Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 293 de 27 de septiembre de 2023

Cuestión

Resolución de contratos

Resumen

Resolución de contrato administrativo relativo ás obras de reforma do salón de actos do CIFP Imaxe e Son da Coruña, realizadas pola entidade A., S.L. e o Concello da Coruña.

Organismo:

Consellería de Cultura, Educación, Formación Profesional e Universidades (Xunta de Galicia)

Letrado:

Oreiro Romar

Propuesta:

Estimatoria

Conclusion:

Desfavorable

Relator:

Costa Pillado

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- Por Resolución do 21.11.2022, da Secretaría Xeral Técnica da Consellería de Cultura, Educación, Formación Profesional e Universidades,

iniciase o procedemento de licitación das obras de reforma do salón de actos do CIFP lmaxe e Son da Coruña.

2.- Por resolución do órgano de contratación do 23.3.2023, adxudicase o contrato a A., S.L., por importe de 852.967,51?, IVE incluído, e prazo de execución é de 6 meses, contados

dende o día seguinte ao da acta de comprobación da implantación.

3.- O 27.4.2023 a entidade adxudicataria remite o Plan de Seguridade e Saúde.

4.- O 16.5.2023, a entidade adxudicataria rexistra un escrito solicitando

?el inicio del expediente de resolución contractual a instancia del contratista por concurrirla causa prevista en el apartado

a) del art. 245 de la Ley 9/2017, ?Demora injustificada en la comprobación del replanteo por causa imputable a La Administración"

y previos los trámites legales, se dicte RESOLUCIÓN que contenga Los siguientes pronunciamientos :

1ª.-Se declare resuelto el contrato por demora en la comprobación del replanteo por causa imputable a la Administración.

2°.-Se declare la extinción del contrato y se acuerde la devolución a la empresa adjudicataria de La garantía constituida

por importe de 36.269,39? y el importe de las tasas abonadas por la contrata.

3°.- Se declare el derecho de la constructora a percibir en concepto de indemnización el 2% del precio de la adjudicación

que en este caso asciende a 14.098,63? y se acuerde su pago ordenando todo lo necesario para su efectivo abono".

5.- O 23.5.2023 apróbase o Plan de Seguridade e Saúde, tras informe favorable do coordinador do mesmo, de 22.5.2023.

6.- O 7.6.2023 o órgano de contratación acorda a designación do director de obra e da directora de execución, convocando á entidade adxudicataria

para a comprobación da implantación o 16.6.2023.

7.- O 16.6.2023, asínase a acta de comprobación da implantación polo representante da administración, dirección de obra, dirección de execución

e coordinador de seguridade e saúde. A empresa adxudicataria non asiste á convocatoria.

8.- O 19.6.2023 a entidade adxudicataria interpón recurso de reposición contra o acordo do 7.6.2023, polo que se lle convoca para a comprobación da implantación.

9.- O 21.6.2023 o Concello da Coruña notifica á Consellería de Cultura a resolución de concesión da licenza urbanística, de 16.6.2023.

10.- O 4.7.2023 o xefe do Servizo de Construcións e Equipamentos emite informe no que conclúe:

"o inicio da obra realízase coa acta de trazado cando é viable, senda para elo preceptivo que o proxecto teña as autorizacións

necesarias, licenza e outras. Este foi o motivo do atraso da convocatoria da acta de trazado uns días, a fin de poder facela

viable ó contar con todas as autorizacións. Considérase polo tanto que a demora é mínima, ademais de xustificada e non procede

causa de resolución nin indemnización segundo o artigo 245 da LCAP. Constitúe isto un claro "SUPOSTO EXCEPCIONAL" que se contempla

no artigo 42.5 do PCAP e no 237 da LCSP?.

A xestión pola Administración tanto da licenza como do expediente de contratación realizouse coa máxima dilixencia e celeridade

para poder executar as obras unha vez finalizado o curso escolar. A tipoloxía da obra require que non se use o espazo a reformar

e ademais certa garantía meteorolóxica con tempo estable por afectar parte das obras á estrutura e cuberta do salón de actos.

De non executarse no período das vacacións de xullo e agosto terán que ser pospostas para o mesmo período do ano 2024 co consecuente

prexuízo de non contar coas instalacións reformadas no vindeiro curso escolar e o quebranto orzamentario para a administración

pola perda da anualidade prevista para o presente exercicio, dado que deberá procederse a unha nova licitación da obra.

O artigo 62 do PCAP establece para a resolución do contrato: "O abandono por parte do contratista da execución das prestacións

obxecto do presente contrato. Entenderase producido o abandono cando a prestación deixase de desenvolverse, non se desenvolva

coa regularidade adecuada ou cos medios humanos e materiais precisos para a normal execución do contrato no prazo estipulado.

Con todo, cando se dea este suposto, a Administración, antes de declarar a resolución, requirirá ao contratista para que regularice

a situación no prazo de 5 días hábiles que se contarán desde o requirimento.

Na solicitude de resolución do contrato, xa non é que proceda a devolución da garantía, taxas e a indemnización ó contratista

segundo o solicita, se non que segundo o artigo 62 do PCAP mencionado procede a incautación da fianza por abandono e non asistencia

á convocatoria da acta de trazado".

11.- O 5.7.2023 a Consellería dita proposta de resolución do contrato por incumprimento culpable do contratista, consistente na falta inxustificada

de asistencia á comprobación da implantación (artigo 139.1 do Real Decreto 1098/2001, de 12 de outubro, pola que se aproba

o regulamento xeral da Lei de contratos das administracións públicas, (en diante, RXLCAP)). Esta proposta é notificada á contratista

e á entidade avalista, concedendo un prazo para formular alegacións que considerasen oportunas.

12.- O 19.7.2023, a entidade A. presenta alegacións, opoñéndose á resolución contractual, e reiterando as formuladas na solicitude de resolución

contractual, e posterior recurso de reposición contra a convocatoria de comprobación da implantación. En esencia, a empresa

considera que se debe resolver o contrato pero por incumprimento da Administración (art. 245.a da Lei 9/2017, do 8 de novembro,

de contratos do sector público, pola que se traspoñen ao ordenamento xurídico español as directivas do Parlamento Europeo

e do Consello 2014/23/UE e 2014/24/UE do 26.2.2014 (en diante, LCSP), demora inxustificada na comprobación da implantación).

A entidade avalista non presenta alegacións.

13.- O 8.9.2023 a Consellería dita proposta de desestimación da solicitude de resolución do contrato formulada pola adxudicataria.

14.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo Sr. conselleiro de Cultura,

Educación, FP e Universidades, tendo entrada neste organismo con data 11.9.2023.

15.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.

O Consello Consultivo de Galicia resulta competente para a emisión do ditame a teor do establecido no artigo 12.g) da Lei

3/2014, do 24 de abril, do Consello Consultivo de Galicia, e no artigo 17.a) do seu Regulamento de organización e funcionamento,

aprobado polo Decreto 91/2015, do 18 de xuño, por atinxir o expediente á resolución dun contrato administrativo no que se

formulou oposición por parte do contratista.

En efecto, no presente caso o ditame ten carácter preceptivo en aplicación do artigo 191.3.a) da LCSP, que dispón que será

preceptivo o ditame do Consello de Estado ou órgano consultivo equivalente da Comunidade Autónoma respectiva nos supostos

de resolución de contratos, cando formule oposición o contratista.

Segunda.

Con carácter previo a un exame de fondo é necesario analizar o cumprimento dos requisitos procedementais esixibles para o

exercicio da prerrogativa de resolución contractual. Neste sentido cómpre recordar, como faciamos en ditames precedentes como

o CCG 243/2020, que, conforme reiterada doutrina xurisprudencial, para o exercicio desta prerrogativa debe tramitarse un procedemento

autónomo dotado de substantividade propia, e non un mero incidente de execución do contrato (por todas, STS do 22.3.2012,

rec. 6034/2009).

A prerrogativa legal de resolución dos contratos administrativos corresponde ao órgano de contratación (artigo 212.1 da LCSP).

No que atinxe aos aspectos formais que disciplinan a tramitación dos expedientes desta natureza, o artigo 109 do RXLCAP esixe

o cumprimento dos imprescindibles trámites que garanten a necesaria contradición; é dicir, o circunstanciado reproche do incumprimento

contractual, dirixido ao contratista, por parte do órgano de contratación, con cita das causas determinantes da pretendida

resolución, e a súa preceptiva audiencia sobre este particular.

Neste concreto aspecto, obsérvase que con posterioridade ao escrito de alegacións do contratista incorporouse o informe da

Asesoría Xurídica da Consellería. Como ten reiterado este Consello, é lóxico que a audiencia deba facilitar toda a relación

das actuacións seguidas ata o momento inmediatamente anterior da resolución administrativa, e que de existir informes previos

á referida proposta deban ser obxecto de comunicación ao interesado, pois o trámite de audiencia o é en relación con todo

o proceso instruído ata o seu remate (por todos, CCG 243/2020).

Porén, tamén é doutrina deste Consello Consultivo (CCG 465/2015, CCG 555/2015) que as irregularidades procedementais haberán

de ser valoradas en función das circunstancias concorrentes do caso en concreto, de xeito que o criterio substancial para

determinar se esa posible irregularidade puidera invalidar ou facer aconsellable a retroacción do procedemento virá determinada

pola posible indefensión que eses defectos puideran ocasionar aos interesados.

E no presente caso non se aprecia indefensión, por canto que o devandito informe, en esencia, limítase a ratificar o xa manifestado

previamente, sen achegar novos elementos de feito ou de dereito que alteren os termos de debate. Deste xeito, e como temos

ditaminado noutras ocasións (CCG 293/2023), a devolución do expediente unicamente contribuiría a demorar a resolución do mesmo, xa que as posturas das partes constan

expresadas e fundamentadas, e polo tanto, de acordo coas principios de celeridade e eficiencia administrativa, procedemos

a ditaminar sobre o fondo do asunto.

Noutra orde de consideracións o expediente remitido está incompleto. A proposta de resolución refire toda unha serie de documentación,

que supostamente avala a culpabilidade do contratista na demora da implantación da obra, e que por causas que non se entenden

non foi incorporada para someterse a coñecemento deste órgano. Por unha banda, e en tanto que o debate xira en relación con

este trámite, debería incorporarse a acta de comprobación da implantación, que segundo o feito sexto da proposta está asinada

o 16.6.2023 (si consta a convocatoria para este trámite, realizada en 7.6.2023). Doutra banda, a proposta manifesta o seguinte:

?unha vez aprobado o proxecto o día 9 de setembro de 2022 remítese na mesma data a solicitude ao Concello da Coruña para a

tramitación da preceptiva licenza urbanística. O 22 de novembro de 2022, o Concello esixe pago da taxa para a súa tramitación.

O 23 de novembro de 2022 solicítase o aprazamento do pagamento ata a adxudicación do contrato?. O 10 de maio de 2023 a taxa correspondente será aboada pola entidade adxudicataria. O 11 de maio o órgano de contratación remite ao concello o

xustificante do pagamento. O 12 de maio de 2023 o Concello da Coruña contacta coa entidade adxudicataria para presentar a solicitude de tramitación de servidumes aeronáuticas

da Axencia Estatal de Seguridade Aérea do Ministerio de Transportes? esta solicitude foi presentada pola entidade adxudicataria

o 18 de maio? o pasado 7 de xuño, a entidade adxudicataria reiterou no Concello a urxencia da autorización de A.??.

Ningún destes documentos consta no expediente. Porén, polos motivos que explicamos nas seguintes consideracións, e en aplicación

dos mencionados principios de celeridade e eficacia administrativa, esta documentación non se considera imprescindible para

os efectos deste ditame. Pero independentemente diso, en tanto que a proposta considera que ten relevancia para os efectos

de fundamentar unha resolución contractual, debería ter sido incorporada ao expediente, co fin de garantir a súa integridade

e coñecemento pleno das cuestións sometidas a debate polo órgano consultivo. Polo exposto, este proceder deberá ser corrixido

en futuras ocasións na formación dos expedientes que se remitan a este órgano.

Terceira.

A potestade resolutoria conferida á Administración en relación cos contratos sometidos ao dereito administrativo enmárcase

dentro do ámbito das denominadas prerrogativas previstas no artigo 191 da LCSP, concibidas pola doutrina como privilexios

ou facultades exorbitantes, cuxo exercicio non se produce de xeito automático senón só cando o esixa o interese público implícito

en cada relación contractual, fundándose así no servizo obxectivo aos intereses xerais que o artigo 103 da Constitución proclama

da actuación administrativa.

Ao respecto ha de sinalarse que, tanto no ámbito da contratación civil coma da administrativa, a xurisprudencia advertiu que

non todo incumprimento contractual podería dar lugar ao dereito da outra parte a resolver o contrato, distinguíndose pola

xurisprudencia aqueles incumprimentos xeradores da posibilidade de exercicio do dereito á extinción do contrato daqueloutros

que non o levan aparellado, aínda cando poidan posibilitar a esixencia de indemnización por danos e perdas. Tal doutrina é

perfectamente aplicable no ámbito administrativo, de forma que só os incumprimentos de obrigas contractuais esenciais poden

ser xeradores do lexítimo exercicio da potestade de resolución dos devanditos contratos e iso, como xa sinalamos, cando sexa

esta opción a que máis convén ao interese público.

Para a determinación da transcendencia dos diversos incumprimentos que se produzan é preciso valorar en cada caso as circunstancias

concorrentes, co fin de dilucidar se se está ante un verdadeiro e efectivo incumprimento das obrigas contractuais, revelador

dunha vontade clara de non atender, con dolo ou culpa, os compromisos contraídos ou, pola contra, máis ben ante un simple

atraso, desfase ou desaxuste en modo ningún expresivo daquela vontade e, en definitiva, dun efectivo incumprimento da esencia

dunha obriga (CCG 63/2020).

Cuarta.

Exposto o anterior, e tal e como avanzamos nos antecedentes de feito, o presente procedemento trae causa da solicitude de

resolución contractual do contratista adxudicatario, por razón da demora inxustificada da comprobación da implantación por

causa imputable á administración (art. 245.a da LCSP) e indemnización do 2% do prezo de adxudicación do contrato (art. 246.2

LCSP).

A proposta recoñece o atraso, pero considera que concorren circunstancias excepcionais que o xustificarían. En concreto o

retraso na ?obtención da preceptiva licenza urbanística do concello da Coruña, o cal coñecía a entidade adxudicataria, xa que era a obrigada

ao pagamento das taxas correspondentes e foi requirida polo concello para iniciar os trámites para a solicitude de servidumes

aeronáuticas de A.?, e na aprobación do plan de saúde, polo que a demora non sería ?inxustificada? tal e como exixe o devandito art. 245.a da

LCSP para operar como causa de resolución. Engade que ?non consta requirimento algún da entidade adxudicataria á Administración para a realización da citada comprobación do replanteo?. Finalmente, afirma que non presentou o plan de xestión de residuos exixido no artigo 42.3 do prego de cláusulas administrativas

(en diante, PCA), o que implica un incumprimento por parte da empresa.

É preciso lembrar que cando concorren varias causas de resolución dun contrato administrativo deberá aplicarse de maneira

preferente a que se teña producido antes dende un punto de vista cronolóxico, por canto a estimación desta exime do análise

das restantes causas, tal e como establece o art. 212.2 da LCSP, e tamén de acordo con reiterada doutrina deste Consello (entre

outros, vide CCG 466/2015, CCG 230/2016 e CCG 510/2019), -compartida por outros órganos consultivos e pola xurisprudencia, STS do 9.1.2012

(rec. 1523/2009) ?? debió de aplicarse de manera preferente la causa que se hubiera producido primero desde el punto de vista cronológico...

Resulta, pues, que, en caso de concurrencia de más de una causa de resolución, ha de estarse a la primera cronológicamente?.

No presente caso, é evidente que a demora na comprobación da implantación é a primeira causa no tempo, por canto que este

trámite supón o comezo formal da obra e por tanto da execución do contrato, tal e como establece o artigo 237 da LCSP.

Como va dito, a pesar de que non consta no expediente a acta de comprobación da implantación, ambas partes aceptan que houbo

unha demora con respecto ao prazo de 15 días naturais contractualmente establecido (artigo 42.5 do PCA, en relación co artigo

237 da LCSP). En concreto, asinado o contrato o 14.4.2023, e sendo por tanto a data límite o 29.4.2023, a Administración cita á adxudicataria con data 7.6.2023, para proceder á comprobación da implantación en 16.6.2023. Esta convocatoria prodúcese con posterioridade á solicitude de resolución contractual formulada pola empresa contratista

(16.5.2023).

Este Consello, ditaminando sobre controversias análogas á presente ten manifestado que (por todas, CCG 302/2021) a dicción

literal do artigo 237 non parece deixar lugar a interpretacións, por canto que atribúe inequivocamente ao ?servizo da Administración encargada das obras?, a responsabilidade de ?expedir unha acta do resultado? da implantación, e remitir ?un exemplar dela ao órgano que subscribiu o contrato?. Pola contra, o citado precepto non establece obriga algunha neste sentido para o contratista, mais aló da súa presenza no

lugar e hora convocado, e sinatura do acta, que podería incluso estenderse sen a conformidade, sinatura ou mesmo presencia

deste.

No mesmo sentido, o artigo 246 da LCSP ?Efectos da resolución? ??Art. 246.2. Se se demora inxustificadamente a comprobación da implantación, dando lugar á resolución do contrato, o contratista

só terá dereito por todos os conceptos a unha indemnización equivalente ao 2 por cento do prezo da adxudicación, IVE excluído- establece que se se demora inxustificadamente a comprobación da implantación o contratista só terá dereito por todos os conceptos

a unha indemnización equivalente ao 2 por cento do prezo da adxudicación.

Polo demais, parece obvio que deixar a comprobación da implantación ao arbitrio ou vontade do contratista colisiona coas potestades

e prerrogativas que ostenta a Administración en materia de execución de contratos, e en xeral en materia de contratación administrativa,

e coas facultades que a LCSP e o RXLCAP, vixente en canto non se opoña á LCSP, atribúen ao director da obra. Do mesmo xeito

que a fixación do lugar e data para a sinatura do contrato corresponde á Administración, tamén o citación para elevar o acta

dentro de prazo é unha obriga da Administración.

A cuestión obxecto de estudo no presente expediente ten sido obxecto de múltiples pronunciamentos xudiciais, nos que de forma

unánime se considera á Administración a responsable da verificación deste trámite. Así, o Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Granada (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª en sentenza núm.

580/2008 do 28 abril manifestou que ?Visto que las dos partes deben contemplar la comprobación del replanteo como una garantía propia, y que la ejecución del

contrato de obras comienza en este momento; la obligación de instar el cumplimiento de un trámite esencial dentro del contrato

de obras es, como es lógico, de la Administración. No puede ser de otra forma porque es la Administración quien tiene que

velar para que se ejecute el contrato, y no puede comenzar a ejecutarse si no hay comprobación del replanteo. Por tanto debe

ser la Administración quien cite al contratista para la celebración de este acto?.

En efecto, como salienta a sentenza do Tribunal Superior de Justicia de Madrid, do 9.5.2008 (rec. 1916/2003):

?(?) la comprobación del replanteo es el primer acto material de ejecución del contrato de obras, una vez adjudicado y firmado

éste, y que por esa razón de ser ya un acto de ejecución del contrato, quien debe acordarlo es la Administración contratante,

a quien corresponde todo lo relativo a la dirección, impuso y ejecución del contrato, y además lo impone el precepto reseñado,

que indica que es la Administración encargada de las obras la que " procederá " a efectuar la comprobación del replanteo,

en presencia del contratista (?)?.

En idéntico sentido, o Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Málaga (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección1ª)

sentenza núm. 1154/2005 do 7 de decembro, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, (Sala do Contencioso-Administrativo,

Sección 5ª, en sentenza núm. 617/2016 do 2 de setembro e Tribunal Superior de Justicia de C. Valenciana, (Sala do Contencioso-Administrativo,

Sección3ª), sentenza núm. 1113/2006 do 12 de xuño.

Tamén a doutrina do Consejo de Estado é clara a este respecto considerando que ?el retraso en el inicio de las obras es imputable a la Administración contratante, que tardó ocho meses en convocar a la empresa

contratista para la comprobación del replanteo, ?. Por tanto, el contratista tiene derecho a ser indemnizado por los daños

y perjuicios que le hayan sido ocasionados por este retraso en el inicio de la obra, por cuanto no tiene el deber de soportar

aquellos perjuicios que no le son jurídicamente imputables? (Ditamen nº 3557/2003 de 11.12.2003).

Así, as manifestacións da proposta de resolución no sentido de culpabilizar á empresa contratista por non ter solicitado a

realización do trámite non poden aceptarse, e colisionan abertamente coa normativa de aplicación, xurisprudencia e doutrina

que a desenvolve.

Quinta.

Sentado o anterior, a Administración insiste en que o atraso está xustificado en circunstancias excepcionais, e polo tanto

non resultaría de aplicación o artigo 245.a da LCSP, que literalmente require "demora inxustificada" para considerar que pode operar como causa resolución contractual. En concreto, ás dificultades para obter unha licenza,

a falta de aprobación do Plan de Seguridade e Saúde, e a falta de presentación do plan de xestión de residuos polo contratista.

Polo tanto, procede analizar se estas causas impiden, de acordo coa normativa aplicable, a comprobación da implantación nos

15 días naturais seguintes á sinatura do contrato. E neste punto, temos que discrepar coa proposta de resolución.

Cómpre comezar lembrando que, de conformidade co artigo 147 da Lei 2/2016, do 10 de febreiro, do solo de Galicia, os actos

promovidos polas administracións públicas están suxeitos ao control municipal mediante a obtención da licenza municipal. Polo

tanto, a obtención da licenza dificilmente pode considerarse unha circunstancia excepcional. Ao contrario, é un trámite legalmente

preceptivo e polo tanto imprescindible, e de acordo co informe do Xefe de Servizo de Construción e Equipamento dende o 4.7.2023 ?unha vez aprobado o proxecto o 9.9.2022, remitiuse ao Concello da Coruña na mesma data unha solicitude para tramitar a oportuna

licenza urbanística?. Pola súa banda, a exixencia do plan de seguridade resulta da cláusula 42.2 do PCA e do Real decreto 1227/1997, do 24 de

outubro, que establece as disposicións mínimas de seguridade e saúde nas obras de construción; e a do plan de residuos da

cláusula 42.3 do PCA e Real decreto 105/2008, do 1 de febreiro, que regula a produción e xestión dos residuos de construción

e demolición.

En canto á comprobación da implantación, antes de comezar a execución das obras deberá levantarse a correspondente acta, na

que ha de reflectirse o resultado da operación. Trátase dunha actuación ?jurídicamente concebida para verificar, sobre la realidad material del terreno, la viabilidad de la ejecución de las obras

proyectadas? (ditame do Consejo de Estado 1637/1993). Sobre a función deste trámite sinalaba xa a STS do 15.11.1979 (rec. 406/1978) que:

?la comprobación (?) se halla encaminada a asegurarse de que el contratista no tiene reserva respecto de la ejecución de la

obra a realizar (?) se trata de comprobar que lo manifestado par la Administración es cierto y posible (?) cualquier error

qué hubiera podido existir en el replanteo informativo de la Administración, habrá necesariamente de ser corregido en el de

comprobación, dando lugar a reserva, si ella fuese pertinente (?)?.

O artigo 237 da LCSP, que establece a este respecto o seguinte:

?A execución do contrato de obras comezará coa acta de comprobación da implantación. Para tales efectos, dentro do prazo que

se consigne no contrato, que non poderá ser superior a un mes desde a data da súa formalización, salvo casos excepcionais

xustificados, o servizo da Administración encargada das obras, en presenza do contratista, efectuará a comprobación da implantación

feita previamente á licitación; expedirase unha acta do resultado, que asinarán ambas as partes interesadas, e remitirase

un exemplar dela ao órgano que subscribiu o contrato?.

Esta regulación se completa coa contida nos artigos 139 a 141 do RXLCAP. Conforme o artigo 141.1 do dito regulamento:

?1. El acta de comprobación del replanteo reflejará la conformidad o disconformidad del mismo respecto de los documentos contractuales

del proyecto, con especial y expresa referencia a las características geométricas de la obra, a la autorización para la ocupación

de los terrenos necesarios y a cualquier punto que pueda afectar al cumplimiento del contrato?.

Finalmente, artigo 42.6 do PCA, nun sentido moi similar ao art. 139 do RXLCAP, establece:

?A acta de comprobación do replanteo mostrará a súa conformidade ou disconformidade respecto dos documentos contractuais do

proxecto, con especial e expresa referencia ás características xeométricas da obra, á autorización para a ocupación dos terreos

necesarios e a calquera punto que poida afectar o cumprimento do contrato.

Á vista dos seus resultados procederase nos termos previstos nos apartados anteriores. No caso de que o contratista, sen formular

reservas sobre a viabilidade do proxecto, realizase outras observación que poidan afectar á execución da obra, a dirección

da obra, tras considerar tales observacións, decidirá iniciar ou suspender o comezo da obra xustificándoo na propia acta?.

Deste xeito, constitúe ademais un trámite necesario para dar inicio ao prazo de execución do contrato, e segundo os resultados

reflectidos na acta, procederase conforme ás regras previstas no artigo 139 do RXLCAP, no que se contemplan diferentes supostos

segundo as circunstancias concorrentes e a actitude das partes.

Xunto ao anterior, ha de terse en conta que, reiteramos, é á Administración a quen compete o levantamento da acta de comprobación

do reformulo, quedando, polo tanto, á súa iniciativa a determinación da data de comprobación do reformulo, tendo en conta

os límites temporais do artigo 237 da LCSP, e debendo citar formalmente ao contratista para estes efectos.

Pois ben, do réxime exposto pódense extraer varias conclusións. A primeira é que a imposibilidade de iniciar a obra non se

pode identificar coa imposibilidade de comprobar a implantación. Ao contrario, o resultado da mesma documentase nun acta,

e pode ser positivo, en cuxo caso comeza a execución das obras, ou negativo, en cuxo caso non comezarían as obras materialmente.

Neste último suposto, se a imposibilidade de inicio é imputable ao contratista, comeza o prazo contractualmente establecido

para a súa execución.

Doutra banda, a lexislación non contempla expresamente a non obtención da licenza como escusa para demorar a verificación

da implantación. A proposta de resolución pretende imputar ao contratista certa responsabilidade nesta demora. Sobre este

particular aspecto, non podemos pronunciarnos, xa que como expresamos na segunda consideración, non consta documentación que

poida acreditar este feito. Pero de ser certo, o que procedería sería formalizar a acta dentro do prazo e cun resultado negativo,

facer constar esta circunstancia, e apremiar ao contratista ao cumprimento das súas obrigas, tendo en conta que a devandita

acta supón o comezo do prazo contractual de execución dos traballos.

No que atinxe ao Plan de Seguridade e Saúde, o Real decreto 1627/1997, do 24 de outubro, polo que se establecen disposicións

mínimas de seguridade e de saúde nas obras de construción, prevé, no seu artigo 7*, que se trata dun documento que ha de estar

aprobado ?antes del inicio de la obra?. Porén, o artigo 42.2 do PCA establece ao respecto que o incumprimento do prazo de presentación do plan de seguridade e saúde

por parte do contratista e a imposibilidade de aprobalo non impedirá a comprobación da implantación aínda que as obras non

poderá iniciarse ata tal aprobación. Neste caso, o prazo contractual comezará a contar desde a sinatura da acta da comprobación.

Ademais, do precitado artigo 7 do Real decreto 1627/1997, do 24 de outubro, non resulta unha supeditación da comprobación á presentación

e á aprobación do plan. Procede traer a colación, neste punto, o disposto ao respecto na sentenza do Tribunal Superior de

Justicia de Canarias, do 29.1.2018 (rec. 78/2017), a tenor da cal*:

* Artículo 7. Plan de Seguridad y Salud en el trabajo.

1. En aplicación del estudio de seguridad y salud o, en su caso, del estudio básico, cada contratista elaborará un plan de

seguridad y salud en el trabajo en el que se analicen, estudien, desarrollen y complementen las previsiones contenidas en

el estudio o estudio básico, en función de su propio sistema de ejecución de la obra. En dicho plan se incluirán, en su caso,

las propuestas de medidas alternativas de prevención que el contratista proponga con la correspondiente justificación técnica,

que no podrán implicar disminución de los niveles de protección previstos en el estudio o estudio básico.

En el caso de planes de seguridad y salud elaborados en aplicación del estudio de seguridad y salud las propuestas de medidas

alternativas de prevención incluirán la valoración económica de las mismas, que no podrá implicar disminución del importe

total, de acuerdo con el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 5.

2. El plan de seguridad y salud deberá ser aprobado, antes del inicio de la obra, por el coordinador en materia de seguridad

y de salud durante la ejecución de la obra.

En el caso de obras de las Administraciones públicas, el plan, con el correspondiente informe del coordinador en materia de

seguridad y de salud durante la ejecución de la obra, se elevará para su aprobación a la Administración pública que haya adjudicado

la obra.

Cuando no sea necesaria la designación de coordinador, las funciones que se le atribuyen en los párrafos anteriores serán

asumidas por la dirección facultativa.

3. En relación con los puestos de trabajo en la obra, el plan de seguridad y salud en el trabajo a que se refiere este artículo

constituye el instrumento básico de ordenación de las actividades de identificación y, en su caso, evaluación de los riesgos

y planificación de la actividad preventiva a las que se refiere el capítulo II del Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento

de los Servicios de Prevención.

4. El plan de seguridad y salud podrá ser modificado por el contratista en función del proceso de ejecución de la obra, de

la evolución de los trabajos y de las posibles incidencias o modificaciones que puedan surgir a lo largo de la obra, pero

siempre con la aprobación expresa en los términos del apartado 2. Quienes intervengan en la ejecución de la obra, así como

las personas u órganos con responsabilidades en materia de prevención en las empresas intervinientes en la misma y los representantes

de los trabajadores, podrán presentar, por escrito y de forma razonada, las sugerencias y alternativas que estimen oportunas.

A tal efecto, el plan de seguridad y salud estará en la obra a disposición permanente de los mismos.

5. Asimismo, el plan de seguridad y salud estará en la obra a disposición permanente de la dirección facultativa?.

*?(?) la sentencia apelada se pronuncia adecuadamente, con argumentos que la Sala comparte plenamente, en el sentido de que

la existencia del repetido plan no condiciona el levantamiento del acta de comprobación de replanteo, que tiene por objeto

comprobar la disponibilidad de los terrenos y la viabilidad del proyecto, siendo documento necesario para que puedan iniciarse

los trabajos, pero sin que su falta impida levantar el acta en cuestión, habiendo la propia administración señalado a la actora

en el requerimiento para presentar el plan que en caso de no presentación en la fecha indicada, se hará constar en el acta

de comprobación del replanteo que los trabajos no podrán iniciarse hasta la aprobación del plan, siendo la única consecuencia

en caso de no aprobación al tiempo de levantarse el acta que el retraso que se produzca por tal motivo en la ejecución de

la obra será siempre imputable al contratista (?)?.

No mesmo sentido a posterior sentenza do mesmo tribunal do 5.2.2019 (rec. 223/2018) acolle integramente os razoamentos e a

fundamentación xurídica da sentenza de instancia relativos a que a existencia do Plan de Seguridade e Saúde non condiciona

o levantamento da acta de comprobación do reformulo, e os recentes ditames do Consello Consultivo de Andalucía núm. 386/2020

e da Comisión Jurídico Asesora de Euskadi núm. 40/2019. En particular, este último ditame salienta como a comprobación do

reformulo marca o inicio do prazo de execución ?sin perjuicio de que la ejecución material no se pueda llevar cabo hasta la aprobación, por ejemplo, del plan de seguridad

y salud. En ese caso, la carga de la demora recaería sobre el contratista, de manera que el retraso en la presentación de

ese documento le impediría iniciar las obras mientras que el plazo para el cumplimiento del contrato ya se habría activado,

con las posibles consecuencias que de ello se derivarían en su cumplimiento -o incumplimiento-: posibles penalidades o, incluso,

resolución del contrato?.

Aínda que non existe unha disposición similar no artigo 42.3 que regula o plan de xestión de residuos, é evidente que a falta

de aprobación non impide nin a comprobación da implantación, nin tan sequera o inicio da obra, en tanto que a xestión de residuos

é necesariamente posterior ao comezo dos traballos. En calquera caso, este incumprimento, de persistir, pode -e mesmo debe-

estar suxeito á posterior imposición de penalidades, ou mesmo operar como causa de resolución durante a execución contractual,

pero, reiteramos, non impide a comprobación.

Sexta.

En definitiva, este Consello carece de elementos de xuízo para expresarse sobre quen é o responsable da suposta demora na

obtención da licenza de obra, na aprobación do Plan de Seguridade e Saúde, ou mesmo se existiu tal demora, en tanto que,

reiteramos que as manifestacións da proposta neste sentido carecen de apoio documental-, Pero o certo é que ningunha destas

causas impide a comprobación da implantación no prazo establecido contractualmente.

E aínda aceptando a efectos meramente dialécticos que a responsabilidade derivada da demora nas licenzas, aprobación do Plan

de Seguridade e aprobación do plan de xestión de residuos, é da empresa contratista, con máis razón a acta debería terse expedido,

en sentido negativo ao comezo das obras, e para deixar constancia destas circunstancias e do inicio do prazo de execución

dos traballos contractualmente establecido. Proceder doutra maneira supón alterar as condicións da licitación en beneficio

do contratista, outorgándolle un prazo superior ao estipulado nos pregos e contrato para o cumprimento das súas obrigas como

adxudicatario.

A mellor proba do exposto é que a Administración procedeu a convocar e celebrar a comprobación da implantación o 16.6.2023, a pesar de que, segundo manifesta na proposta, a empresa incumpre a súa obriga de presentar o plan de xestión de residuos,

e non acude á convocatoria. Así debeu proceder, pero dentro dos primeiros 15 días desde a sinatura do contrato, tal e como

establece o prego.

É sobradamente coñecida a xurisprudencia do Tribunal Supremo (por todas, STS de 27.5.2009, recurso 4580/2006), doutrina dos

órganos consultivos (CCG 264/2018, 33/2019, 25/2020, CCG 110/2020) e dos tribunais de recursos contractuais (resolución del

Tribunal Central de recursos contractuales 105/2014), que sostén reiteradamente que os pregos elaborados pola Administración

e expresamente aceptados polo licitador ao formular a súa proposta constitúen o Lei do contrato e obrigan tanto á Administración

contratante como aos participantes na licitación. En canto á Administración, a ligazón supón que non é posible alterar unilateralmente

as cláusulas contidas nos pregos en beneficio do adxudicatario. É o que sucedería se á Administración, única encargada de

impulsar o acto de comprobación da implantación, estivese facultada para demorar o mesmo por enriba do establecido no PCA,

para que o adxudicatario poida cumprir as súas obrigas legais nun prazo superior ao establecido contractualmente.

Sétima.

Restaría, finalmente, facer unha especial mención aos efectos da resolución, no que se refire á incautación da garantía e

o resarcimento dos danos e prexuízos.

De acordo co exposto nas consideración precedentes, e sendo a causa de resolución exclusivamente imputable á Administración,

tal e como manifestou este Consello en asuntos similares ao presente (CCG 109/2020; CCG 13/2021), á mercantil interesada correspóndelle

percibir una indemnización do 2% do importe da prestación deixada de realizar IVE excluído (246.2 LCSP), e a restitución da

garantía.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros,

ditamina:

?Que informa desfavorablemente a proposta de resolución contractual á que o presente expediente se refire, debendo resolverse

o contrato nos termos previstos nas consideracións quinta e sexta?.