Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 260 de 19 de julio de 2017

Cuestión

Revisión de oficio

Resumen

Revisión de oficio da solicitude de declaración de nulidade de pleno dereito formulada por don A., relativa ao expediente de transmisións patrimoniais X

Organismo: Consellería de Facenda (Xunta de Galicia)

Letrado: López Corral

Propuesta: Desestimatoria

Conclusion: Favorable

Relator: Blanco Serrano

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- Con data do 27.03.2015, logo do requirimento da Axencia Tributaria de Galicia, don A. presenta na Oficina Liquidadora de

Santiago autoliquidación núm. X xunto coa copia da Acta de Notoriedade outorgada o día 21.09.2012, perante notario, xerando

o expediente X

2.- O día 09.04.2015 a Oficina Liquidadora de Santiago, de conformidade co disposto no artigo 33 da Lei 22/2009, do 18 de decembro,

de regulación do sistema de financiamento das comunidades autónomas de réxime común e cidades con Estatuto de Autonomía, así

como de acordo co establecido nos artigos 103 e 106 do Real decreto 828/1995, do 29 de maio, polo que se aproba o Regulamento

do imposto de transmisións patrimoniais e actos xurídicos documentados, remite por incompetencia á Oficina Liquidadora de

Ordes a documentación presentada, xerando o expediente X.

3.- Revisada a documentación, a Oficina Liquidadora de Ordes acorda iniciar un procedemento de comprobación limitada e procedemento

de comprobación de valores e notifica o trámite de audiencia o 29.12.2015, con outorgamento dun prazo de 10 días hábiles para

formular alegacións, o que así levou para o efecto o interesado con data do 12.01.2016.

4.- O día 04.04.2016 notificóuselle a liquidación provisional e, fronte a ela, o suxeito pasivo interpuxo recurso de reposición

o 06.05.2016, que foi desestimado por extemporáneo.

5.- Interposta, con data do 22.07.2016, reclamación económico administrativa fronte á referida desestimación, o día 30.09.2016

o TEAR resolveu desestimala, confirmando a declaración de extemporaneidade do recurso de reposición.

6.- Con data do 31.01.2017 interpúxose un recurso extraordinario de revisión instando a declaración de nulidade do procedemento.

7.- En data do 08.05.2017 notifícase o trámite de audiencia do procedemento de nulidade de pleno dereito, non presentándose alegacións.

8.- Con data do 20.06.2017 a instrutora do procedemento elaborou unha proposta de resolución co seguinte teor literal:

?Visto que non hai omisión ningunha do procedemento legalmente establecido nin en consecuencia vulneración ningunha do dereito

de defensa dos interesados, formúlase a seguinte PROPOSTA DE RESOLUCIÓN

Desestimar a solicitude de nulidade de pleno dereito presentada por don A. en relación co expediente de transmisións X?.

9.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo señor conselleiro de

Facenda, e tivo entrada neste organismo con data do 03.07.2017.

10.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do presente ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.-

Sométese a consulta deste Consello Consultivo, como quedou reflectido nos antecedentes do presente ditame, un expediente administrativo de revisión de oficio de acto administrativo remitido pola Consellaría

de Facenda, para o que resulta competente este organismo por encadrarse nas competencias definidas polo artigo 12, f) da Lei

3/2014, do 24 de abril, reguladora deste Consello.

No eido tributario, a intervención preceptiva do Consejo de Estado, ou do órgano equivalente da Comunidade autónoma respectiva, nos procedementos de revisión de actos nulos de pleno dereito prevese,

igualmente, no artigo 217.4 da Lei 58/2003, do 17 de decembro, xeral tributaria (en adiante, LXT), e no artigo 6 do Real decreto

520/2005, do 13 de maio, polo que se aproba o Regulamento xeral de desenvolvemento da Lei 58/2003, do 17 de decembro, xeral

tributaria, en materia de revisión en vía administrativa.

O ditame ten o carácter de preceptivo e vinculante, xa que o artigo 217.4 LXT (e no mesmo sentido o artigo 6.2 do Real decreto 520/2005, do 13 de maio, antes citado) require ?ditame favorable? ao referirse á declaración de nulidade dos actos ditados en materia tributaria.

Segunda.-

A revisión de oficio dos actos administrativos constitúe unha fórmula privilexiada e excepcional, en canto actividade que ten por fin privar de toda eficacia, mediante a súa anulación por unilateral

pronunciamento do órgano administrativo competente, a algunha das súas decisións anteriores. En Dereito Tributario, a revisión

de oficio regulada na Lei xeral tributaria aséntase, como tivo ocasión de reiterar a xurisprudencia do Tribunal Supremo, sobre

os mesmos piares dogmáticos que a xeral do Dereito Administrativo, isto é, a autotutela da Administración, a defensa da legalidade,

que impide o mantemento de actos con vicios especialmente invalidantes, e a aplicación dos principios configuradores desa

potestade na orde administrativa xeral.

Conflúen así na revisión de oficio valores contrapostos provenientes, por unha banda, do principio de seguridade xurídica, e, por outra, do principio de legalidade; pois mediante a revisión de oficio

a Administración expulsa do mundo do dereito algunha das súas decisións anteriores as cales, en canto que actos administrativos,

e por expresa previsión legal, gozan do reforzo da presunción de axuste á legalidade.

Mais non todas as infraccións susceptibles de provocar a anulación dun acto administrativo, mediante o exercicio das vías ordinarias de impugnación, poden ser esgrimidas con éxito nesta vía excepcional

da revisión de oficio. Antes ben, esta só procederá nos supostos nos que o acto se atope viciado por algunha das causas de

nulidade de pleno dereito previstas, no caso ao que se contrae este ditame, no artigo 217.1 LXT, que reproduce con fidelidade

a numeración contida no artigo 62.1 da Lei 30/1992, do 26 de novembro, de réxime xurídico das administracións públicas e do

procedemento administrativo común (no sucesivo, LRXPAC), hoxe recollida no artigo 47.1 da Lei 39/2015, do 1 de outubro, do

procedemento administrativo común das administracións públicas.

O exercicio da potestade revisora require, ademais, dunha axeitada e inescusable formalización, así como do escrupuloso acomodo ao procedemento normativamente establecido que se manifesta así

como instrumento de garantía da legalidade e dos dereitos dos cidadáns.

Neste sentido, a instrución do expediente que nos ocupa axustouse, no esencial, ao prescrito nos artigos 217 LXT e 4 a 6 do seu Regulamento xeral de desenvolvemento en materia de revisión en vía

administrativa, aprobado polo Real decreto 520/2005, do 13 de maio, con observancia do trámite de audiencia e formulación

da proposta de resolución que se somete a ditame.

Terceira.-

Unha vez efectuadas as precedentes consideracións, procede abordar, de seguido, o fondo da cuestión suscitada.

O interesado, no seu escrito, invoca artigo 47 da Lei 39/2015, do 1 de outubro, do procedemento administrativo común das Administracións públicas, sinalando a súa pretensión na interposición dun ?recurso extraordinario de revisión por declaración de nulidad del procedimiento?, o que permite entender que a causa de nulidade invocada é a referida na letra e) do apartado 1 do referido precepto, que

se corresponde coa prevista no artigo 217, 1, e) da Lei xeral tributaria, precepto consonte co que:

?Artículo 217. Declaración de nulidad de pleno derecho

1. Podrá declararse la nulidad de pleno derecho de los actos dictados en materia tributaria, así como de las resoluciones de

los órganos económico-administrativos, que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo,

en los siguientes supuestos:

[?]

e) Que hayan sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello o de las normas

que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad en los órganos colegiados?.

En relación con esta causa, cómpre recordar o sinalado, entre outras, na STS, do 09.06.2011, cuxa doutrina reitera a recente STS do 22.12.2016, citada na do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia, do

08.02.2017, a teor da cal:

?? el apartado e) del referido artículo 217.1 recoge como supuesto de nulidad de pleno derecho de los actos dictados en materia

tributaria, el de ?que hayan sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para

ello o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad en los órganos colegiados?.

Ello nos lleva a distinguir los siguientes casos:

1º) Cuando se prescinde total y absolutamente del procedimiento, habiéndose referido a este supuesto las Sentencias de esta Sala

de 10 de octubre de 1979, 21 de marzo de 1988, 12 de diciembre de 1989, 29 de junio de 1990, 31 de enero de 1992, 7 de mayo,

4 de noviembre y 28 de diciembre de 1993, 22 de marzo y 18 de junio de 1994 y 31 de octubre de 1995, entre muchas otras).

Se trata de un supuesto reservado, como se ha señalado en la Sentencia de 8 de febrero de 1999, ?para aquellas vulneraciones de la legalidad con un mayor componente antijurídico?, debiendo ser la omisión

?clara, manifiesta y ostensible? (Sentencias de 30 de abril de 1965 , 22 de abril de 1967, 19 de octubre de 1971 , 15 de octubre

de 1997 y 30 de abril de 1998 ) y no pudiéndose calificar como supuesto de nulidad de pleno en caso de omisión de un mero

trámite (por todas la Sentencia de esta Sección de 24 de febrero de 2004, dictada en el recurso de casación 7791/2008 [sic]),

salvo que el mismo sea esencial.

2º) Cuando se utiliza un procedimiento distinto del establecido en la Ley.

Realmente, se asimila a la ausencia de procedimiento y así se reconoce en la Sentencia de esta Sección de 26 de julio de 2005 (recurso de casación 5046/2000), pero también puede ocurrir que en el que

se siga se cumplan los trámites esenciales del omitido, no dando lugar a la nulidad de pleno derecho.

3º) Cuando se prescinde de un trámite esencial. Así se ha reconocido en las Sentencias de 21 de mayo de 1997, 31 de marzo de

1999 y 19 de marzo de 2001.

Un ejemplo típico de este tipo de nulidad de pleno derecho es la imposición de sanciones de plano, que atenta contra los artículos 24 y 25 de la Constitución y al que se ha referido la Sentencia de esta

Sala y Sección de 21 de octubre de 2010 (recurso de casación número 34/2006)?.

En todo caso, tanto a xurisprudencia como a doutrina do Consejo de Estado e deste Consello Consultivo esixen para a apreciación desta causa que a conculcación do procedemento teña sido de tal magnitude

que supoña a concorrencia de anomalías na tramitación que se caractericen pola súa especial gravidade.

Así o ten manifestado a Audiencia Nacional, en sentenza do 10.02.2010:

?En el ámbito tributario, la revisión de oficio regulada en la Ley General Tributaria se asienta, como ha tenido ocasión de

reiterar la jurisprudencia del Tribunal Supremo, sobre los mismos pilares dogmáticos que la común o general del Derecho Administrativo,

esto es, la autotutela de la Administración y la defensa de la legalidad, que impide el mantenimiento de actos aquejados de

vicios de especial intensidad o gravedad, aun cuando no hubieran sido hechos valer por sus destinatarios ...

Ahora bien, habida cuenta de la excepcionalidad de la potestad administrativa que nos ocupa, la ley limita o condiciona su posibilidad de ejercicio, que puede emprender la Administración por su propia

iniciativa o bajo solicitud, como es el caso, del interesado, siendo el primero de tales límites el de los motivos que se

pueden invocar en esta particular vía revisoria, los cuales se expresan, en términos generales, en la LRJPAC y también, por

lo que concierne a los actos tributarios, en los artículos 153 a 156 de la LGT , que constituyen causas tasadas y limitadas,

con enumeración exhaustiva, y cuya especial gravedad fundamenta el ejercicio de esa potestad excepcional, como tanto el Consejo

de Estado como la jurisprudencia del Tribunal Supremo han venido entendiendo de manera constante y reiterada (por todas, Sentencias

del Tribunal Supremo de 30 de marzo de 1982, 17 de octubre de 2000 y 12 de marzo de 2002).

[?]

Por lo demás, el Tribunal Supremo ha sido especialmente restrictivo en cuanto al motivo de nulidad previsto en el artículo 153.1.c) de la Ley General Tributaria, referido al vicio esencial de procedimiento.

A este fin, la consistencia de los defectos formales necesarios para aplicar esta nulidad debe ser de tal magnitud que ?es

preciso que se haya prescindido total y absolutamente del procedimiento, no bastando la omisión de alguno de estos trámites

y resulta necesario ponderar en cada caso las consecuencias producidas por tal omisión a la parte interesada, la falta de

defensa que realmente haya originado y, sobre todo, lo que hubiera podido variar el acto administrativo originario en caso

de haberse observado el trámite omitido? (Sentencias de 17 de octubre de 1991 y 31 de mayo de 2000).

Partiendo de lo anterior, no cualquier irregularidad, en efecto, es capaz de determinar la nulidad de pleno derecho pretendida, sino sólo aquéllas en que la omisión procedimental es total y absoluta,

como quiere el precepto, situación que abarca, según reiterada doctrina jurisprudencial, tanto la ausencia de todo trámite,

que sería la hipótesis más semejante a la vía de hecho, como la utilización de un procedimiento diferente al legal o reglamentariamente

previsto?.

Cuarta.-

O interesado solicita a declaración de nulidade do procedemento de comprobación limitada e comprobación de valores tramitados no expediente

X, polo imposto de transmisións patrimoniais e actos xurídicos documentados, manifestando que o procedente tería sido levar

a cabo a referida comprobación no procedemento da liquidación do imposto de sucesións e doazóns derivado da autoliquidación

presentada o 13/05/2008 da que trae causa a posterior acta de notoriedade.

Esta argumentación é rexeitada na proposta de resolución mediante a invocación do artigo 7.2, c) do Texto refundido da lei do imposto sobre transmisións patrimoniais e actos xurídicos documentados aprobado

polo Real Decreto Lexislativo 1/1993, de 24 de setembro, que considera transmisións patrimoniais para efectos de liquidación

e pagamento do imposto: "Os expedientes de dominio, as actas de notoriedade, as actas complementarias de documentos públicos a que se retire o Título

VI da Lei Hipotecaria e as certificacións expedidas aos efectos do artigo 206 da mesma Lei, a menos que se acredite haber

satisfeito o imposto ou a exención ou non suxeición á transmisión, cuxo título se supla con eles e polos mesmos bens que sexan

obxecto de uns ou outras, salvo en canto á prescrición cuxo prazo se computará dende a data do expediente, acta ou certificación".

A propia proposta aclara que a razón de que se inclúan as actas de notoriedade como transmisións patrimoniais, ten a súa orixe en evitar que accedan ao rexistro da propiedade títulos que non tributaron,

xa que unha das maiores garantías deste imposto é o peche rexistral previsto no artigo 122 do Real decreto 828/1995, do 29

de maio polo que se aproba o regulamento deste imposto.

A este respecto, no seu informe, o titular da Oficina Liquidadora de Ordes considera que a acta de notoriedade quedaría suxeita a tributación por transmisións patrimoniais ao non quedar acreditado

no expediente que para o título que suple a acta de notoriedade se pagara o imposto, así como porque da descrición dos bens

nela contidos non se pode deducir que o ben descrito no título previo se correspondese totalmente co descrito e recollido

na referida acta. Polo tanto, a liquidación tería encaixe no artigo 7.1 do Texto refundido do imposto, cando sinala que "Liquidarase como constitución de dereitos a ampliación posterior do seu contido que implique para o seu titular un incremento

patrimonial, o cal servirá de base para a esixencia do tributo".

Quinta.-

Existindo, por tanto, unha xustificación fundada en dereito sobre a procedencia de que a acta de notoriedade tribute polo imposto de transmisións patrimoniais, e constando, tanto na notificación do trámite

de audiencia do expediente de comprobación limitada e de comprobación de valores, como na notificación da liquidación tributaria

resultante deste, que o imposto obxecto de comprobación e liquidación era o de transmisións patrimoniais e actos xurídicos

documentados, con cumprimento do disposto nos artigos 34, ñ) e 137.2 da Lei xeral tributaria, resulta evidente que non se

vulnerou o dereito de defensa do interesado que puido, no seu momento, facer uso das canles ordinarias de impugnación dos

actos correspondentes, se consideraba que se estaban a infrinxir os seus dereitos. Pois, como vai dito, aínda que se aceptase

a posibilidade de fundar a solicitude de revisión na causa invocada, sería preciso que, atendidas as circunstancias do caso,

puidera concluírse que tal irregularidade orixinou indefensión ao interesado xeradora dunha conculcación do seu dereito de

defensa, pois só en tal suposto a actuación poderá considerarse nula de pleno dereito.

De acordo coas precedentes consideracións, este Consello Consultivo considera que os vicios invocados, sendo de legalidade ordinaria, deberían ter sido obxecto de impugnación, en tempo e forma, utilizando

as canles para o efecto previstas polo ordenamento, sen que teñan encaixe na vía excepcional da revisión de oficio de actos

nulos de pleno dereito.

Procede, por tanto, de acordo co sentido a que se orienta a proposta de resolución, a desestimación da solicitude de revisión de oficio analizada.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros, ditamina:

?Que informa favorablemente a proposta de resolución á que o presente expediente se refire?.