Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 310 de 24 de enero de 2018

Cuestión

Revisión de oficio

Resumen

Expediente incoado por acordo da Xunta de Goberno Local do concello de Boiro do 01.03.2017 a instancia de dona G. para a revisión de oficio da licenza de obras concedida na sesión do 23.11.2010 a don R. dentro do expediente núm. X

Organismo: Concello de Boiro (A Coruña)

Letrado: López Corral

Propuesta: Estimatoria

Conclusion: Favorable

Relator: Fernández Vázquez

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- A Xunta de Goberno Local do concello de Boiro, en sesión do 23.11.2010, concedeulle a don R., unha licenza de obras para

realizar no lugar de Abanqueiro, obras de construción dun alpendre na parcela con NIC núm. 2605707NH1220N0001 EX (expediente

núm. X).

2.- Con data 20.01.2011 dona G., propietaria da finca lindeira, presenta diante do Concello de Boiro escrito polo que solicita

se declare a nulidade de pleno dereito de licenza municipal referida.

3.- Contra a desestimación desta solicitude por silencio administrativo a señora G. interpuxo recurso contencioso administrativo

PO 610/2011, que se tramitou ante o Xulgado do contencioso administrativo núm. 2 de Santiago de Compostela, no que recaeu

sentenza o 30.07.2013, cuxo fallo estableceu:

?1.- Se estima en parte el recurso contencioso-administrativo nº PO 610/2011 interpuesto por D.ª G., contra la desestimación por silencio por el Concello de Boiro de la solicitud de revocación de la

licencia de obras menores otorgada por acuerdo de la Xunta de Goberno Local, de fecha 23 de noviembre de 2010, para la construcción

de un alpendre.

2.- Se anula dicha desestimación presunta y se ordena al Concello de Boiro que admita a trámite la solicitud de revisión de la licencia nº X, concedida por la Xunta de Goberno Local en fecha 25 de junio

de 2007 a don R., para realizar en el lugar de Abanqueiro obras de construcción de un alpendre, debiendo dicha administración

municipal tramitar el procedimiento de revisión de dicha licencia, y una vez instruido y ultimado dictar la resolución expresa

que corresponda respecto de la solicitud de revisión instada?.

4.- Tramitado o procedemento, con audiencia da interesada e dos titulares da licenza, que presentaron alegacións, con data do

02.06.2014 a Xunta de Goberno Local do Concello de Boiro formulou proposta de resolución no sentido de desestimar a solicitude

de revisión formulada.

A referida proposta foi sometida ao preceptivo ditame do Consello Consultivo de Galicia, e resultou informada desfavorablemente (ditame CCG 546/14).

5.- A Xunta de Goberno Local, en sesión do 09.07.2014, acordou:

?Primeiro. Revisar de oficio e anular, en base 6 ditame nº 546/2014 emitido o 26.06.2014 polo Consello Consultivo de Galicia, o acordo adoptado na sesión do 23.11.2010 de concesión dunha licenza de obras

a R. dentro do expediente nº 709/2010.

O motivo da anulación, en consonancia cos antecedentes deste acordo, é o carecer da preceptiva autorización sectorial en materia de patrimonio, o que supón unha Infracción do previsto no artigo 62.1

LRXAP-PAC.

Segundo. Retrotrae-la tramitación do expediente de licenza de obras nº 709/2010 a un momento anterior á súa resolución, requirindo ó solicitante para que presente a preceptiva autorización sectorial en

materia de protección do patrimonio.

[?]?

6.- Contra o referido acordo, dona G. interpuxo un novo recurso contencioso administrativo, seguido como procedemento ordinario

número 1389/2014 ante o Xulgado do contencioso administrativo núm. 2 de Santiago de Compostela, e no que recaeu sentenza,

con data do 15.02.2016, cuxo fallo dispuxo:

?Estimo en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por el representante procesal de doña G., contra el acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Boiro de 09.07.2014,

sobre solicitud de nulidad de la licencia concedida a don R. para construir un alpendre en el número 73 del lugar de Aldea

Grande, en la parroquia de Abanqueiro, que anulo. No hago condena en costas?.

A sentenza razoa que ?? si durante la tramitación del procedimiento de la revisión de oficio de la licencia concedida al vecino se observó que era

preceptivo contar antes con la autorización del departamento autonómico competente en materia de protección del patrimonio,

lo que no podía hacer era resolverlo ordenando retrotraer un procedimiento que ya había fenecido (el de la solicitud de la

licencia), puesto que lo único procedente era anular el acuerdo que otorgó la licencia, por haber vulnerado lo dispuesto en

el artículo 194.2 de la LOUPMG? (fundamento de dereito segundo), e precisa, deseguido (fundamento de dereito terceiro), a obriga do concello de tramitar

un novo expediente de revisión de oficio da licenza, seguindo así o mandato contido na sentenza ditada o 30/07/2013 nos autos

do recurso contencioso PO 610/201O.

7.- A Xunta de Goberno Local, en sesión do 01.03.2017, en cumprimento das sentenzas das que se fixo reseña, acordou incoar o

expediente de revisión de oficio, que foi tramitado con audiencia dos interesados, dona G. e don R., os cales formularon novas

alegacións.

Constan, igualmente, no expediente, os informes do arquitecto municipal e do secretario accidental do concello.

8.- Instruído o procedemento, con data do 02.08.2017 elaborouse proposta de resolución na que se propugna a anulación, por carecer

de autorización en materia de patrimonio, da licenza concedida a don R. o 23.11.2010 dentro do expediente núm. X, desestimando

a solicitude da señora G. no resto dos seus pedimentos.

9.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo señor alcalde do Concello

de Boiro, tendo entrada neste organismo o día 7 de agosto de 2017.

10.- Na Sección de Ditames do día 6 de setembro de 2017 acordouse, ao abeiro do artigo 39.2 do Decreto 91/2015, do 18 de xuño,

ampliar o prazo para a emisión de ditame; prazo que quedou interrompido pola solicitude e concesión de trámite de audiencia

a dona G., ao abeiro do artigo 38 do Regulamento de organización e funcionamento deste Consello Consultivo. O escrito coas

alegacións tivo entrada neste Consello Consultivo o día 13.10.2017.

11.- Na súa vista, a Sección de Ditames, en sesión realizada o 8 de novembro de 2017, adoptou acordo de devolución do expediente,

co obxecto de dar traslado ao concello das alegacións formuladas e documentos unidos, para que, de ser o caso se completase

o expediente nos extremos sinalados pola interesada.

12.- Con data 12.12. 2017 recibiuse escrito do señor alcalde do Concello de Boiro manifestando que, no se criterio, toda a documentación

relevante para a resolución desta cuestión xa foi remitida a este órgano consultivo, polo que non procede completar aquela.

13.- Na Sección de Ditames levada a cabo o día 10 de xaneiro de 2017 acordouse ampliar o prazo para emisión do ditame ao abeiro

do artigo 39.1 do Decreto 91/2015.

14.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.-

Sométese a consulta deste Consello Consultivo, como quedou reflectido nos antecedentes do presente ditame, un expediente administrativo, cualificado como de revisión de oficio de acto nulo de pleno

dereito.

Este Consello resulta competente para emitir o ditame solicitado por tratarse dunha petición realizada ao abeiro do disposto no artigo 12, f) da Lei 3/2014, do 24 de abril, do Consello Consultivo de Galicia,

e no artigo 17, a) do seu Regulamento, aprobado polo Decreto 91/2015, do 18 de xuño.

De acordo co artigo 106 da Lei 39/2015, do 1 de outubro, do procedemento administrativo común das administracións públicas, o ditame ten o carácter de preceptivo e vinculante.

Pola súa banda, o artigo 4.1, g) da Lei 7/1985, do 2 de abril, reguladora das bases de réxime local, dispón que corresponde ás corporacións locais, na súa calidade de administracións públicas de carácter

territorial e dentro da esfera das súas competencias, a potestade de revisión de oficio dos seus actos e acordos, reiterándose

tal atribución no artigo 53 da mesma Lei, así como no artigo 218 do Real decreto 2568/1986, do 28 de novembro, polo que se

aproba o Regulamento de organización, funcionamento e réxime xurídico das entidades locais.

Segunda.-

É cita comunmente admitida a de que a revisión de oficio dos actos administrativos constitúe unha fórmula privilexiada e excepcional, en canto actividade que ten por fin privar de toda eficacia,

mediante a súa anulación, por unilateral pronunciamento do órgano administrativo competente, a algunha das súas decisións

anteriores viciadas de nulidade, decisións que, en canto actos administrativos, gozan dunha inicial presunción de certeza

e axuste á legalidade, e conseguintemente quedan revestidas da aparencia de lexitimidade, mentres esta non sexa destruída

mediante proba en contrario.

En definitiva, o mecanismo de revisión de oficio pode operar a anulación, por causa de nulidade de pleno dereito, de determinados actos administrativos, concretamente daqueles que sexan definitivos e

declarativos de dereitos. Pero resulta evidente, pois non estamos diante dunha facultade de exercicio libre e discrecional,

que o seu exercicio require unha adecuada e inescusable formalización, especialmente tendo en conta a función de garantía

dos dereitos dos interesados que corresponde ao procedemento administrativo.

Por maior abastanza, pódese afirmar que a revisión, por estar referida tan só aos actos favorables ou declarativos de dereitos incursos en causa de nulidade, desprega os seus efectos in peius, en prexuízo ou forma restritiva da situación xurídica do interesado, cumprindo por iso o procedemento revisor unha función

de garantía.

Conflúen así nesta figura xurídica valores contrapostos provenientes, por unha parte, do principio de seguridade xurídica, e, por outra parte, do principio de legalidade; pois a revisión de oficio non

é senón unha actividade de parte (a propia entidade) que expulsa do mundo do dereito, por unilateral pronunciamento, algunha

das súas decisións anteriores, decisións que, en canto que actos administrativos, e por expresa previsión legal, gozan do

reforzo da presunción de axuste á legalidade.

Facilmente compréndese que o exercicio de tal potestade require non só prudencia e sometemento á legalidade, senón que a emanación da conclusión pola que se adopta o acordo revisorio e que culmina

o procedemento de revisión de oficio, se alcance explicitamente mediante a sucesiva concatenación de trámites perfectamente

trabados, a través dos que se evidencie un contido de racional e verosimilmente correcta aplicación da legalidade.

Á vista de tales principios e no concernente ó presente caso, pódese apreciar que se cumpriron os aspectos formais da tramitación do procedemento de revisión de oficio, con audiencia dos interesados,

e elaboración final dunha proposta de resolución.

En particular, ha de precisarse que, malia que o acordo de iniciación do procedemento se adoptou con data 01.03.2017, e posto que nos atopamos ante un procedemento iniciado a solicitude de persoa

interesada, non procedería declarar a súa caducidade polo transcurso do prazo de seis meses dende o seu inicio sen ditarse

resolución. Para este suposto, o artigo 106.5 da LPAC permite entender aquela solicitude desestimada por silencio administrativo,

coa conseguinte posibilidade de acudir á vía xurisdicional contencioso-administrativa fronte á denegación presunta; circunstancia

que, no entanto, non obsta para a adopción dunha resolución expresa tardía. Antes ben, a obriga de ditar resolución expresa

subsiste, e na súa adopción o órgano chamado a resolver non estará vinculado polo sentido do silencio (artigos 21.1 e 24.3

b) da LPAC).

Nada impide, xa que logo, proseguir a análise do expediente que se somete a nosa consideración.

Terceira.-

Examinados os aspectos formais do procedemento previo ao presente trámite de ditame, correspondería agora pasar a considerar a posible concorrencia das causas de nulidade invocadas pola interesada no

tocante a determinar se pode dar lugar á revisión a que fai referencia o artigo 106 do texto legal.

Mais non podemos deixar de observar, chegado este punto, que as cuestións de fondo suscitadas neste expediente son as mesmas que xa foron examinadas no noso ditame 546/2014, do 26 de abril de 2014, no

expediente de revisión de oficio da licenza cuxa incoación instou a señora G. con data 20.01.2011, expediente que a sentenza

ditada polo Xulgado do Contencioso-Administrativo núm. 2 de Santiago de Compostela o 30.07.2013, ordenou ao concello tramitar

e resolver expresamente; a saber:

a) A falta do informe previo e vinculante do órgano competente en materia de patrimonio histórico, ao atoparse a construción proxectada dentro do ámbito de protección de, entre outros bens catalogados,

do hórreo de titularidade da referida interesada.

b) A preexistencia na parcela doutras edificacións auxiliares, polo que se vulneraría o disposto no PXOM de Boiro, Capítulo

15.3.3, que, na tese da solicitante da revisión de oficio, só permite unha construción dese tipo por parcela.

c) O incumprimento das normas de recuados que tamén se conteñen no referido Capítulo 15.3.3, consonte ás previsións do artigo

29, f) da LOUGA, ao terse encostado a edificación auxiliar a un muro que é propiedade exclusiva da interesada.

Con relación ao primeiro dos invocados motivos, único cuxa concorrencia foi estimada, o noso aludido ditame sinalou:

?Respecto deste reproche resulta clara a nulidade da licenza urbanística concedida sen a autorización do órgano competente en materia de protección do patrimonio histórico, así STS do 09.07.99 e

26.10.99, e a de 14.02.2001 que considera nula a licenza municipal concedida en virtude dun acordo da Comisión territorial

de Patrimonio Cultural que posteriormente foi anulado, indicando que a normativa do protección do Patrimonio histórico ?impide

el otorgamiento de la licencia para la realización de obras que conforme a lo previsto en la presente Ley requiera cualquier

autorización administrativa hasta que esta haya sido concedida?; citando asemade abondosa xurisprudencia que fundamenta que

?el otorgamiento de licencias se sujeta a una previa resolución favorable de la Administración competente para la protección

de los bienes afectados?.

Pois ben, neste caso invoca a interesada que era obrigado o trámite de autorización da Comisión Provincial de Patrimonio ao atoparse o edificio a 37 metros do elemento numerado co nº 27 polo Catálogo

do PXOM, polo tanto dentro do ámbito de 100 metros que rexe para unha casa catalogada como é o caso.

Pola súa banda o Concello entende que a distancia entre a obra e o elemento catalogado e de algo máis de 50 metros polo que, sendo o elemento protexido o hórreo que se integra na construción catalogada,

a área de protección será de 50 metros, cumpríndose neste caso.

O certo e que, segundo a ficha de catalogación achegada ao expediente o elemento arquitectónico, etnográfico, artístico e cultural protexido é unha ?casa con hórreo?, indicándose textualmente no

apartado ?descrición tipolóxica? ?casa tradicional?, polo que non parece existir dúbida de que se trata dun elemento de arquitectura

civil, polo que o informe do órgano competente será necesario cando as obras se realicen dentro da área de protección de 100

metros dende o elemento.

É certo que a ficha citada ao describir o elemento ?casa tradicional? indica que ?se trata de un ejemplo de vivienda urbana que tiene como rasgo más característico el tener

un hórreo adosado a la construción que hace a su vez la función de muro de cierre de la vivienda, formando un peculiar soportal

sobre la entrada?. Pero o feito de que este hórreo integrado na vivenda sexa o rasgo máis característico da construción non

permite entender que o único protexido e o hórreo, aplicando como área de protección a de 50 metros establecida para este

elemento etnográfico en vez dos 100 metros fixados para os elementos de arquitectura civil, como é a casa tradicional.

Así as cousas, sendo o elemento protexido a casa, e non so o hórreo integrado na construción, parece que a área de protección debería establecerse en 100 metros, e situándose a construción obxecto de

licenza dentro do indicado perímetro era obrigado solicitar informe do órgano competente en materia de patrimonio histórico,

o que non se cumpriu no presente caso.

Calquera dúbida que puidese suscitarse a este respecto debería ser resolta polo órgano especializado, a Comisión Provincial de Patrimonio, quen debería examinar a súa competencia no momento en que o asunto

fose sometido ao seu coñecemento, pero, dende logo, o que non é correcto é que sexa o técnico municipal o que limite as competencias

do órgano autonómico, máxime cando esta non intervención pode dar lugar a unha vulneración da normativa de protección do patrimonio

histórico, que resultaría posiblemente irreparable.

Polo tanto evidentes razóns de seguridade xurídica esixen a eliminación do mundo xurídico deste acto, o que certamente ten encaixe na causa de nulidade prevista no art. 62.1, f) da LRXPAC, pois, como

quedou exposto, trátase dun acto contrario ó ordenamento xurídico polo que se adquiren facultades carecendo dun requisito

esencial para a súa adquisición. A este respecto a conformidade da licenza coa normativa de protección do patrimonio histórico

debe considerarse requisito esencial?.

O ditame considerou que ao omisión deste requisito constituía igualmente causa de nulidade do artigo 62.1, e), relativa aos actos ditados prescindindo total e absolutamente do procedemento legalmente establecido,

xustificada no ?carácter esencial do devandito trámite, non só en canto que formalmente do criterio técnico expresado no ditame se puidera

derivar un decisivo cambio de criterio por parte do órgano resolutor, senón porque tendo o devandito ditame carácter de preceptivo

e ademais vinculante, condicionaría necesariamente o sentido final da resolución a adoptar?.

Estas obxeccións, determinantes da nulidade de pleno dereito da licenza, subsisten a data de hoxe, polo que debemos reiterar neste ditame a procedencia da súa consideración na resolución que poña

fin a este procedemento de revisión de oficio, coincidindo así co sentido ao que se orienta a proposta de resolución analizada.

Cuarta.-

Como se deixou constancia nos antecedentes, a resolución adoptada pola Xunta de Goberno Local, en sesión do 09.07.2014, que é obxecto de anulación pola sentenza 585/2016, do 15 de decembro, acordou revisar de oficio e anular, con base no noso ditame CCG 546/2014, o acordo de concesión dunha licenza de obras a R. dentro

do expediente núm. 709/2010, por carecer da preceptiva autorización sectorial en materia de patrimonio, así como retrotraer

a tramitación do expediente a un momento anterior á súa resolución, requirindo ao solicitante para que presentase a preceptiva

autorización sectorial en materia de protección do patrimonio.

Esta resolución respectaba o razoado no noso ditame CCG 546/14, cuxa consideración oitava indicaba:

?En definitiva, como tivemos ocasión de analizar nas consideracións precedentes, existen causas suficientes para proceder á declaración de nulidade do acto da concesión da licenza, por canto

do exame realizado do expediente, resulta que o mencionado acto ditarase prescindindo total e absolutamente do procedemento

e supón o recoñecemento de facultades carecendo dos requisitos esenciais para a súa adquisición, resultando polo tanto nulo

de pleno dereito, falta esta reconducible pola vía da revisión de oficio do artigo 102 da LRXPAC, tal e como se contén na

proposta de resolución que o antedito Concello somete a ditame.

Sen prexuízo do anterior cómpre subliñar que anulado o acto de concesión de licenza o Concello deberá proceder a ditar unha nova resolución sobre a solicitude de licenza formulada no seu día polo interesado,

previos os trámites legais procedentes?.

No entanto, como xa se sinalou nos antecedentes, a resolución resulta anulada, neste aspecto, pola sentenza 585/2016, do 15 de decembro, do Xulgado do Contencioso-Administrativo núm. 2 de Santiago de Compostela,

como resulta inequivocamente do razoado no seu fundamento xurídico segundo, cando sinala:

?? si durante la tramitación del procedimiento de la revisión de oficio de la licencia concedida al vecino se observó que era

preceptivo contar antes con la autorización del departamento autonómico competente en materia de protección del patrimonio,

lo que no podía hacer era resolverlo ordenando retrotraer un procedimiento que ya había fenecido (el de la solicitud de la

licencia), puesto que lo único procedente era anular el acuerdo que otorgó la licencia, por haber vulnerado lo dispuesto en

el artículo 194.2 de la LOUPMG? (Fundamento de dereito segundo).

Por tal motivo, a propia resolución xudicial establece a obriga do concello de tramitar un novo expediente de revisión de oficio da licenza, o que en definitiva significará que, de proceder esta, a construción

levantada ao seu abeiro carecerá de todo título habilitante, e determinará o seu sometemento ao réxime legalmente previsto

para as edificacións levadas a cabo sen licenza, dado que, por efecto da sentenza aludida, xa non será posible a retroacción

do procedemento a fin de tramitar a obtención do informe sectorial favorable en materia de protección do patrimonio, cuxa

carencia determina a nulidade radical, e non emendable, do referido acto.

Ben se comprende, por tanto, que en tales condicións, e propugnándose na proposta de resolución agora sometida a ditame a anulación da licenza de conformidade co xa ditaminado por este Consello Consultivo

no seu ditame CCG 546/14, non resulta necesario un novo pronunciamento en relación con as restantes circunstancias invocadas

pola interesada en apoio da declaración de nulidade da licenza. Isto máxime cando unha boa parte das obxeccións formuladas

por esta se corresponden, non tanto con aspectos contidos no proxecto que serviu de base no seu día á concesión da licenza,

como coa realidade do edificado ao seu abeiro (caso dos recuados a lindeiros que presenta a edificación levantada, en relación

co previsto nos artigos 29, f) da LOUGA, e no capítulo 15.3.3. do PXOM).

Neste aspecto, certamente, comprobase que, segundo datos achegados ao expediente, algún dos cales mesmo obraban en poder da Administración municipal, cando menos dende o ano 2014 (tal é o caso

dos informes emitidos polo vixilante municipal de obras con datas do 6 e 10 de xuño de 2014), existe unha notable discordancia

entre a proxectada edificación auxiliar e o construído, sen que conste que polo Concello se actuasen as competencias para

o restablecemento da legalidade urbanística. Sendo evidente esta realidade, será o efectivamente construído, que de acordo

cos informes técnicos emitidos non podería cualificarse de construción auxiliar, nin respectaría os recuados legalmente esixibles,

e non aquel proxecto, o que deberá ser considerado no seo dun eventual procedemento de reposición da legalidade urbanística

no que, sen dúbida, a señora G. terá a consideración de interesada.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros, ditamina:

?Que informa favorablemente a proposta de resolución á que o presente expediente se refire nos termos sinalados no corpo deste ditame?.