Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 305 de 09 de diciembre de 2020

Cuestión

Revisión de oficio

Resumen

Revisión de oficio da Resolución da Dirección Xeral da Función Pública de data 20.11.2017, en virtude do disposto na Disposición transitoria oitava da Lei 2/2015, do 29 de abril, do empregado público de Galicia, de recoñecemento a E. o grao persoal consolidado nivel 20, con data de consolidación 22.10.2017.

Organismo: Consellería de Facenda e Administracións Públicas (Xunta de Galicia)

Letrado: López Paz

Propuesta: Estimatoria

Conclusion: Favorable

Relator: Blanco Serrano

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- Con data 8.10.2020, o director xeral da Función Pública deu inicio ao procedemento de revisión de oficio para declarar a

nulidade de pleno dereito da Resolución da Dirección Xeral da Función Pública de data 20.11.2017, pola que se lle recoñece

a E. o grao persoal nivel 20 con efectos do 22.10.2017.

Invócase como motivo da nulidade a causa prevista no artigo 47.1.f) en conexión co artigo 106 da Lei 39/2015, do 1 de outubro, do procedemento administrativo común das administracións públicas (en diante,

LPAC).

Adúcese que a Sra. E. foi nomeada funcionaria do corpo de xestión da Xunta de Galicia, subgrupo A2, escala técnica de finanzas, en virtude

da Orde da Consellería de Facenda do 19.10.2015, séndolle recoñecido por resolución da Dirección Xeral da Función Pública

de data 20.11.2017, o grao persoal consolidado nivel 20, con data de consolidación 22.10.2017.

Posteriormente, con data 6.2.2020, a interesada presentou unha nova solicitude de consolidación do grao persoal correspondente ao nivel de complemento de destino, apreciándose polo Servizo de Xestión de

Persoal da Dirección Xeral da Función Pública un erro na referida resolución da Dirección Xeral da Función Pública do 20.11.2017.

2.- Concedido trámite de audiencia debidamente notificado á Sra. E., non foron presentadas alegacións.

3.- Con data 8.1.2020 ditouse unha proposta de resolución no sentido de apreciar a concorrencia de nulidade de pleno dereito.

4.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo señor conselleiro de

Facenda e Administración Pública, tendo entrada neste organismo con data 6.11.2020.

5.- Na Sección de Ditames que tivo lugar o día 25.11.2020 acordouse, de conformidade co previsto no artigo 39.1 do Decreto 91/2015,

do 18 de xuño, ampliar o período de emisión do preceptivo ditame polo prazo de quince días. O novo prazo remata o 22.12.2020.

6.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do presente ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.

Sométese á consideración deste Consello Consultivo de Galicia unha proposta de resolución relativa á declaración de nulidade de pleno dereito do acto referido nos antecedentes.

O Consello Consultivo de Galicia é competente para coñecer do expediente de razón por encadrarse nas competencias delimitadas nos artigos 12.f) da Lei 3/2014, do 24 de abril, do Consello Consultivo de

Galicia e 17.a) do Decreto 91/2015, do 18 de xuño, polo que se aproba o seu Regulamento de organización e funcionamento, preceptos

ambos os dous que establecen a preceptividade do ditame deste órgano nos supostos de revisión de oficio dos actos administrativos,

en canto garantía de preservación da seguridade xurídica e de suxeición a dereito da actuación administrativa.

Ademais, de acordo co artigo 106 da LPAC, o ditame ten o carácter de preceptivo e habilitante.

Segunda.

Con carácter previo á análise de fondo, e en canto concirne ao procedemento seguido na instrución do expediente de revisión de oficio, compre subliñar que o exercicio da potestade revisora require unha

adecuada e inescusable formalización, así como o escrupuloso acomodo a un procedemento do que os preceptos legais dan esencial

razón en canto aos seus trámites fundamentais, o que garda directa relación coa configuración do procedemento administrativo

como instrumento de garantía da legalidade e dos dereitos da cidadanía.

Tales esixencias formais foron, en esencia, observadas no expediente remitido, constando o acordo de iniciación debidamente notificado e motivado, con indicación da causa de nulidade e os motivos que determinan

a concorrencia do tipo legal; o sometemento a preceptiva audiencia da interesada, que garantiu a preservación do principio

de contradición (artigo 75.4 LPAC), e a formulación final da correspondente proposta de resolución, que propugna a concorrencia

do vicio de nulidade que determinou o acordo de inicio, polo que se traslada a este Consello Consultivo, como consulta preceptiva

e habilitante, a vontade de declarar a concorrencia dun vicio de nulidade radical e de revisar de oficio o acto de referencia.

Terceira.

É cita comunmente admitida a de que a revisión de oficio dos actos administrativos constitúe unha fórmula privilexiada e excepcional, en canto actividade que ten por fin privar de toda eficacia,

mediante a súa anulación por unilateral pronunciamento do órgano administrativo competente, a algunha das súas decisións anteriores,

viciadas de nulidade, posteriormente apreciada e sen acudir ao proceso contencioso-administrativo; decisións que, en canto

actos administrativos e por expresa previsión legal, gozan de presunción de certeza e axuste á legalidade.

Conflúen así na revisión de oficio valores contrapostos provenientes, por unha banda, do principio de seguridade xurídica, e, por outra, do principio de legalidade.

Mais non todas as infraccións susceptibles de provocar a anulación dun acto administrativo, mediante o exercicio das vías ordinarias de impugnación, poden ser esgrimidas nesta vía excepcional da revisión

de oficio. Antes ben, esta só procederá nos supostos nos que o acto se atope viciado por algunha das causas de nulidade previstas

no artigo 47.1 da LPAC, considerando ademais que aquelas causas deben ser apreciadas con cautela e prudencia, sen que poidan

ser obxecto de interpretación extensiva (neste sentido, a sentenza da Audiencia Nacional do 18.10.2006).

Cuarta.

Partindo pois dos presupostos expostos nas consideracións anteriores, procede determinar se concorre no presente caso o vicio de nulidade de pleno dereito aducido pola Administración.

Así, proponse a declaración de nulidade radical do acto de referencia en aplicación da causa prevista no artigo 47.1, letra f) da LPAC, relativa aos actos expresos ou presuntos contrarios ao ordenamento

xurídico polos que se adquiren facultades ou dereitos cando se careza dos requisitos esenciais para a súa adquisición.

Entende a Administración consultante que tal é o caso do recoñecemento do grao persoal consolidado nivel 20, realizado en favor da empregada pública cando, tal nivel é o que se corresponde co mínimo propio

do subgrupo A1, e non do grupo A2 ao que pertence a interesada.

Verificando a concorrencia dos requisitos legalmente esixidos para a apreciación da nulidade invocada (art. 47.1.f) da LPAC), temos que o primeiro deles é que nos atopemos ante actos que vulneren o ordenamento

xurídico, e neste punto resulta clara a conculcación legal, pois o grao mínimo de entrada que correspondía á interesada en

canto funcionaria de novo ingreso no grupo A2 é o 16 e non o 20 recoñecido, segundo así se deriva da disposición transitoria

oitava, punto f), da Lei 2/2015, de 29 de abril, do emprego público de Galicia, a cuxo teor, o persoal funcionario de novo

ingreso comezará a consolidar o grao correspondente ao nivel básico do seu corpo ou escala, independentemente do nivel do

posto de traballo que pase a desempeñar.

Quinta.

Avanzando no exame dos presupostos legais para a revisión de referencia hai que lembrar que a revisión de oficio non é sen máis unha técnica para a reconsideración de actos que acaso deberon ser ditados

noutros termos.

Lonxe de tan ampla configuración, a técnica analizada limita o seu campo de acción a aqueles actos incursos en crebas legais de especial intensidade, que, pola súa transcendencia, non son susceptibles de

emenda e resisten o paso do tempo con idéntica ou similar carga nociva, de modo que se depuran por medio dun instrumento xurídico

non suxeito a prazo.

Por tal criterio restritivo, na causa invocada pola Administración (artigo 47.1, letra f) da LPAC) o lexislador non se para en habilitar a revisión dos actos contrarios ao ordenamento xurídico, esixindo

engadidamente que esa creba legal afecte a requisitos esenciais da adquisición que se cuestiona, de modo que non todo requisito

necesario é un requisito legal.

En relación co alcance que deba darse ao presuposto de afectación dun requisito esencial o Consejo de Estado ten establecido unha doutrina seguida por este Consello Consultivo en numerosos pronunciamentos

(por exemplo, CCG 34/2010, CCG 328/2010, CCG 113/2011 ou CCG 65/2015) baseada na interpretación restritiva dos requisitos

que posúen a nota de esenciais, para evitar que a revisión de oficio se converta nunha segunda lectura da legalidade ordinaria

do acto administrativo con grave quebranto do principio de seguridade xurídica. Así, entre outros, ditame do Consejo de Estado

2/2014, do 23 de xaneiro, no que pode lerse que:

?Una interpretación amplia de los requisitos esenciales para su adquisición comportaría fácilmente una desnaturalización de las causas legales de invalidez, por cuanto la carencia de uno de ellos determinaría

de modo automático la nulidad de pleno derecho, vaciando de contenido no pocos supuestos de simple anulabilidad. Esto representaría

un grave peligro para la seguridad jurídica, dada la falta de plazo para proceder a la revisión de los actos nulos. Además,

haría quebrar uno de los principios básicos del Derecho administrativo español, que reserva las nulidades de pleno derecho

para las violaciones más graves del ordenamiento jurídico, incluyendo las restantes en la anulabilidad?.

Na mesma liña, o Tribunal Supremo, en sentenzas coma a do 26.11.2008, entende que non todos os requisitos necesarios para ser titular dun dereito poden reputarse esenciais, senón tan só ?los más significativos y directa e indisociablemente ligados a la naturaleza misma de aquél?, pois considera o tribunal de casación que, noutro caso ?se propiciaría la desvirtuación de este motivo extraordinario de invalidez absoluta, que vendría a parificarse en la práctica

con los motivos de anulabilidad?.

No presente caso, o acto revisado ten por obxecto o recoñecemento de grao persoal a unha funcionaria de novo ingreso, determinación que conta cunha definición legal clara cal é a do outorgamento do

nivel básico do corpo ou escala con independencia do que corresponda ao posto de traballo que se desempeñe.

En tales circunstancias, o feito de que o grao recoñecido se corresponda cun grupo distinto e superior ao de adscrición da Sra. E., debe ser considerado un vicio que afecta aos presupostos inherentes

á estrutura definitoria do acto, pois a solución xurídica seguida na declaración agora revisada conculca abertamente o cometido

fundamental do acto, en atención aos parámetros legais establecidos de forma, ademais, absolutamente regrada e sen marxe de

discrecionalidade, sen que tal contravención resulte atenuada polo transcurso do tempo, pois, antes ben, a transgresión resulta

potenciada en adiante ao permitir sucesivas consolidacións de grao contrarias a dereito.

Abunda en tal liña de argumentación o feito de que o recoñecemento de tal grao persoal obedeza a un erro na identificación do grupo de adscrición e non a unha ponderación de circunstancias como méritos

ou condicións do posto, que puideran ser agora obxecto de reconsideración.

Consecuentemente co argumentado, procede considerar que, en efecto, é apreciable a afectación dun requisito esencial, circunstancia que en concorrencia coa infracción legal determina a existencia

dun vicio de nulidade radical no acto revisado.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros presentes, ditamina:

?Que, con carácter preceptivo e habilitante, informa favorablemente a proposta de resolución á que o presente expediente se refire?.