Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 263 de 30 de agosto de 2023

Cuestión

Proxecto de decreto

Resumen

Proxecto de decreto polo que se modifica o Decreto 29/2010, do 4 de marzo, polo que se aproban as normas de habitabilidade de vivendas de Galicia.

Organismo:

Vicepresidencia Segunda e Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Vivenda (Xunta de Galicia)

Letrado:

Oreiro Romar

Propuesta:

Conclusion:

Favorable

Relator:

Aranguren Pérez

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- Con data 14.8.2023 ten entrada neste organismo pola vía de urxencia (ao abeiro do disposto no artigo 24 da Lei 3/2014, do 24 de abril, do Consello

Consultivo de Galicia) un escrito do señor presidente da Xunta de Galicia solicitando a emisión do preceptivo ditame sobre

o proxecto de decreto de referencia.

2.- No expediente administrativo consta:

Acordo de inicio de elaboración, do 17.2.2023.

Texto do anteproxecto de decreto polo que se modifica o Decreto 29/2010, do 4 de marzo, polo que se aproban as normas de habitabilidade

de vivendas de Galicia.

Aprobación inicial da Conselleira de Medio Ambiente, Territorio e Vivenda, do 8.5.2023.

Memoria económica-financeira, do 4.5.2023.

Memoria xustificativa e vixencias, do 4.5.2023.

Informe do Servizo Técnico Xurídico, do 8.5.2023.

Certificado de consulta pública previa da AMTEGA, do 15.3.2023.

Informe sobre alegacións presentadas no trámite de información previa da Dirección Xeral do Instituto Galego da Vivenda e

Solo, do 4.5.2023.

Proposta das entidades para trámite de audiencia, do 9.5.2023.

Informe da Dirección Xeral de Simplificación Administrativa, do 27.l7.2023.

Informe de impacto de xénero da Secretaría Xeral de Igualdade, do 1.8.2023.

Informe de impacto económico da Dirección Xeral de Planificación e Orzamentos, do 31.7.2023.

Informe do Instituto Galego de Estatística, do 27.7.2023.

Informe do Instituto Galego da Vivenda e Solo sobre as alegacións presentadas no trámite de audiencia, do 19.7.2023.

Informe do instituto Galego da Vivenda e Solo tras alegacións dos distintos departamentos da Xunta, do 2.8.2023.

Informe da Asesoría Xurídica Xeral da Xunta de Galicia, do 9.8.2023.

Informe do Instituto Galego da Vivenda e Solo tras modificacións da Asesoría Xurídica Xeral, do 10.8.2023.

Informe de legalidade da Secretaría Xeral Técnica, do 11.8.2023.

Texto do proxecto de decreto polo que se modifica o Decreto 29/2010, do 4 de marzo, polo que se aproban as normas de habitabilidade

de vivendas de Galicia, que se somete a ditame do Consello Consultivo.

3.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.- Competencia para a emisión do ditame.

O artigo 1 da Lei 3/2014, do 24 de abril, do Consello Consultivo de Galicia, configura a este órgano como o supremo órgano

consultivo da Xunta de Galicia e das administracións públicas da comunidade autónoma.

A competencia deste Consello Consultivo de Galicia para a emisión do ditame deriva da previsión contida no artigo 12.c) da

Lei 3/2014, do 24 de abril, do Consello Consultivo de Galicia, e 15 do Decreto 91/2015, do 18 de xuño, polo que se aproba

o Regulamento de organización e funcionamento do Consello Consultivo de Galicia, cando establece que este deberá ser consultado

preceptivamente nos supostos de proxectos de regulamento de execución de leis autonómicas e de desenvolvemento de normas básicas

do Estado e, de ser o caso, de normas da Unión Europea, así como as súas modificacións.

No caso concreto que nos ocupa, o proxecto de decreto constitúe unha norma de desenvolvemento de determinadas previsións contidas

no artigo 5 da Lei 8/2012, do 29 de xuño, de vivenda de Galicia, e artigo 46 da Lei 2/2016, do 10 de febreiro, do solo de

Galicia (en diante, LSG).

Segunda.- Procedemento de elaboración da norma.

Un aspecto fundamental da análise de legalidade que sobre o proxecto remitido debe realizar este Consello é o da verificación

do seu procedemento de tramitación, operando a súa corrección como condicionante esencial, non só do axuste do regulamento

ao principio de legalidade, senón tamén da habilitación do seu acerto e oportunidade.

Como se ten sinalado reiteradamente por este Consello Consultivo, na elaboración de disposicións de carácter xeral deben observarse

tanto as normas substantivas como as de carácter adxectivo que regulan a canle a través da cal se debe producir a actividade

normativa da Administración, xa que forman parte do ordenamento xurídico ao que se atopan sometidos os poderes públicos na

súa actuación (artigos 9.1 e 103.1 da Constitución española). Por conseguinte, a observancia do procedemento legalmente establecido

elévase ao rango de medio de garantía das disposicións administrativas, polo que a súa esixencia é tanto maior cando se trata

de emanar normas que se van inserir no ordenamento xurídico cunha vocación de permanencia e xeneralidade.

A este procedemento de elaboración normativa resúltanlle aplicables, en primeiro termo, as prescricións contidas nos artigos

129 e 133 da Lei 39/2015, do 1 de outubro, do procedemento administrativo común das Administracións públicas (en diante, LPAC),

naqueles extremos que, conforme co disposto na STC 55/2018, do 24 de maio, teñen a condición de bases do réxime xurídico das

Administracións públicas, e que esencialmente se refiren á necesidade de axustar o exercicio da potestade regulamentaria aos

principios de boa regulación do artigo 129 así como á esixencia de realización dun trámite de consulta pública previa e ás

excepcións ao dito trámite contidas no artigo 133, número 4, primeiro parágrafo.

Do mesmo xeito, resulta de aplicación o disposto no capítulo II, do título II (artigos 40 e seguintes), da Lei 16/2010, do

17 de decembro, de organización e funcionamento da Administración xeral e do sector público autonómico de Galicia (en diante,

LOFAXGA), que regula o procedemento de elaboración das disposicións administrativas de carácter xeral.

Respecto dos trámites previstos na LOFAXGA, cómpre indicar que, a Lei 5/2021, do 2 de febreiro, de impulso demográfico de

Galicia, introduciu un novo trámite na fase intermedia do procedemento de elaboración de decretos mediante a adición dun número

9 no artigo 42 da LOFAXGA, conforme o cal:

?9. Todos os proxectos de decreto serán remitidos, xunto cunha análise do seu impacto demográfico, ao órgano de dirección

competente en materia de dinamización demográfica, para os efectos previstos no artigo 8 da Lei de impulso demográfico de

Galicia?.

O artigo 8 ao que remite o precepto transcrito dispón:

?Artigo 8. Análise do impacto demográfico

1. Nos procedementos de elaboración de proxectos de lei e decretos, así como de documentos de planificación sectorial que

tramite a Administración autonómica, deberá darse traslado do texto proxectado, xunto cunha análise do seu impacto demográfico,

ao órgano de dirección con competencias en materia de dinamización demográfica, concedéndolle un prazo de dez días hábiles

para a formulación, se é o caso, das observacións que considere procedentes nesta materia.

2. O órgano de dirección con competencias en materia de dinamización demográfica proporcionará directrices, criterios e metodoloxías

para facilitar a elaboración da análise prevista no número 1?.

Continuando coa análise da normativa aplicable ao procedemento de elaboración de disposicións de carácter xeral, procede citar

o artigo 12 da Lei 15/2010, do 28 de decembro, de medidas fiscais e administrativas, que ordena elaborar unha memoria económica

financeira e solicitar un informe da dirección xeral competente en materia de orzamentos. No seu desenvolvemento ditouse a

Orde do 3.3.2011 pola que se establece o contido mínimo da memoria económico-financeira nos casos de iniciativas lexislativas

ou de aprobación de normas con rango regulamentario, plans ou programas de actuación.

Ademais, a Lei 1/2016, do 18 de xaneiro, de transparencia e bo goberno, no seu artigo 9.c), esixe a publicación na sede electrónica

ou páxina web da relación circunstanciada e motivada dos procedementos de elaboración de disposicións administrativas de carácter

xeral que estean en tramitación, a partir do intre no que se produza a aprobación do anteproxecto, indicando o seu obxecto

e estado de tramitación, así como a posibilidade que teñen as persoas de remitir suxestións e a forma de facelo. Na mesma

liña se pronuncia o artigo 41.5 da LOFAXGA.

E, conforme o artigo 37.a) da Lei 14/2013, do 26 de decembro, de racionalización do sector público autonómico, en todas as

iniciativas normativas se xustificará a súa adecuación aos principios de necesidade, proporcionalidade, seguridade xurídica,

transparencia, accesibilidade, simplicidade e eficacia.

Unha vez contrastada a documentación remitida, cabe deducir do actuado que o proceso de elaboración do proxecto se adecuou,

no substancial, ás esixencias que, con relación á elaboración de disposicións de carácter xeral, se conteñen na citada normativa

e na normativa específica en materia de servizos sociais.

Dito o anterior non constan determinados informes que deberían formar parte do expediente, é o caso do informe da Comisión

Galega de Cooperación Local, que, de conformidade co artigo 188 da Lei 5/1997, do 22 de xullo, de Administración local de

Galicia, constitúe o órgano permanente e cualificado de colaboración para a coordinación entre a Administración autonómica

e as entidades locais galegas, se ben, a súa ausencia debe relativizarse no caso que arestora nos ocupa xa que, como xa se

sinalou por este Consello Consultivo, entre outros, nos ditames CCG 130/2017, CCG 10/2019 ou CCG 290/2019, a finalidade do

informe da Comisión Galega de Cooperación Local pode ser cuberta coa intervención da Federación Galega de Municipios e Provincias

no procedemento de elaboración da norma, e neste sentido consta incorporado o informe favorable desta institución.

Finalmente, bótase a faltar o informe tecnolóxico e funcional favorable previsto no artigo 6 da Lei 14/2013, do 26 de decembro,

de racionalización do sector público autonómico de Galicia*, e artigo 7.3 da Orde do 12 de xaneiro de 2012, pola que se regula

a habilitación de dous procedementos administrativos e servizos da Administración xeral e do sector público autonómico de

Galicia se ben é certo que a Dirección Xeral de Avaliación e Reforma Administrativa non se pronuncia sobre esta cuestión,

e polo tanto non considerou necesario a súa emisión, sendo un dos órganos competentes para a emisión do informe tecnolóxico

-xunto coa Axencia de Modernización Tecnolóxica de Galicia?. As razóns desta omisión poden obedecen a que o proxecto modifica

unha norma xa vixente e en consecuencia non crea propiamente novos procedementos a instancia de parte, senón que modifica

os existentes, nin regula formularios normalizados -por exemplo, para a excepción do cumprimento das condicións de habitabilidade-.

Deste xeito, a omisión non ten entidade suficiente para constituír unha observación de legalidade, sen prexuízo de someter

ao órgano responsable da tramitación da norma a súa posible incorporación por razóns de oportunidade ou conveniencia.

* ?Artigo 6. Habilitación de procedementos administrativos

2. As disposicións de carácter xeral que regulen procedementos administrativos por instancia de parte, ..., así como o establecemento

de servizos á cidadanía e ao persoal empregado público da Administración xeral da Comunidade Autónoma e demais entidades integrantes

do sector público autonómico, deberán contar cun informe tecnolóxico e funcional favorable emitido conxuntamente polos órganos

con competencias horizontais en materia de administración electrónica e avaliación e reforma administrativa da Xunta de Galicia?.

Terceira.- Sobre a finalidade e contido da norma

O Estatuto de Autonomía de Galicia, no seu artigo 27.3, atribúe á Comunidade Autónoma de Galicia a competencia exclusiva en

materia de ordenación do territorio, urbanismo e vivenda.

O Estado, con base en títulos competencias de moi diversa índole (artigos 149.1.6ª, 8ª, 16.ª, 18ª, 23.ª, 25.ª ou 30ª da Constitución

española) estableceu en diversas normas (esencialmente, pola Lei 38/1999, do 5 de novembro, de ordenación da edificación,

o Real decreto 314/2006, polo que se aproba o Código Técnico da Edificación e o Real decreto 505/2007, do 20 de abril, sobre

condicións básicas de accesibilidade) as condicións básicas de funcionalidade, seguridade e habitabilidade das que deben dispoñer

os edificios, sen prexuízo das competencias que teñan asumidas as comunidades autónomas neste ámbito.

A Lei 8/2012, do 29 de xuño, de vivenda de Galicia, establece como o seu obxecto, no artigo 1.a, o de regular ás esixencias

técnicas de calidade das vivendas de Galicia e, en particular, entre outros, a regulación das potestades de inspección e réxime

sancionador coa finalidade de garantir o dereito á vivenda e o cumprimento das esixencias de calidade previstas na normativa

vixente. O artigo 5.1 da mesma norma que a construción e a rehabilitación das vivendas na Comunidade Autónoma de Galicia executaranse

de forma que respecten o medio urbano e natural e de modo sustentable, e deberán acadar un nivel axeitado e suficiente de

calidade e satisfacer as condicións de funcionalidade, seguridade, salubridade, accesibilidade e sustentabilidade establecidas

pola normativa vixente aplicable, conforme as licenzas ou autorizacións administrativas outorgadas.

Así mesmo, o número 2 do citado artigo, di que o Instituto Galego da Vivenda e Solo promoverá a axeitada execución da edificación

e a calidade da construción. Regulamentariamente estableceranse as disposicións que correspondan para o cumprimento destes

fins.

Deste precepto dedúcese a existencia dunha habilitación regulamentaria para a aprobación de disposicións co obxectivo de regular

nivel adecuado e suficiente de calidade e satisfacer as condicións de calidade (funcionalidade, seguridade, salubridade, accesibilidade

e sustentabilidade) das vivendas.

Mais recentemente, o artigo 43.1 da LSG, remite ás determinacións do plan urbanístico a materia da concreción e garantía das

condicións de habitabilidade, salubridade e funcionalidade das vivendas e usos residenciais. O plan poderá, polo tanto, regular

e concretar estas materias, se ben ?respectando as condicións mínimas que se fixen regulamentariamente?, atribuíndo así á Administración autonómica a labor de fixación das ?condicións mínimas? de habitabilidade, salubridade e funcionalidade das vivendas e usos residenciais.

No ámbito autonómico, a primeira normativa específica sobre habitabilidade das vivendas, foi o Decreto 262/2007, do 20 de

decembro (Diario Oficial de Galicia núm. 12, do 17 de xaneiro de 2008), polo que se aproban as normas do Hábitat galego, disposición

esta última que resulta derrogada pola norma que se pretende modificar.

O Decreto 29/2010, do 4 de marzo, polo que se regulan as normas de habitabilidade de vivendas de Galicia, obxecto de modificación,

derrogou o Decreto 267/2007, do 20 de decembro, constituíndo unha norma regulamentaria autonómica de desenvolvemento da normativa

básica estatal, conformada, esencialmente, pola Lei 38/1999, do 5 de novembro, de ordenación da edificación, o Real decreto

314/2006, polo que se aproba o Código Técnico da Edificación e o Real decreto 505/2007, do 20 de abril, sobre condicións básicas

de accesibilidade. A este respecto, o artigo 3 da citada Lei 38/1999, no seu derradeiro parágrafo, prevé que ?El Código (Técnico de la Edificación) podrá completarse con las exigencias de otras normativas dictadas por las Administraciones

competentes (?)?, en referencia que, claramente, inclúe as comunidades autónomas.

O proxecto sometido a ditame modifica estas normas de habitabilidade, coa perspectiva dos seus 13 anos de vixencia, e co obxecto

declarado de simplificalas, actualizalas, dotalas dunha maior claridade, dar solución a problemáticas derivadas de cambios

estruturais e económicos, eliminar redundancias con outros textos normativos e na procura dunha maior claridade na súa interpretación

técnica que redundará nunha maior eficacia na xestión administrativa dos proxectos e nunha maior seguridade xurídica para

todos os axentes que interveñen no proceso construtivo.

O texto comprende un artigo único, formado por 14 modificacións no Decreto 29/2010, do 4 de marzo, unha disposición transitoria,

unha adicional, dúas derradeiras, e dous anexos.

Cuarta.- Observación de mellora.

Observacións de carácter xeral.

1.- En moitos dos artigos do proxecto sometido a informe é necesario un maior esforzo para mellorar a súa intelixibilidade. Unha

redacción confusa prexudicará a finalidade da norma e o seu cumprimento. Neste sentido, o propio Tribunal Constitucional conectou

a seguridade xurídica coa técnica normativa, ao afirmar que ?non se pode subestimar a importancia que para a certeza do dereito e a seguridade xurídica ten o emprego dunha depurada técnica

xurídica no proceso de elaboración das normas? e que ?unha lexislación confusa, escura e incompleta, dificulta a súa aplicación e, ademais de socavar a certeza do dereito e a confianza

da cidadanía nel, pode terminar por embazar o valor da xustiza? (STC 150/1990, do 4 de outubro). Neste sentido, nas observacións que de seguido realizaremos para cada un dos artigos, propóñense

redaccións alternativas na crenza de que melloran a intelixibilidade, sen prexuízo de que é fundamental unha revisión gramatical

e sintáctica na súa totalidade.

2.- Cando se cite un precepto ou un anexo do decreto non debe utilizarse a expresión ?presente decreto? (parte expositiva, Artigos Dous, Décimo segundo, Décimo terceiro, Décimo cuarto, Anexo II) debendo substituírse por ?o decreto? (directriz 59 da Resolución do 5 de novembro de 2014, da Dirección Xeral da Asesoría Xurídica Xeral, pola que se ordena

a publicación do Acordo do Consello da Xunta de Galicia do 30 de outubro de 2014, polo que se aproban as Directrices de técnica

normativa, en diante DTN).

3.- Consonte á DTN número 29, debe evitarse, así mesmo, o emprego de expresións de posibilidade ou excesivamente amplas xa que

a redacción da norma nestes termos ou mediante cláusulas abertas introduce incerteza á hora de interpretar e aplicar a norma

en cuestión e mesmo pode ser fonte de arbitrariedade na actuación dos poderes públicos.

Como explicaremos no comentario de cada artigo, o proxecto recorre constantemente a fórmulas excesivamente abertas, que non

se axustan á directriz mencionada. Este aspecto xa fora obxecto de denuncia no ditame CCG 28/2010, realizado con ocasión da

remisión a este consello da norma que agora se modifica, como fonte de inseguridade xurídica e eventual arbitrariedade. Hai

que ter en conta que a norma será aplicada principalmente polos concellos na concesión de títulos administrativos habilitantes

de carácter urbanístico. Así, e se ben o uso de conceptos de carácter discrecional é común no ámbito urbanístico, a súa proliferación

indiscriminada é incompatible coa natureza regrada das tradicionalmente chamadas licenzas.

4.- Consonte á DTN número 34, os artigos deben dividirse en números e letras. Porén, nos artigos do proxecto utilízase a terminoloxía

?puntos? e ?apartados? (Artigo Dous, Artigo Tres, Artigo Catro, Artigo Cinco, Artigo Seis, Artigo Sete, Artigo Oito...). É recomendable aterse

á terminoloxía indicada polas directrices.

5.- Debe procederse a unha revisión sintáctica e gramatical do texto, particularmente dos Anexos, no que de forma reiterada a

conxunción ?ou? ´se redacta na forma castelá ?o? e a negación ?non? redáctase como ?no? (anexo I.A.2.1, I.A.2.2, I.A.3.1.2, I.A.3.1.3?), ?condición? redáctase como ?condiciones? (anexos II), e a propia remisión aos anexos, empregando en ocasión a minúscula (anexo) e noutras a maiúscula (Anexo).

6.- O texto sometido a ditame opta pola denominación do organismo oficial ?Instituto Galego de Vivenda e Solo?, en vez das siglas ?IGVS? empregadas no decreto que se modifica. Convén unificar estas referencias, seguindo a traza do decreto vixente.

Parte expositiva.

Consonte a DTN número 17, cando a parte expositiva resulte longa, ?poderase dividir en partes, que se identificarán con números romanos centrados no texto?. Vista a extensión que ten no proxecto, recoméndase a súa división en partes, que podería ser unha primeira, dedicada ao

marco lexislativo; unha segunda dedicada a describir os antecedentes que aconsellan a modificación proxectada, e unha terceira

e última relativa á xustificación do cumprimento dos principios do artigo 129.1 da LPAC, e dos trámites e informes exixidos

nos artigos 40 e seguintes da LOFAXGA (procedemento para a elaboración de disposicións administrativas de carácter xeral).

A DTN número 15 establece que ?Na parte expositiva deberanse destacar os aspectos máis relevantes da tramitación: consultas efectuadas, principais informes

emitidos, audiencia das entidades e sectores afectados, etc. Esta información deberá figurar en parágrafo independente, antes

da fórmula aprobatoria?. Para cumprir o disposto nesta directriz, recoméndase engadir unha breve referencia ao trámite de consulta previa, ás alegacións

realizadas durante a información pública, especialmente relevante nesta tramitación, na que se recibiron 37 achegas en consulta

previa, o que pon de manifesto a relevancia e interese que suscita a norma entre colectivos e profesionais especializados

na materia.

Artigo Un

Este artigo, que regula, entre outras, a definición de ?solar residual?, exixe para que un terreo teña tal consideración o seguinte:

?2. A súa superficie ou dimensións non permiten o cumprimento íntegro das determinacións destas normas dunha forma razoable

cando:

a) A configuración do soar non permita a condición de vivenda exterior, xa que é imposible que a estancia maior e outra peza

vivideira dean á fachada ou espazo exterior.

b) A superficie edificable do soar, descontando a superficie das escaleiras e elementos comúns do edificio, non permite a

construción dunha vivenda por planta de superficie útil maior ou igual a 50 m2?.

A expresión "dunha forma razoable" carece de contido normativo no sentido de que non engade nada á redacción do precepto. Deste xeito, as condicións cúmprense,

ou non. Se se cumpren, pódese considerar que o terreo ten a condición de ?solar residual?. En caso contrario, non. Polo exposto, recoméndase a súa eliminación.

Artigo Oito

En virtude deste precepto, o artigo 14 do decreto, queda redactado como segue:

?Artigo 14. Obras de remodelación de vivendas

1. Nas obras de remodelación de vivenda, cando a rehabilitación proxectada da vivenda non incremente o número de estancias

existentes nesta ou cando se trate de remodelacións para uso propio da persoa propietaria ou usufrutuaria legal da vivenda,

seranlles esixibles as seguintes condicións?.

O citado precepto condiciona o cumprimento das normas de habitabilidade, e, polo tanto, a concesión dun título administrativo

habilitante, a que ?se trate de remodelacións para uso propio da persoa propietaria ou usufrutuaria legal da vivenda?. Porén, non establece fórmulas de control para o cumprimento deste requisito. Tampouco especifica o que se entende por ?uso propio?, e desde unha perspectiva puramente semántica ?uso propio? pode ser o que se realice como residencia habitual, pero tamén a de residencia de vacacións, ou calquera outro que non implique

a cesión a un terceiro mediante aluguer ou calquera outra figura xurídica. Neste mesmo sentido, tampouco delimita un mínimo

temporal, de xeito que a persoa propietaria o usufrutuaria pode solicitar a excepción das Normas de Hábitat para uso propio

nun período de tempo moi limitado (días ou semanas), e posteriormente cederlle o uso a un terceiro.

Noutra orde de consideracións, o art. 12.1 do Regulamento de Servizos das Corporacións Locais de 1955, norma que continúa

vixente como dereito supletorio (artigo 149.3 da Constitución española, - el derecho estatal será, en todo caso, supletorio

del derecho de las Comunidades Autónomas-) establece que ?Las autorizaciones y licencias se entenderán otorgadas salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero?. No caso de Galicia, o vixente artigo 350.3 da Decreto 143/2016, do 22 de setembro, polo que se aproba o Regulamento da Lei

2/2016, do 10 de febreiro, do solo de Galicia (en diante, RLSG) establece, cunha dicción case idéntica, que as licenzas urbanísticas

deberán outorgarse preservando o dereito de propiedade e sen prexuízo de terceiros. Esta previsión é unha consecuencia lóxica

de que a Administración que concede a licenza non ten competencias para dirimir os conflitos entre particulares en relación

co dereito á propiedade e outros dereitos reais, que corresponden exclusivamente á orde xurisdicional civil (art. 9 Lei orgánica

6/1985, do 1 de xullo, do poder xudicial). Tal e como ten manifestado o TS, ?a través de la licencia urbanística la Administración Municipal actúa un control de legalidad, pero no de la legalidad en

general sino de la legalidad urbanística ?art. 178 de la Ley del Suelo?. De aquí deriva que no corresponde a la Administración

controlar, a través de la licencia, la titularidad dominical del terreno sobre el que se pretende construir, y a esta situación

responde la cláusula «salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero», a que se refiere el art. 12 del Reglamento

de Servicios de las Corporaciones Locales? (por todas, SSTS do 23.2.2005, rec. 306/2002; do 13.2.2001, rec. 985/1996). De acordo co anterior, a Administración non pode

coñecer a titularidade dos terreos de que se trate mediante o outorgamento da licenza, xa que non é o órgano competente para perseguir

nin resolver os conflitos patrimoniais. Do mesmo xeito, non ten competencias para controlar que o uso unha determinada propiedade

é exercida polo seu titular, polo usufrutuario ou por un terceiro.

Cabe preguntarse se nestas circunstancias o solicitante da licenza pode invocar a súa condición de propietario para evitar

o cumprimento das Normas de Habitabilidade, e, posteriormente, dispor da vivenda para outros fins, sen que a administración

municipal que concede a licenza dispoña de mecanismos para controlar esta circunstancia, ou máis importante, corrixila para

o caso eventual de que detecte a irregularidade.

Finalmente, aos efectos de títulos administrativos habilitantes, un réxime substantivo que diferencia se o uso da vivenda

vai a ser realizado pola persoa propietaria / usufrutuaria, ou unha terceira persoa, non ten abeiro no ordenamento xurídico.

Artigo Dez

De acordo coa DTN número 64 a primeira cita dunha norma, tanto na parte expositiva como na parte dispositiva, deberá realizarse

completa e poderá abreviarse nas demais ocasións sinalando unicamente o tipo, o número e o ano, se for o caso, e a data. En

consecuencia, as citas da LSG, que se fan neste artigo, por non ser primeiras citas, pódense facer de forma abreviada.

No número 4 deste precepto, debe suprimirse o guión en ?Ante a falta de resolución expresa-as persoas interesadas...?.

Artigo Décimo Segundo

O número 3.e) do artigo, mediante a regulación do contido dos anexos de habitabilidade, esixe:

?e) Establecer as condicións mínimas de habitabilidade das vivendas no ámbito do Plan especial.

As determinacións dos anexos de habitabilidade poderán establecerse de forma conxunta para todo o ámbito do plan ou de maneira

pormenorizada por zonas do mesmo, cuarteiróns ou edificios?.

De conformidade co número 1 do precepto, ?os concellos poderán elaborar un documento complementario aos plans urbanísticos ou Plans Especiais denominado anexo de habitabilidade?,

e de acordo co número 4 ?os anexos de habitabilidade poderán tramitarse conxuntamente co Plan Xeral de Ordenación Municipal ou co Plan Especial correspondente?.

Deste xeito, o anexo de habitabilidade non está inescusablemente vinculado a un Plan Especial, e polo tanto recoméndase eliminar

esta referencia. De aceptarse esta suxestión, a redacción podería ser a seguinte:

?e) Establecer as condicións mínimas de habitabilidade das vivendas no ámbito de aplicación do anexo.

As determinacións dos anexos de habitabilidade poderán establecerse de forma conxunta para todo o ámbito ou de maneira pormenorizada

por zonas do mesmo, cuarteiróns ou edificios?.

Ademais, debe homoxeneizarse o uso das letras maiúsculas/minúsculas no termo ?plan especial?, xa que en ocasións emprégase ?Plan Especial?, outras ?Plan especial? e outras ?plans especiais?.

Disposición transitoria

A expresión ?Estas normas no serán de aplicación...? por ?Estas normas non serán de aplicación...?.

Disposicións finais

De conformidade coa DTN número 44, as disposicións finais deberían denominarse ?derradeiras?, non estando conformes co sinalado polo informe da Asesoría Xurídica Xeral da Xunta de Galicia ao respecto.

Disposición final primeira

Esta disposición establece unha autorización totalmente xenérica para o ?desenvolvemento e aplicación?, sen especificar o termo ou materias. Porén, de conformidade coa DTN número 44, as cláusulas de habilitación regulamentaria

dirixiranse á persoa titular do órgano e delimitarán o ámbito material e, se procede, os prazos, principios e criterios que

deberá conter o futuro desenvolvemento. Estas cláusulas deberán evitar ser xenéricas, tratando de concretar, na medida do

posible, os desenvolvementos regulamentarios futuros.

En todo caso, en sentido técnico xurídico, o ?desenvolvemento? ten lugar a través de disposicións, e a ?execución? ten lugar a través dos actos administrativos (neste sentido, por todos, o CCG 126/2017, CCG 66/2019, CCG 124/2019, CCG 74/2022).

Polo tanto, e aínda de non concretarse os termos da habilitación, recoméndase precisar que esta habilitación outorgase ?para ditar cantas disposicións e actos resulten necesarios para o desenvolvemento e execución deste decreto? en vez de ?para o desenvolvemento e aplicación deste decreto?.

Anexo I

Recoméndase eliminar as comiñas do título, e seguir as indicacións da DTN número 46.

Recoméndase seguir unha estrutura homoxénea no índice, esgotando a numeración na letra A.4.2, do mesmo xeito que nas letras

A.3.2 ou B.2.6.

Anexo I A.1.1

Este anexo utiliza o termo ?ámbitos situadas en centros históricos?. Porén, non existe unha definición legal de ?centro histórico?, nin na normativa de vivenda, nin na normativa urbanística. Por tanto, delimitar o ámbito territorial, a norma pode converterse

en fonte de inseguridade xurídica. Recoméndase substituír este termo polo de ?conxuntos urbanos con características históricas ou tradicionais? utilizado polo artigo 91 da LSG, si efectivamente é ao que quere referirse a expresión ?centro histórico?.

Anexo I A.1.2

Recoméndase substituír a referencia ao ?indicado no punto 2.b do artigo 19 do Decreto 29/2010, do 4 de marzo de 2010? (sic) polo ?indicado no número 2.b do artigo 19 deste decreto?.

Na letra h) debe corrixirse a expresión ?para que se a súa...? (sic) por ?para que a súa superficie...?.

Anexo I A.3.1.2.a)

Faise referencia ao ?apartado A.2.4.1?, pero tal letra non existe nin no índice nin no texto do anexo.

Anexo I A.3.2.1 e I A.3.2.2.

Para referir metros, en ocasións empregase "m.?, outras ?metros?, e outras ?m?. Para referir números sen enteiros, en ocasións empréganse os decimais (4,00 m2) e outras non (3m2; 100 m útiles). Recoméndase utilizar un criterio uniforme.

Esta recomendación esténdese a todos os anexos.

A referencia ao código técnico de edificación, xa que é a primeira, debe realizarse completa (DTN 64), sen prexuízo de empregar

en diante a súas siglas (Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, polo que se aproba o Código Técnico da Edificación, en diante, CTE).

Anexo I A.3.2.2. Espazos de almacenamento

Esta letra do anexo establece: ?c) Os espazos de almacenamento non poderán invadir o cadrado base definido no punto A.2.2 cando estean delimitados por tabiques

non se considerarán para efectos da redución do ancho mínimo das estancias?.

A puntuación empregada semella non ser a correcta, e en consecuencia, proponse a seguinte redacción: ?c) Os espazos de almacenamento non poderán invadir o cadrado base definido na letra A.2.2. Cando estean delimitados por tabiques,

non se considerarán para efectos da redución do ancho mínimo das estancias?.

Anexo I A.4.2. Cociña

A expresión ?con as tomas necesarias de acordo coa normativa vixente? deberá substituírse por "coas tomas necesarias ...?.

Anexo I B.1.2.b)

A referencia ao ?apartado I.B.3? debe ser corrixida, xa que non existe.

Anexo I B.1.3.f) Patios interiores

Este precepto establece o seguinte: ?f) O patio interior poderá cubrirse coas seguintes condicións:- O elemento de cobertura terá unha transparencia nominal do

80%, e deberá garantirse que non se produzan desprendementos en caso de rotura?.

Por unha banda, establécese unha porcentaxe do 80%, pero non se indica a medida á que se refire esta unidade (ex. superficie).

En canto á obriga de garantir que non se produzan desprendementos, é redundante e recomendase a súa supresión. De conformidade

cos artigos 12 e 13 da Lei 8/2012, do 29 de xuño, de vivenda de Galicia, os propietarios e usuarios das vivendas están obrigados

a mantelas en bo estado de conservación, uso, mantemento e seguridade; obriga que abranguerá as instalacións e os anexos da

vivenda e os elementos comúns do inmoble. Ademais, a Administración municipal deberá velar polo cumprimento destes deberes.

Deste xeito, a obriga legalmente establecida abrangue o conxunto da vivenda, e non só a un posible elemento que cubra o patio

interior.

Anexo I B.3.a)

Este precepto establece: ?a) Os edificios deben estar dotados das instalacións necesarias para o seu adecuado uso e funcionamento, ademais das obrigadas

pola normativa técnica e sectorial vixente?.

De conformidade coa DTN número 29, deben dotarse os artigos de contido normativo, obviando motivacións ou explicacións, cuxo

lugar adecuado é a parte expositiva da disposición. Tampouco deben conter desexos, intencións, declaracións nin formulacións

innecesarias ou carentes de sentido. O precepto reproducido non cumpre coa mencionada directriz, e polo tanto recoméndase

a súa eliminación. Hai que ter en conta que é precisamente o proxecto de decreto o que debería regular, de forma detallada,

técnica, e precisa, as ?instalacións necesarias para o seu adecuado uso e funcionamento?.

Anexo I C. Definicións

Como xa este Consello manifestou no ditame do texto do decreto que agora se modifica (CCG 28/2010), a estrutura da norma distingue

entre un proxecto de decreto propiamente dito, que se desenvolve nun texto articulado no que se recollen preceptos, en xeral,

de carácter xurídico-administrativo, e uns anexos no que se inclúen as que se denominan normas de habitabilidade de vivendas

que inclúen, fundamentalmente, normas de carácter técnico. Esta estrutura pode considerarse axeitada, na medida en que estas

normas de carácter técnico teñen, as máis das veces, un contido específico de difícil encaixe nun texto normativo articulado.

Sen prexuízo de que esta opción poida considerarse admisible, e mesmo neste caso idónea, debería terse en conta que unha parte

das citadas normas de habitabilidade, a referida a definicións, están incluídas no seu artigo 4 do decreto vixente, o que

carece de lóxica desde unha perspectiva sistemática, e abunda na confusión terminolóxica dunha materia complexa e marcadamente

técnica, que require, polo tanto, da maior claridade posible. Así por exemplo, a definición legal de vivenda da lei repítese

no proxecto. Doutra banda, a lei define a ?superficie útil de vivenda?, mentres que o proxecto define ?superficie útil interior?, sen precisar se de trata do mesmo concepto.

Profundando na dispersión, o RLSG que tamén regula un Anexo de definicións, e contempla unha definición de ?uso residencial unifamiliar? (anexo I RLSG) diferente á establecida neste proxecto. E finalmente, hai definicións do proxecto que se refiren a conceptos

urbanísticos propiamente urbanísticos (ámbitos de planeamento sen ordenación detallada, ámbitos de planeamento con ordenación

detallada?), e por iso parecen máis propios do RLSG que das NNHH.

A dispersión da definición de conceptos non contribúe á consecución dos principios de seguridade xurídica, simplificación

e claridade expositiva establecidos na Exposición de Motivos do proxecto. Ademais, de conformidade coa DTN número 48, a definición

de conceptos deberá estar nos anexos. Polo tanto, recoméndase aproveitar esta modificación e unificar sistematicamente nunha

única parte do decreto as definicións.

Noutra orde de consideracións, a definición de "paramentos enfrontados", non é tal, senón que contempla exixencias relativas ao ancho mínimo das pezas da vivenda. Ademais, remite ao ?apartado I.A.3 destas normas?, que non existe.

Anexo II. Regulación do trámite de excepción

En primeiro lugar, recoméndase eliminar as comiñas do título.

Por outra banda, o título ?regulación do trámite?, suxire a regulación dun procedemento, pero tal procedemento está regulado no artigo 16 do decreto.

Pola contra, este anexo regula os criterios determinantes da excepción e as normas que poden ser exceptuadas, polo que un

título máis axeitado sería ?Criterios para a excepción?.

Recoméndase unha profunda revisión do texto do anexo nos termos que pasamos a expoñer.

Por unha banda, o termo ?condiciones? utilízase repetidamente (noutras partes empregase ?condición?).

De conformidade coa DTN número 94, é conveniente manter unha terminoloxía unitaria ao longo do texto, evitando a utilización

de sinónimos e xiros diferentes para expresar unha mesma idea. Débese gardar, pois, unha coherencia terminolóxica que implica

utilizar os mesmos termos para expresar os mesmos conceptos e non usar termos idénticos para expresar conceptos diferentes.

Todo isto co fin de eliminar toda ambigüidade, contradición ou dúbida en canto ao significado dun concepto. Pero no Anexo

empréganse termos diferentes para significar o mesmo (?criterios o condiciones?; ?elementos e condicións que poden ser exceptuados?, ?aspectos da normativa de habitabilidade que poden ser exceptuados?, ?aspectos e puntos das NHV-2010 que poden ser obxecto de excepción?).

Por outra banda, no epígrafe "condicións xerais?, se establece:

?Os límites establecidos nos apartados seguintes en ningún caso deben considerar-se como determinacións que, de cumprirse,

impliquen a concesión automática da excepcionalidade.

Moi ao contrario, supoñen unha condición necesaria, pero en ningún momento suficiente para a concesión da excepción. Iso é

así porque os devanditos límites atópanse por baixo dos que se consideraron convenientes establecer como norma xeral para

o conxunto das vivendas.

Deberá ser o persoal técnico municipal quen, á vista da singularidade do caso que dea pé á excepción, valore cales son as

determinacións da norma que poden ser eximidas de cumprimento e cales non, procurando o maior cumprimento posible de determinacións

e, naqueles aspectos nos que se concede a excepción, tratando de que a solución se achegue o máis posible ás determinacións

establecidas no presente decreto como norma xeral?.

Como dixemos anteriormente, a excepción das normas de habitabilidade afecta directamente á concesión de títulos administrativos

de carácter habilitante, concesión que se realiza mediante procedementos de natureza regrada.

Pero esta previsión, que fai recaer no criterio individual dos técnicos municipais a excepción do cumprimento das normas de

hábitat, pode supoñer que ante supostos de feito idénticos, a mesmo norma se aplique de forma diferente, en función do que

determine o técnico de cada concello, ou incluso discrepancias dentro do mesmo concello se hai máis dun técnico e teñen criterios

diferentes. Ademais, esta problemática tamén podería producir discrepancias entre as distintas administracións, tendo en conta

a posibilidade legalmente prevista de que o Instituto Galego da Vivenda e Solo sexa o promotor de actuación (artigo 18) e

que neste caso será este ?este propio organismo o que decidirá sobre a autorización á vista do informe elaborado polos seus servizos técnicos?. Do mesmo xeito, cando o título administrativo é unha comunicación previa, será o propio redactor do proxecto quen ?valore cales son as determinacións da norma que poden ser eximidas de cumprimento e cales non?, polo que, a priori, e sen prexuízo das competencias de inspección do concello, será este técnico o que faga unha primeira interpretación das normas

que poden ser obxecto de excepción.

Esta pluralidade de supostos pode producir resultados contrarios á seguridade xurídica, e recoméndase acoutar minimamente

as amplísimas facultades outorgadas aos técnicos municipais.

Anexo II 2. Trámite de excepción en edificios construídos sobre soares residuais.

O número 2.1 fai referencia ao ?apartado II.3 do presente anexo?, inexistente.

Anexo II 3. Trámite de excepción en actuacións de rehabilitación ou ampliación en edificacións ou vivendas existentes, ou

en soares residuais en centros históricos ou núcleos rurais tradicionais.

Este anexo utiliza o termo ?ámbitos situadas en centros históricos?. Porén, non existe unha definición legal de ?centro histórico?, nin na normativa de vivenda, nin na normativa urbanística (si que existe unha referencia a núcleos rurais tradicionais

no art. 24 da LSG). Por tanto, e sen saber a que ámbito territorial quere referirse, a norma pode converterse en fonte de

inseguridade xurídica. Recoméndase substituír este termo polo de ?conxuntos urbanos con características históricas ou tradicionais? utilizado polo artigo 91 da LSG, si efectivamente é ao que quere referirse a expresión ?centro histórico?.

Doutra banda, letra f) do número 3.2 do anexo establece que se poderá solicitar a excepción ?Nos casos de remodelación de vivendas recollidos no artigo 14, cando se xustifique a imposibilidade do cumprimento das determinacións

do apartado c do punto 1 deste mesmo artigo, ou a necesidade de incrementar o número de estancias en función das necesidades

das persoas usuarias destas ou debido a que algunhas pezas das vivendas resultan excesivamente grandes segundo os estándares

actuais das vivendas?.

A utilización de expresións amplas e inconcretas como ?necesidades dos usuarios?, ou ?excesivamente grandes segundo os estándares actuais? pode ser unha fonte de inseguridade xurídica. Cabe reiterar que a aplicación desta excepción depende do criterio do técnico

municipal, é dicir, do que o funcionario responsable entenda por vivenda ?excesivamente grande?. Ademais, para avaliar este aspecto é necesario coñecer as circunstancias persoais do usuario, como pode ser o número de

habitantes da vivenda (circunstancia de feito que poden variar de forma inmediata), posibles diversidades funcionais dos mesmos,

ou outras similares, e esta avaliación non parece, a priori, competencia dun técnico municipal.

Anexo III 4. Trámite de excepción ao capítulo VII Innovación tipolóxica e construtiva.

Este anexo establece:

?4.1. Criterios ou condicións determinantes da excepción.

Os criterios serán os propostos pola persoa promotora pública ou privada da inno-vación que solicite un procedemento especial

de innovación tipolóxica e construti-va. Terán que aportar un proxecto técnico cuxas características de innovación tipo-lóxica

e construtiva destaquen pola súa funcionalidade, accesibilidade o outras ca-racterísticas sobresalientes que se afasten do

especificado nas normas vixentes.

4.2. Elementos e condicións que poden ser exceptuados.

Unicamente poderán exceptuarse os proxectos que polas súas características inno-vadoras no deseño do edificio ou as súas innovacións

tipolóxicas ou construtivas teñan a consideración de proxectos I+D+i?.

Reiterar o xa exposto por este Consello Consultivo no ditame CCG 28/2010*, e recomendar a concreción das normas de habitabilidade

que poden ser excepcionados e os límites mínimos que deben ser respectados en todo caso para garantir que a vivenda cumpre

os requisitos funcionais para ser destinadas a este uso. Tamén unha mínima definición do que se considera innovación tipolóxica

e construtivos, así como proxectos I+D+i, definicións que non deben deixarse ao criterio exclusivo do técnico municipal.

* CCG 28/2010

?Tamén neste precepto se permite a non aplicación íntegra das normas de habitabilidade das vivendas por medio dun procedemento

especial de innovación tipolóxica e construtiva para o caso de vivendas experimentais dun alto grao de creatividade, e, como

sucede no artigo 17 referido á excepcionalidade no cumprimento das condicións de habitabilidade, tampouco se definen os límites

a que tal dispensa de aplicación das normas debe someterse, indefinición que colisiona co principio de seguridade xurídica.

Deberá, polo tanto, concretarse calees son os aspectos das normas de habitabilidade que poden ser excepcionados e os límites

mínimos que deben ser respectados en todo caso para garantir que a vivenda cumpre os requisitos funcionais para ser destinadas

a este uso?.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, o Pleno do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros, ditamina:

?Que o proxecto de decreto polo que se modifica o Decreto 29/2010, do 4 de marzo, polo que se aproban as normas de habitabilidade

de vivendas de Galicia, resulta consonte ao ordenamento xurídico?.