Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 266 de 06 de septiembre de 2023

Cuestión

Reclamación de responsabilidade patrimonial

Resumen

Reclamación de responsabilidade patrimonial interposta por C. e P., por mor dos danos e perdas sufridos como consecuencia dun incendio na súa vivenda do Concello de Maside a causa dunha actuación insuficiente e neglixente dos bombeiros do Consorcio Provincial contra Incendios e Salvamento de Ourense.

Organismo:

Consorcio Provincial contra Incendios e Salvamento de Ourense

Letrado:

López Guizán

Propuesta:

Desestimatoria

Conclusion:

Favorable

Relator:

Fernández Vázquez

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- O 31.3.2023 F., actuando en nome de C. e P., interpón ante o Consorcio Provincial de Extinción de Incendios de Ourense unha reclamación

de responsabilidade patrimonial por mor dos danos sufridos na vivenda sita no número X de Bouza ? Garabás, no Concello de

Maside.

A parte reclamante refire que na noite do 1 ao 2.4.2022 se iniciou un incendio na parte superior da cheminea francesa da vivenda

propiedade dos interesados, avisándose de seguido ao Parque de Bombeiros do Carballiño. Os servizos de extinción de incendios,

engade, demoraron dun xeito inxustificado en chegar, acudindo unicamente un vehículo con tres bombeiros, e empregando ao principio

unha única mangueira, todo o que resultou manifestamente insuficiente para a extinción do lume, producíndose finalmente a

calcinación case total da vivenda. Sinala así o escrito reitor da reclamación presentada:

?PRIMERO: En la noche del 1 al 2 de abril de 2022 se inició un incendio en la vivienda de los que suscriben, en la parte superior

de una chimenea francesa existente en la vivienda, saltando inmediatamente el automático y, quedando sin luz la casa e iniciándose

una intensa humareda en el interior.

A la vista de la situación los comparecientes llamaron inmediatamente al Parque de Bomberos de Carballiño, así como a la Guardia

Civil y a un hijo que vive en una localidad cercana, llamadas éstas realizadas sucesivamente entre las 00.14 y las 0.16 horas.

Tiempo después llegaron al lugar, el hijo, la patrulla de la Guardia Civil, y numerosos vecinos de la localidad y, más tarde

el equipo de bomberos, pese a que habían sido los primeros en llamar y encontrarse a menor distancia del lugar. Este retraso

en acudir al lugar ya supuso el inicio de la agravación del siniestro.

SEGUNDO: Al lugar llegó el camión de bomberos, con únicamente tres bomberos, número a todas luces insuficiente para atajar

un incendio que había alcanzado grandes dimensiones, hecho éste reconocido por el propio Cabo de Bomberos, que se quejó públicamente

en el lugar de la falta de personal y medios.

Pero es que además, aparcaron el camión a gran distancia de la casa incendiada utilizando en principio solo una manguera,

que se tornaba insuficiente para extinguir el fuego, y luego otras mangueras que le saltaron varias veces, permaneciendo en

el lugar hasta las 6 horas de la mañana, pero regando en el exterior de la vivienda, sin acceder ni acercarse en ningún momento

a la misma.

TERCERO: La consecuencia fue la calcinación total de la vivienda en su interior al ser la mayor parte de madera; del tejado

en su totalidad; con evidentes daños también en la fachada; con rotura de los cristales de la vivienda, y la calcinación íntegra

de los muebles, enseres, electrodomésticos, y en definitiva de todo cuanto había en el interior de la casa?.

A indemnización solicitada ascende a 200.000 ?.

2.- Previo requirimento da instrución do 16.5.2023, o 8.6.2023 os interesados acreditaron a representación por eles conferida a F.

3.- Na instrución do expediente incorporouse ao mesmo:

- Copia do parte de intervención do sinistro.

- Informe da entidade contratista V., S.L. do 26.6.2023.

- Informe da Secretaría do Consorcio Provincial contra Incendios e Salvamento de Ourense do 18.7.2023.

4.- O 18.7.2023 deuse trámite de audiencia á parte reclamante e á entidade contratista.

Non consta a presentación de alegacións.

5.- O 21.8.2023 a Presidencia do Consorcio Provincial contra Incendios e Salvamento de Ourense ditou unha proposta de resolución en sentido

desestimatorio da reclamación presentada.

6.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo señor presidente do

Consorcio Provincial contra Incendios e Salvamento de Ourense, tendo entrada neste organismo con data 24.8.2023.

7.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.

O Consello Consultivo de Galicia é competente para coñecer do expediente de reclamación de responsabilidade patrimonial das

Administracións públicas ao que se fixo referencia nos antecedentes a teor do previsto nos artigos 12.j) da Lei 3/2014, do

24 de abril, do Consello Consultivo de Galicia, e 17.a) do seu Regulamento de organización e funcionamento, aprobado polo

Decreto 91/2015, do 18 de xuño, por tratarse dunha reclamación de responsabilidade patrimonial presentada ante un entidade

local por contía superior a 15.000,00 ?.

A configuración do Consorcio Provincial contra Incendios e Salvamento de Ourense, en canto consorcio local, como unha entidade

local de natureza non territorial, vén establecida nos artigos 2 e 196.3 da Lei 5/1997, do 22 de xullo, de administración

local de Galicia. A posibilidade de tal configuración dos consorcios locais como entidades por parte da lexislación autonómica,

cómpre sinalar, foi xa posta de manifesto polo Tribunal Supremo na sentenza do 28.5.2020, rec. 3122/2018*.

* Refire a precitada sentenza que ?si bien en fechas pretéritas normativa legal y jurisprudencia incluyeron entes no territoriales, como los Consorcios locales,

en el ámbito de la administración local, en el momento presente, tanto por la vigente regulación de la LRSP 40/2015, como

por la introducida en la disposición adicional 20ª de la LRJPAC 30/1992 por la LRSAL 27/2013, tal consideración ha desaparecido

en razón de su adscripción a una Administración Pública lo que comporta su consideración de ente instrumental del sector público

institucional, y (2) en que los consorcios locales anteriores a la entrada en vigor de la LRSAL 27/2013 tenían ya que haber

adaptado sus estatutos (31 de diciembre de 2014 era la fecha límite a la nueva regulación) y adscribirse a una administración

en razón de lo establecido en la disposición adicional vigésima de la Ley 30/1992.

(?)

Cuestión diferente y que ahora no se aborda es la derivada de que la legislación autonómica de régimen local pudiera reconocer

esa consideración de entidad local a los consorcios en ejecución de la competencia prevista en el artículo 148.1.2 de la Constitución

Española (STC 214/1989 y 41/2016). En todo caso y por lo que afecta este proceso, debe ponerse de manifiesto que la Ley 2/2003,

de 11 de marzo, de Administración Local de la Comunidad de Madrid, no incluye a los Consorcios en la enumeración que de las

entidades locales de la Comunidad de Madrid hace su artículo 2, sino que los regula como una forma de gestión de los servicios

públicos en el artículo 101.2, junto a las Mancomunidades, a las que, por el contrario, si incluye entre las entidades locales

en el citado artículo 2, y más concretamente como un mecanismo de cooperación en los artículos 127.d) y 136?.

Segunda.

O expediente sobre o que se solicita a emisión de ditame suscita un caso de responsabilidade patrimonial das administracións

públicas que, como tal suposto, vén regulado basicamente polo artigo 106.2 da Constitución española, pola Lei 39/2015, do

1 de outubro, do procedemento administrativo común das administracións públicas (en diante, LPAC) (aspectos procedementais)

e polos artigos 32 a 37 da Lei 40/2015, do 1 de outubro, de réxime xurídico do sector público (en diante, LRXSP).

Tratándose neste caso da eventual responsabilidade patrimonial dunha entidade local, debe traerse a colación o artigo 54 da

Lei 7/1985, do 2 de abril, reguladora das bases do réxime local, a teor do cal: ?as entidades locais responderán directamente dos danos e prexuízos causados aos particulares nos seus bens e dereitos como

consecuencia do funcionamento dos servizos públicos ou da actuación das súas autoridades, funcionarios ou axentes, nos termos

establecidos na lexislación xeral sobre responsabilidade administrativa?.

En sentido similar pronúnciase o artigo 223 do Real decreto 2568/1986, do 28 de novembro, polo que se aproba o Regulamento

de organización, funcionamento e réxime xurídico das entidades locais.

No presente caso, ha de sinalarse que o Consorcio Provincial contra Incendios e Salvamento de Ourense, en esencia e sen prexuízo

do que se sinalará na consideración quinta deste ditame, tramitou correctamente o procedemento, quedando constancia no expediente

remitido da realización dos actos de instrución necesarios, da concesión do trámite de audiencia aos interesados, da práctica

das probas que se consideraron pertinentes, e da formulación da correspondente proposta de resolución.

Terceira.

No que atinxe aos aspectos de fondo hai que indicar que os principios que rexen a responsabilidade patrimonial das administracións

públicas son o resultado dunha elaboración da doutrina e da xurisprudencia, e que veñen sendo reiteradamente expostos polo

Consello Consultivo.

Sinteticamente expostos, os presupostos mínimos para que xurda a responsabilidade patrimonial da Administración, partindo

do principio de responsabilidade obxectiva e directa, son:

a) O dano producido no patrimonio dos particulares ten que ser efectivo e individualizado nunha persoa ou nun grupo de persoas.

b) O precitado dano ou lesión debe producir no patrimonio do particular lesionado un prexuízo antixurídico que este non teña

o deber de soportar.

c) O dano ou lesión patrimonial ten que gardar un nexo causal co funcionamento normal ou anormal dos servizos públicos.

d) O dano non debe ser produto dunha situación de forza maior.

e) A reclamación ten que ser presentada polo particular interesado dentro do prazo legalmente establecido.

Xunto co anterior cabe indicar que a responsabilidade patrimonial da Administración se configura como unha responsabilidade

obxectiva. Como máis significados lindes daquel principio xeral poden salientarse catro acoutacións de formulación legal e

xurisprudencial:

a) A forza maior (artigo 32.1 LRXSP).

b) A obriga xurídica de soportar o dano (artigo 32.1 LRXSP).

c) A non indemnizabilidade dos danos derivados de feitos e circunstancias que non se puideran evitar ou prever segundo o estado

da ciencia e a técnica existentes na produción daqueles (artigo 34.1 LRXSP), e

d) Aqueloutros de creación xurisprudencial, tales como a culpa da vítima ou o feito de terceiro (recollidos en incontables

pronunciamentos do Tribunal Supremo como, entre outros, os contidos na súa sentenza do 27.7.2002, rec. 4012/1998, ou a do

19.6.2007, rec. 10231/2003, e nas que nela se citan). Así, é doutrina xurisprudencial consolidada a que sostén a exoneración

de responsabilidade para a Administración, a pesar do carácter obxectivo desta, cando é a conduta da propia persoa prexudicada

ou a dunha terceira persoa a única determinante do dano producido. Agora ben, non queda excluída a responsabilidade patrimonial

da Administración nos casos nos que na produción do evento danoso concorre a intervención da Administración xunto coa da vítima

ou dunha terceira persoa, recoñecéndose nestes supostos a posibilidade de apreciar unha concorrencia de culpas para mitigar

o quantum indemnizatorio (por todas, STS do 28.4.2009, rec. 7836/2004, ou do 17.6.2011, rec. 4881/2007).

Cuarta.

Sentado o anterior, e estando vixente o dereito a reclamar (ao formularse a reclamación dentro do prazo previsto no artigo

67.1 da LPAC), de acordo coas previsións do artigo 81.2 da LPAC, resulta preciso pronunciarse neste ditame sobre se existe,

no caso que se nos presenta a exame, unha relación de causalidade entre o funcionamento do servizo e a lesión aducida e, eventualmente,

sobre a valoración do dano causado e a contía e o modo de indemnización.

Para iso é preciso partir da previa constatación dun dano, como ocorre no presente caso, no que resultan incontrovertidos

os danos na vivenda. Agora ben, a constatación deste dato non é suficiente para apreciar a existencia de responsabilidade

patrimonial do Consorcio, pois é necesario que quede acreditada tamén a presenza dun vínculo causal entre o dano padecido

e o funcionamento do servizo público de extinción de incendios que aquel ten encomendado (artigo 4 dos estatutos do Consorcio

aprobados polo Decreto 67/2015, do 30 de abril).

A carga da proba da existencia dun deficiente funcionamento do servizo así como o da súa conexión causal co dano ocasionado

corresponde, segundo as regras xerais de reparto da carga da proba e de conformidade co sinalado en reiteradas ocasións por

este Consello Consultivo - por todos, CCG 242/2021, o CCG 312/2021 ou o recente CCG 205/2023 - á parte reclamante (artigo 217.2 da Lei 1/2000, do 7 de xaneiro, de axuizamento civil, en diante, LAC). Con todo, e como

tamén matiza este órgano consultivo, a dita regra non é trasladable dun xeito incondicionado e absoluto ao procedemento administrativo,

por ser preciso dar acollida neste eido ás matizacións e mesmo rectificacións que se derivan das esixencias do principio de

oficialidade na actuación administrativa (artigo 75 da LPAC) que impón ao órgano que tramite o procedemento a realización

de oficio dos actos de instrución necesarios para a determinación, o coñecemento e a comprobación dos feitos en virtude dos

cales deba pronunciarse a resolución.

Por outra banda, e en relación con este particular tampouco poden obviarse as acoutacións realizadas pola xurisprudencia verbo

do que debe entenderse como un funcionamento anormal do servizo de extinción de incendios, salientando, polo que aquí nos

interesa, que o servizo de extinción de incendios non pode garantir a consecución dun resultado, senón unicamente o emprego

dos medios axeitados para a correcta prestación do servizo, o que esixe, como non podía ser doutro xeito, a análise das concretas

circunstancias concorrentes en cada caso. A este respecto resulta ilustrativo o sinalado na sentenza do Tribunal Superior

de Justicia de Madrid do 26.10.2020, rec. 80/2019:

? ... estamos ante la prestación por parte de la Administración de un servicio asistencial en el que no se garantiza un resultado,

sino el empleo de las técnicas correctas y adecuadas en la prestación del servicio y que este se preste con los medios materiales

y personales requeridos. La valoración de la prestación del servicio debe efectuarse analizando las circunstancias concurrentes

en el momento en que el citado servicio se prestó, sin que del conocimiento a posteriori del resultado dañoso se pueda deducir

sin más que algo se hizo mal para evitar el daño?.

No mesmo sentido tamén se pronunciou a sentenza do Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias do 7.7.2020, rec.

66/2020, cando refire que a actuación do servizo de extinción de incendios ?no es obligación de resultado, sino de medios?.

Velaí que na análise do suposto agora sometido a ditame sexa preciso dilucidar se, á vista das circunstancias concorrentes

no caso, pode darse por acreditado o deficiente funcionamento do Servizo de Extinción de Incendios que denuncia a parte reclamante

ao ter demorado a súa chegada á vivenda e non ter posto a disposición os medios precisos para atender a situación de emerxencia

daquela; e, de estar acreditado tal extremo, se tal insuficiencia de medios determinou unha maior entidade dos danos provocados

polo lume pois a orixe deste, debe sinalarse, non se imputa en ningún intre pola parte reclamante ao servizo.

E, neste concreto punto e á vista do actuado no expediente, constátase que a parte reclamante sustenta os seus reproches na

súa propia autoridade, denunciando, por unha banda, unha delonga de quince minutos dos efectivos de extinción de incendios

en chegar ao lugar do sinistro e, por outra, unha manifesta insuficiencia dos medios despregados á vista da entidade do lume,

?utilizando en principio solo una manguera ... y luego otras mangueras que le saltaron varias veces, permaneciendo en el lugar

hasta las 6 horas de la mañana, pero regando el exterior de la vivienda, sin acceder ni acercarse en ningún momento a ella?. Pola contra, o Consorcio Provincial de Extinción de Incendios de Ourense e, en particular, a empresa contratista, avalan

a corrección da actuación despregada, ao sinalar como na extinción do lume se puxeron a disposición os medios axeitados para

atender a situación de emerxencia da vivenda.

Pois ben, fronte ao reproche relativo a unha demora na asistencia ao sinistro, do parte de intervención que consta no expediente

remitido resulta como o servizo foi activado ás 00:15 horas e a chegada ao lugar tivo lugar ás 00:30 horas. Polo tanto, mediou

un lapso temporal de quince minutos entre o aviso do lume e a chegada á vivenda, lapso que, concordando coa a entidade contratista

V., S.L, este Consello Consultivo estima razoable e, ademais, preciso tanto para a preparación do persoal como para o desprazamento

de medios pesados ao lugar do incendio, que está situado, cómpre sinalar, a máis de sete quilómetros do parque de bombeiros

do Parque Provincial.

Por outra banda, a parte reclamante tamén denuncia a insuficiencia dos medios, persoais e materiais, empregados para a extinción

do lume na vivenda. Sobre este particular tanto do parte de intervención como do informe da contratista do 26.6.2023, resulta que ao lugar do sinistro se desprazaron dous vehículos, un BUL e un BNP con auga do parque (non un so vehículo,

como refire a parte reclamante no seu escrito do 31.3.2023), e tres bombeiros, que eran todos os medios humanos de garda. Os vehículos se situaron respectando unha distancia de seguridade

respecto do foco do lume, para evitar danos naqueles e impedir problemas nas eventuais evacuacións.

De feito, segundo resulta do parte de intervención, á chegada dos efectivos a vivenda xa presentaba chamas exteriorizadas

pola cuberta, iniciando os bombeiros os labores de extinción dende a fachada posterior. Paralelamente, e como tamén se recolle

no parte, fixeron un tendido de mangueiras en baixa presión saíndo do BUL en 45 mm; e, bifurcando, en dúas mangueiras de 25

mm, unha para o ataque ao lume dende a fachada anterior da vivenda, e outra pola fachada posterior. No entanto, a cuberta

estaba xa parcialmente caída e estaba xa a arder o primeiro andar, propagándose o lume cara ao andar 0 e a outra vivenda no

lateral dereito, aínda que os efectivos conseguiron extinguilo antes.

Posteriormente, ante o constante derrube da vivenda, vigas e cascotes, refire o parte de intervención como os efectivos tiveron

que atacar o lume dende os balcóns e escaleiras pola fachada anterior e posterior, logo de seren informados de que a placa

da entreplanta era de madeira. Ademais, para abordar un ataque directo do lume, tiveron que forzar portas e fiestras exteriores,

que estaban pechadas con ferrollo e, logo de controlar a propagación do lume, entrar sen risco de colapso nalgunha zoa do

andar primeiro para un ataque más contundente.

Desta descrición da intervención efectuada pode, logo, concluírse no correcto funcionamento do servizo de extinción de incendios,

sen que existan no expediente elementos de convicción que permitan sospeitar dunha insuficiencia dos medios empregados. De

feito, no trámite de audiencia concedido á parte reclamante logo da instrución do procedemento, esta nin sequera formulou

alegacións nas que rebatese ou cuestionase os datos reflectidos no parte de intervención e as consideracións efectuadas pola

contratista.

En todo caso, é importante salientar que o grao de devastación da vivenda ocasionado polo lume atopa xustificada explicación

na abundante madeira empregada nela como material de construción (mesmo a placa), o que facilitou unha rápida propagación

de lume que, desgraciadamente, os servizos de extinción de incendios non puideron evitar.

Por último, non pode tampouco deixar de notarse que a elevada pretensión indemnizatoria da parte reclamante (200.000 ?) carece

da máis mínima xustificación no expediente, pois aquela se establece a tanto alzado, sen desagregar os distintos conceptos

que a integran, nin acreditar minimamente a súa orixe coa achega das facturas ou orzamentos acreditativos das actuacións cuxa

indemnización se pretende.

A maior abastanza tampouco pode obviarse que, mesmo de estar acreditado un deficiente funcionamento do servizo de extinción

de incendios, en ningún caso o dano a indemnizar podería abarcar a totalidade dos danos ocasionados polo lume na vivenda pois

a orixe daquel, non se discute, foi allea ao funcionamento do servizo. Velaí que, como sinalou o Tribunal Superior de Justicia

del Principado de Asturias na súa sentenza do 18.9.2017, rec. 207/2017, mesmo de estar acreditado aquel deficiente funcionamento

do servizo, unicamente sería indemnizable a ?mayor envergadura de los daños? ocasionada pola insuficiencia dos medios activados para a atención do sinistro, concepto este claramente disímil e cuantitativamente

inferior ao custo de reposición dos bens afectados ao estado previo ao incendio.

Quinta.

Con carácter previo á resolución que finalmente se dite no procedemento, haberá de requirirse á parte reclamante para que

acredite a titularidade da vivenda por parte dos interesados, extremo este que non consta xustificado no expediente remitido

a este Consello Consultivo.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros,

ditamina:

?Que, sen prexuízo do sinalado na consideración quinta deste ditame, informa favorablemente a proposta de resolución desestimatoria

á que o presente expediente se refire?.