é sabido, a revisión de oficio dos actos da Administración pública ten que basearse na nulidade de pleno dereito daqueles por concorrer un dos supostos contemplados no artigo 47.1 da LPAC. No suposto

que se nos presenta son invocadas como motivo de revisión as causas previstas no apartados b), e e) do devandito artigo.

Ademais, o artigo 106.1 esixe que se trate de actos que poñan fin á canle administrativa ou contra os que non se teña interposto recurso administrativo en prazo, requisito que se cumpre no caso que

estamos a ditaminar.

Con carácter previo ao tratamento doutras cuestións que constitúen o obxecto propio do pronunciamento que corresponde a este órgano, e, en cumprimento da función que a este lle incumbe en relación coa

observancia do ordenamento xurídico (artigo 11 da súa lei reguladora), é necesario verificar se o procedemento seguido na

instrución do expediente de revisión de oficio pola Administración, se axusta ao sinalado pola LPACAP, é dicir, ao regulado

no título V desta lei.

Hai que sinalar ao respecto neste punto, como xa se deixou constancia no ditame CCG 734/01 deste Consello, que o exercicio da potestade revisora require unha adecuada e inescusable formalización, así como

o escrupuloso acomodo a un procedemento do que os preceptos legais dan esencial razón en canto aos seus trámites fundamentais,

o que garda directa relación coa configuración do procedemento administrativo como instrumento de garantía da legalidade e

dos dereitos dos cidadáns. Particularmente, resulta imprescindible a identificación das causas que se invocan como determinantes

de vicios procedementais ou materiais potencialmente determinantes da nulidade do acto de que se trate, e conferir audiencia

aos suxeitos interesados co fin de que se estableza unha adecuada contradición e poidan facer defensa ou oposición á revisión

de oficio.

Pois ben, á vista de todos estes principios informadores da revisión dos actos administrativos, e no que concirne ao presente caso, pódese

constatar que se produciu a iniciación do procedemento mediante acto formalizado do titular do órgano competente, no que se

precisan os fundamentos xurídicos que xustifican a revisión. Por outra parte, e no momento inmediatamente anterior ao da elaboración

da proposta de resolución, practicouse individualmente o trámite de audiencia do interesado -Consellería de Medio Rural-,

dándoselle, como corresponde, a posibilidade de poder formular alegacións.

En definitiva, e o que resulta esencial en termos de legalidade, pode dicirse que do exame do actuado no presente procedemento non se aprecian vicios relevantes ou irregularidades invalidantes que poidan

xerar a ineficacia do procedemento administrativo instruído.

Non obstante o anterior, cabe destacar dúas cuestións, que deben ser tidas en conta para futuras ocasións e procedementos similares ao presente.

En primeiro termo, a lei reguladora do procedemento e das causas de nulidade é, como xa se dixo, a nova LPACAP, e non a derrogada LRXAP, tal e como resulta da DT 3ª b). Non obstante, e tendo en conta que

o réxime xurídico dunha e doutra disposición é practicamente idéntico, procederemos a obviar esta irregularidade formal e

ditaminar o fondo do asunto.

Doutra banda, chama a atención que o acordo de remisión do expediente se adoptase en 30 de xuño e non tivese entrada neste órgano ata o 7 de agosto, é dicir, un mes e unha semana despois. Tampouco

é correcto que non conste no expediente o acuse de recibo da notificación realizada á Consellería de Medio Rural da proposta

de resolución que se somete a ditame, e na que se acorda a suspensión. Non obstante, e na medida en que dita proposta manifesta

con claridade que a mesma será comunicada á devandita Consellería, en virtude do principio de confianza lexítima que ten que

presidir as relacións entre administración, e por razón de economía procedimental, aceptaremos que a mesma foi obxecto da

preceptiva notificación.

Cuarta.-

O obxecto do procedemento é a proposta de revisión do acordo adoptado pola Xunta Veciñal de data 20 de abril de 1999 de cesión de terreos e do acordo

adoptado polo presidente da Entidade Local Menor en data 25 de maio de 1999.

A propia entidade local que insta a revisión manifesta que os devanditos acordos foron adoptados con total inobservancia do procedemento legalmente establecido de acordo coa normativa vixente nas

datas en que tivo lugar a cesión.

En coherencia co anterior, no expediente remitido non consta o cumprimento de ningún dos requisitos e formalidades .previstas na lei , en concreto no artigo 110 do Reglamento de Bienes de las Entidades

locales aprobado por RD 13872/1986, de 13 de julio:

?1. En todo caso, la cesión gratuita de los bienes requerirá acuerdo adoptado con el voto favorable de la mayoría absoluta

del número legal de miembros de la Corporación, previa instrucción del expediente con arreglo a estos requisitos:

a) Justificación documental por la propia Entidad o Institución solicitante de su carácter público y Memoria demostrativa de que los fines que persigue han de redundar de manera evidente y positiva en

beneficio de los habitantes del término municipal.

b) Certificación del Registro de la Propiedad acreditativa de que los bienes se hallan debidamente inscritos en concepto de

patrimoniales de la Entidad local.

c) Certificación del Secretario de la Corporación en la que conste que los bienes figuran en el inventario aprobado por la

Corporación con la antedicha calificación jurídica.

d) Informe del Interventor de fondos en el que pruebe no haber deuda pendiente de liquidación con cargo al presupuesto municipal.

e) Dictamen suscrito por técnico que asevere que los bienes no se hallan comprendidos en ningún plan de ordenación, reforma

o adaptación, no son necesarios para la Entidad local ni es previsible que lo sean en los diez años inmediatos.

f) Información pública por plazo no inferior a quince días?.

Así as cousas, tampouco a Consellería de Medio Rural no trámite de audiencia achega documentación acreditativa do cumprimento destes requisitos.

Polo tanto, e sendo evidente que os acordos foron adoptados prescindindo total e absolutamente do procedemento legalmente establecido e das normas que conteñen as regras esenciais para

a formación da vontade dos órganos colexiados, soamente queda por analizar si operan os límites previstos no artigo 110 (prescrición

de accións, polo tempo transcorrido ou por outras circunstancias, o seu exercicio resulte contrario á equidade, á boa fe,

ao dereito dos particulares ou ás leis).

Así as cousas, e se ben é certo que o acordo cuxa revisión se pretende foi adoptado en 1999, tamén o é que segue a producir efectos a día de hoxe. Polo tanto, faise preciso analizar o que en supostos

similares ao presente, ten sinalado a xurisprudencia recente.

A STS de 13 de xullo de 2009 manifestou que ?en aplicación de lo dispuesto en el art. 102.1 de la Ley 30/9 , no es óbice a la declaración de nulidad radical, la alegación

del tiempo transcurrido entre la resolución administrativa cuya revisión de oficio se pretendía y el momento en que se presentó

la solicitud de la misma. Y no lo es porque no hay un plazo máximo establecido por la Ley al efecto, debiendo apreciarse para

hacer valer ese límite, y tener presente, todas las circunstancias concurrentes, a fin de proceder a una adecuada ponderación

del límite contenido en el art. 106 de la citada ley?.

Polo tanto, partimos dun principio xeral en virtude do cal non existe prazo para a acción da nulidade, con independencia de ponderar a concorrencia das circunstancias enumeradas no artigo 110 da LPACAP

(artigo 106 da LRJAP)

Pola súa banda, en sentenza de 6.3.2017, o TSX de Castilla La Mancha manifestou ?El único límite que, al respecto, existe a las facultades de revisión de oficio es el determinado en el artículo 106 de la

misma Ley que expresa "las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo

transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares

o a las leyes".

En el presente supuesto no cabe considerar el mismo operativo pues, en cuanto a la trascendencia del transcurso del tiempo, no ha de tenerse en cuenta el momento de la declaración de nulidad, sino el momento

en que, se ha dicho, la Administración puso en marcha la revisión inicialmente, en el año 2006, pues desde el momento en que

es emprendida la revisión y se pone de manifiesto la concurrencia de la causa de nulidad de pleno derecho después apreciada,

no cabe considerar que resulten afectados los principios que informan la regulación del referido artículo 106.

No cabe omitir tampoco, para realizar tal valoración, que dado el carácter normativo de la disposición revisada queda abierta la posibilidad de su impugnación indirecta en cualquier momento posterior,

sin necesidad de acudir a la extraordinaria vía de la revisión. Por ello las circunstancias relativas a la prescripción de

acciones y el transcurso del tiempo habrían de valorarse, en cualquier caso, teniendo en cuenta no la fecha de aprobación

de la disposición revisada sino la fecha en que su virtualidad reglamentadora de concretas actuaciones pudiera aparecer agotada,

que no es el caso, por los motivos expresados?.

Do mesmo xeito, o acto cuxa revisión pretendese, segue a ter ?virtualidade regulamentadora de concretas actuacións?, é dicir, do uso da parcela cedida con carácter gratuíto e por tempo indefinido,

polo que non podemos considerar que tales efectos (ou tal virtualidade) estean agotadas.

Pola súa banda, nun asunto concretamente referido á cesión dunha parcela, a STSJ de Murcia de 12.2.2010 manifestou que:

?La comunidad de propietarios ? presentó solicitud de revisión de oficio, ante el Ayuntamiento de San Javier, para la declaración de nulidad radical e insubsanable, al amparo del art. 102 de la Ley de

R.J .A.P.P.A.C., sobre el Acuerdo adoptado por la Comisión de Gobierno de este Ayuntamiento del 5 de febrero de 1991. La Administración

demandada desestimó la solicitud mediante silencio negativo?

El acuerdo impugnado, en cuya formación se omitió toda diligencia para controlar la regularidad legal de la cesión planteada,

la titularidad jurídica del terreno en cuestión, omitiendo por ello trámites esenciales, incumple los principios contenidos

en el art. 103 de la C.E., que establecen cómo la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa

de acuerdo con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Estos principios inspiran la promulgación de la nueva Ley de Patrimonio

33/2003, en cuyo art. 8.1 , punto c), se declara que la gestión y administración de los bienes y derechos patrimoniales por

las Administraciones públicas se ajustarán a los principios de publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad en la

adquisición, explotación y enajenación de estos bienes.

El acuerdo impugnado está afectado por un vicio esencial, por incumplimiento de norma esencial de procedimiento, que no puede

ser subsanado pero que tampoco encuentra moderación en la cláusula contenida dentro del art. 106 de la Ley 30/1992, ya que

ni por razón de equidad, ni por perjuicio de tercero, ni por transcurso del tiempo, ni por alguna otra causa relevante, debiera

de dejar de declararse la nulidad y revocación de oficio por parte de la Administración?.

Nun suposto idéntico ao presente, o TSX de Castilla León, en sentenza de 22/03/2013 sinalou que:

?En este apartado los recurrentes hacen hincapié en que el acuerdo de cesión -gratuita- de la parcela fue en un Concejo Abierto convocado a iniciativa de la propia Junta Vecinal y con el consentimiento

unánime de todos los vecinos. ? lo cierto es que -a efectos del quórum exigible- tampoco consta en el propio acuerdo siquiera

el número de vecinos que forman parte de la Asamblea Vecinal ni, señaladamente, el número de asistentes, por lo que el alegato

de que la cesión se adoptó con el consentimiento unánime de "todos" los vecinos no se acompaña de prueba alguna, debiendo

entenderse dicha unanimidad a los vecinos efectivamente asistentes, cuyo número, como decimos, se desconoce, o, al menos,

no resulta de la literalidad del acuerdo sobre el que los actores fundan su pretensión.

Los recurrentes también alegan que han transcurrido más de diez años desde que se llevó a cabo la cesión en agosto de 1998 hasta que febrero de 2009 se le notificó la iniciación del procedimiento de revisión,

habiendo mediado solicitud de licencias urbanística y ambiental a finales del año 2006 sin oposición de nadie. En relación

con el transcurso de este lapso temporal no podemos desconocer, una vez más, las particularísimas circunstancias concurrentes

que, precisamente, impiden considerar el ejercicio de la facultad revisora como contrario a la equidad o buena fe -o al principio

de confianza legítima ? el citado lapso temporal es congruente y compatible con el mantenimiento de una situación fáctica

en cuanto a la composición de la Junta Vecinal que no se modificó sino tras las elecciones municipales de mayo de 2007 -ya

transcurrido el trámite de audiencia de la concesión de las licencias solicitadas a finales de 2006-, en que, según la declaración

del actor, entró la nueva Junta Vecinal. Es a partir de este momento cuando, en realidad, ha de valorarse en todo su verdadero

alcance el transcurso del tiempo a los efectos de una posible vulneración de la equidad o la buena fe, vulneración que no

se aprecia si se advierte que ya antes de iniciarse en febrero de 2009 el procedimiento de revisión de oficio la nueva Junta

Vecinal venía preparando su actuación mediante la aprobación inicial en octubre de 2008 del Proyecto de Inventario General

de Bienes de la Junta Vecinal?.

Así as cousas, é obvio que a xurisprudencia non valida sen mais a nulidade de pleno dereito dos acordos de cesión de parcelas polo mero lapso do tempo, senón que, ao contrario, considera as mesmas plenamente

denunciables cando os efectos do acto seguen a producirse, ou, dito doutro xeito, cando o acto cuxa revisión se pretende,

segue a ter virtualidade xurídica, e non hai unha actuación contraria á boa fe, á equidade, ou en prexuízo de dereitos de

particulares.

Sétima.-

En definitiva, como tivemos ocasión de analizar nas consideracións precedentes, existen causas suficientes para proceder á declaración de nulidade da resolución da Entidade local menor de Queimadelos, por

canto do exame realizado do expediente, resulta que o mencionado acto ditárase prescindindo total e absolutamente do procedemento

e normas esenciais da conformación da vontade de órganos colexiados, resultando polo tanto nulo de pleno dereito, falta esta

reconducible pola vía da revisión de oficio do artigo 106 da LPCACP, tal e como se contén na proposta de resolución que a

Administración somete a ditame.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros presentes, ditamina:

?Que informa favorablemente a proposta de resolución á que o presente expediente se refire?.