Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 283 de 05 de septiembre de 2018

Cuestión

Resolución de contratos

Resumen

Resolución do contrato relativo ao servizo de limpeza do Centro Cívico Municipal de Monelos do Concello da Coruña adxudicado á empresa S., S.L.

Organismo: Concello da Coruña

Letrado: López Paz

Propuesta: Estimatoria

Conclusion: Favorable

Relator: Aranguren Pérez

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- Con data 29.12.2014 a tenente alcalde da Área de Facenda e Administración Pública do Concello da Coruña, por delegación da

Xunta de Goberno Local, formalizou coa mercantil S., S.L.U., o contrato de servizo de limpeza do centro cívico de Monelos,

pertencente ao Concello da Coruña.

A duración prevista para o contrato era de catro anos, prorrogables por un ano máis, e o seu prezo era de 19.920 ? anuais.

2.- Segundo consta no expediente remitido, con data 19.10.2017 a adxudicataria presentou ante o Concello da Coruña unha solicitude

de resolución contractual por mutuo acordo.

3.- Con data 14.11.2017 o Concello da Coruña requiriu da mercantil adxudicataria a achega de diversa documentación acreditativa

do pagamento dos salarios aos seus traballadores.

4.- Con data 29.11.2017 a mercantil acusou recibo do antedito correo electrónico, manifestando a imposibilidade de prestar o

servizo.

5.- Previos informes de distintos servizos municipais, con data 11.1.2018 o tenente alcalde de Emprego e Economía Social, por

delegación da Xunta de Goberno Local, acordou incoar un expediente de resolución contractual por mor do incumprimento da obriga

de pagamento dos salarios aos traballadores e por mor do incumprimento, primeiro parcial e logo total, da prestación obxecto

do contrato.

Deste acordo deuse traslado á mercantil S., S.L.U. concedéndolle un prazo de audiencia.

6.- Con data 16.2.2018 a adxudicataria formulou alegacións nas que manifestou a súa oposición á resolución contractual pretendida

e á incautación da garantía constituída, insistindo na procedencia de resolver o contrato por mutuo acordo.

7.- Con data 20.2.2018 o tenente alcalde de Emprego e Economía Social, por delegación da Xunta de Goberno Local, ditou unha proposta

de resolución no sentido de resolver o contrato por incumprimento do contratista.

8.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo señor alcalde do Concello

da Coruña, tendo entrada neste organismo con data 16.3.2018.

9.- Con data 4.4.2018 a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia acordou devolver o expediente de razón co fin de

que se incorporase a aquel o preceptivo informe da Intervención.

10.- Atendendo a este requirimento, incorporouse ao expediente o informe da Intervención de data 24.4.2018, e con data 10.5.2018

o tenente alcalde de Emprego e Economía Social, por delegación da Xunta de Goberno Local, ditou unha proposta de resolución

no mesmo sentido que a precedente.

11.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo señor alcalde do Concello

da Coruña tendo entrada neste organismo con data 21.5.2018.

12.- Con data 30.5.2018 a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia informou desfavorablemente a resolución contractual

pretendida ao ter caducado o procedemento.

13.- Con data 18.6.2018 o tenente alcalde concelleiro delegado de Emprego e Economía Social, por delegación da Xunta de Goberno

Local, declarou a caducidade do procedemento ao tempo que acordou incoar un novo procedemento de resolución contractual.

Deste acordo deuse trámite de audiencia á adxudicataria.

14.- Con data 19.7.2018 S., S.L., formulou alegacións nas que reiterou a súa oposición á resolución contractual pretendida e á

incautación da garantía.

15.- Previo informe do Servizo de Contratación, con data 26.7.2018 o tenente alcalde de Emprego e Economía Social, por delegación

da Xunta de Goberno Local, ditou unha proposta de resolución no sentido de solicitar o ditame do Consello Consultivo de Galicia

para resolver o contrato de referencia, prevéndose, igualmente, a incautación da garantía definitiva e o inicio de procedemento

para declarar á mercantil incursa en causa de prohibición para contratar co concello.

16.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo señor alcalde do Concello

da Coruña tendo entrada neste organismo con data 6.8.2018.

17.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do presente ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.

O Consello Consultivo de Galicia resulta competente para a emisión do ditame a teor do establecido no artigo 12.g) da Lei 3/2014, do 24 de abril, do Consello Consultivo de Galicia e no artigo 17.a) do

seu Regulamento de organización e funcionamento, aprobado polo Decreto 91/2015, do 18 de xuño, posto en relación co artigo

211.3.a) do Texto refundido da Lei de contratos do sector público, aprobado polo Real decreto lexislativo 3/2011, do 14 de

novembro (en adiante, TRLCSP), por atinxir o expediente á resolución dun contrato administrativo, no que se formula oposición

por parte do contratista.

Debe sinalarse que o TRLCSP é a normativa substantiva aplicable á resolución contractual que nos ocupa, ao abeiro do establecido na disposición transitoria primeira da Lei 9/2017, do 8 de novembro, de

contratos do sector público, pois a adxudicación do contrato tivo lugar con data 29.12.2014.

Segunda.

Verificado o adecuado acomodo da tramitación do expediente aos requisitos formais, e entrando na cuestión de fondo suscitada na consulta, cómpre examinar se concorre nela as causas de resolución invocadas

na proposta de resolución, cales son os incumprimentos moi graves na execución do contrato polo que atinxe ao cumprimento

das obrigas laborais da adxudicataria, e ?con abandono do servizo?.

Neste sentido, como así o ten sinalado o Consejo de Estado (por todos, o ditame 3437/1999, do 10 de febreiro) e este órgano consultivo (por todos, o CCG 167/2011), no caso de concorrencia de varias causas

de resolución debe aplicarse de xeito preferente a que primeiro se produce dende o punto de vista cronolóxico; sendo así que,

no suposto arestora sometido a ditame, tal causa é o incumprimento das obrigas salariais pola adxudicataria que, segundo resulta

do expediente se remonta a xullo do ano 2017 e afectan a sucesivas nóminas de dous traballadores.

Verbo deste incumprimento das obrigas laborais, debe considerarse que a cláusula 31a do Convenio Colectivo dispón como:

?El contratista queda obligado al cumplimiento estricto de cuantas disposiciones en vigor o que se dicten durante la vigencia

del contrato, incluido convenio colectivo del sector, en lo que se refiere al pago de jornales mínimos por categorías profesionales,

cuotas de la Seguridad Social, mutualismo laboral, etc., así como el empleo de personal a través de la oficina de empleo.

El Ayuntamiento estará facultado para llevar a cabo la inspección del cumplimiento de esta obligación?.

E, pola súa banda, a letra c) da cláusula 29a do prego de cláusulas administrativas particulares establece que:

?Tendrán la consideración de infracciones muy graves y darán lugar a la rescisión del contrato, sin perjuicio de la aplicación

de las sanciones a que hubiese lugar a juicio del Órgano de Contratación todas las que supongan un incumplimiento de las condiciones

del contrato o una deficiente gestión del servicio, además de las siguientes: (?) Incumplir obligaciones salariales o de seguridad

social respecto a los trabajadores a emplear?.

Polo tanto, o incumprimento da obriga do pagamento dos salarios aos traballadores (artigo 29 do Real decreto lexislativo 2/2015, do 23 de outubro, polo que se aproba o texto refundido da Lei

do Estatuto dos Traballadores), constitúe unha causa de resolución do contrato en cuestión de acordo co disposto no artigo

223.f) do TRLCSP cando sinala que darán lugar á resolución dos contratos, ?o incumprimento das restantes obrigas contractuais esenciais, establecidas como tales nos pregos ou no contrato?.

Pois ben, á vista da documentación incorporada ao expediente, resulta suficientemente acreditado este extremo. Neste sentido, a Administración comprobou diversas faltas de pagamento a dous traballadores,

de onde se deriva a necesaria conclusión de apreciar a concorrencia dunha causa de resolución do contrato administrativo de

razón por mor do incumprimento das obrigas salariais da adxudicataria, de acordo co previsto no artigo 223.f) do TRLCSP en

relación coa cláusula 29a do prego, sen necesidade xa de entrar a analizar o abandono do servizo, tamén invocado polo Concello

como causa de resolución.

Terceira.

A esta conclusión non empece a reiterada tese da contratista consonte coa cal con data 20.10.2017 solicitou do Concello a resolución contractual por mutuo acordo.

Efectivamente, a mercantil considera que non é posible a resolución contractual por causa imputable a ela porque solicitou a resolución por mutuo acordo e, ao non terse ditado resolución administrativa

expresa, xa se tería producido a estimación da súa solicitude por silencio administrativo.

Pois ben, verbo deste particular debe considerarse que, sen prexuízo da valoración negativa que merece a falta de resolución expresa da solicitude da mercantil pola Administración municipal (que, erroneamente,

cualifica a solicitude de resolución por mutuo acordo como exercicio do dereito de petición), aquela solicitude debe entenderse

desestimada por silencio administrativo, por canto a disposición derradeira terceira do TRLCSP é clara ao establecer o sentido

desestimatorio do silencio nas solicitudes dos interesados relativas á extinción dos contratos administrativos:

?1. Os procedementos regulados nesta lei rexeranse, en primeiro termo, polos preceptos contidos nela e nas súas normas de desenvolvemento

e, subsidiariamente,polos da Lei 30/1992, do 26 de novembro, e normas complementarias.

2. En todo caso, nos procedementos iniciados por solicitude dun interesado para os cales non se estableza especificamente outra cousa e que teñan por obxecto ou se refiran á reclamación de cantidades, o

exercicio de prerrogativas administrativas ou a calquera outra cuestión relativa da execución, consumación ou extinción dun

contrato administrativo, unha vez transcorrido o prazo previsto para a súa resolución sen se ter notificado esta, o interesado

poderá considerar desestimada a súa solicitude por silencio administrativo, sen prexuízo da subsistencia da obriga de resolver.

[?] ?.

Por outra parte hai que significar que o escrito no que a contratista insta a resolución do contrato por mutuo acordo non pode ser considerado unha solicitude das contempladas no artigo 24 da Lei 39/2015,

do 1 de outubro, do procedemento administrativo común das administracións públicas, para os efectos de regular o silencio

administrativo en procedementos iniciados a solicitude do interesado, e iso por canto o peticionado polo contratista non é

unha resolución unilateral da Administración en cuxa ausencia poida operar a ficción xurídica do silencio, senón unha declaración

bilateral e concorrente de vontades entre a Administración e o contratista, que non pode ser reemprazada polo simple transcurso

dun determinado prazo de tempo sen que aquela se teña producido, sendo, por iso inexistente tal declaración concorrente.

E por maior abastanza, é preciso considerar que a resolución por mutuo acordo esixe, por imperativo do artigo 224.4 do TRLCSP, que non concorra outra causa de resolución imputable á contratista, polo

que tal declaración non estaba ao alcance da Administración porque na data da súa solicitude (14.12.2017) xa se tiñan producido

incumprimentos en materia laboral.

En conclusión, o xuízo deste órgano consultivo debe ser favorable á resolución do contrato de razón por mor do incumprimento das obrigas salariais da adxudicataria, de acordo co previsto no artigo 223.f)

do TRLCSP en relación coa cláusula 29a do prego.

Cuarta.

Resta, finalmente, facer unha especial mención aos efectos da resolución contractual, en especial, no que se refire á incautación da garantía.

Debe advertirse neste punto que o artigo 225 do TRLCSP, a diferenza do previsto no artigo 213.3 da Lei 9/2017, do 8 de novembro, de contratos do sector público, non prevé a incautación automática da garantía

nos casos de resolución contractual por causa imputable ao contratista, senón que tal incautación unicamente se prevé para

aqueles supostos nos que sexa preciso cubrir os danos e perdas ocasionados co gallo daquel incumprimento (neste sentido, entre

outros, o ditame do Consejo de Estado 1121/2012, do 8 de novembro). De aí que, sen existir obxección á incautación da garantía

no caso que arestora nos ocupa, sexa preciso advertir da necesidade de que a resolución que finalmente se dite cinga esta

incautación á cobertura dos posibles danos e prexuízos que o incumprimento culpable da adxudicataria cause á administración

contratante.

E verbo deste particular relativo á eventual indemnización de danos e perdas, considera este órgano consultivo que na súa cuantificación debería ponderarse a dilación da Administración municipal na resolución

do procedemento de resolución contractual.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros, ditamina:

?Que, nos termos sinalados neste ditame, informa favorablemente a resolución contractual á que o presente expediente se refire?.