Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 220 de 19 de julio de 2023

Cuestión

Reclamación de responsabilidade patrimonial

Resumen

Reclamación de responsabilidade patrimonial interposta por T. en nome e representación de P. e C., polos danos e perdas como consecuencia da orde de demolición parcial ditada o 26.6.2006 por resolución da Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Transportes, e da Axencia de Protección da Legalidade Urbanística, por realización de obras de construción de vivendas sitas en Camiño Urxeira, núm. X, Chancelas, Poio, dentro da zona de servidume de protección do dominio público marítimo-terrestre sen a previa autorización do Servizo de Costas, solicitando que se declare a responsabilidade patrimonial do Concello de Poio por non anotar no Rexistro da Propiedade o Decreto da Alcaldía do 4.5.2004, polo que se acordou a incoación de expediente de restitución da legalidade urbanística para a paralización das ditas obras.

Organismo:

Concello de Poio (Pontevedra)

Letrado:

Quintana Acebo

Propuesta:

Desestimatoria

Conclusion:

Favorable

Relator:

Martínez Yáñez

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- Con data 20.10.2016, T. en nome e representación de P. e C. presentou reclamación de responsabilidade patrimonial ante o

Concello de Poio.

No escrito refiren que con data 21.7.2005, os interesados adquiriron da Administración concursal de ?V., S.L.?, unha vivenda

na urbanización Mar de Tambo, Concello de Poio.

No escrito indican:

?El presente escrito tiene por objeto solicitar del Concello de Poio una indemnización, en concepto de Responsabilidad Patrimonial

de las Administraciones Públicas, que sea suficiente para resarcir los daños que he soportado y tengo que soportar por el

incumplimiento de esa administración de sus obligaciones de inscripción del mentado Decreto de la alcaldía de 04.05.2004 se

acordó la incoación del expediente de reposición de la legalidad expte 22/04 en el Registro de la propiedad y la producción

del daño que se les ha causado al haber adquirido la misma, mediante la fe registral, desconociendo la existencia de la citada

resolución y tras la pertinente tramitación de los que ha resultado la obligación de demolición de nuestra propiedad consecuencia

de una resolución administrativa y jurisdiccional en la que ni hemos sido parte ni hemos tenido responsabilidad alguna?.

Solicitan unha indemnización total de 420.905,50 ?.

2.- Con data 10.4.2017, a Xunta de Goberno Local adoptou o acordo de inadmitir a trámite a acción de responsabilidade patrimonial

referenciada no antecedente anterior.

O Xulgado do Contencioso-Administrativo número 1 de Pontevedra ditou sentenza con data 18.5.2018, estimando o recurso Contencioso-Administrativo interposto pola representación procesal de D. P. y C., contra o citado acordo, anulando

la resolución recurrida y declarando que o Concello de Poio debe admitir a trámite a reclamación de responsabilidade patrimonial

presentada o 20 de Outubro de 2.016?.

3.- Por decreto da Alcaldía do 1.6.2018 procedeuse a admitir a trámite a reclamación presentada, dando cumprimento á sentenza

número 33/2018, do 18.5.2018.

Na instrución do procedemento consta a emisión de informe da secretaria do Concello do 23.5.2022.

4.- Con data 16.6.2023 emitiuse proposta de resolución co seguinte senso:

?(...) Desestimar a acción de responsabilidade patrimonial presentada o 20 de outubro de 2016, número de rexistro de entrada

5442, motivado na falta de lexitimación pasiva do Concello de Poio ao carecer de competencias para a incoación, tramitación

e resolución de expedientes sancionadores e de reposición da legalidade urbanística na zona de servidume de protección do

dominio público marítimo- terrestre, expediente incoado o 15 de abril de 2004 pola Delegada Territorial da Consellería de

Pesca e Asuntos Marítimos á entidade V., SL, quen era o órgano competente por tratarse dunha competencia autonómica, mentres

que o Decreto da Alcaldía, de 04.05.2004, limitouse a adoptar como medida cautelar e á vista das actuacións que lle foron

remitidas por aquela Consellería, a paralización das obras, coa advertencia que de non cumprir a dita orde, se procedería

ao seu precinto, Decreto do que ademais se interesou a súa anotación rexistral mediante escrito remitido o 07.09.2005

.

De xeito subsidiario, non se aprecia responsabilidade patrimonial do Concello de Poio ao non existir relación de causalidade,

motivado tanto nas responsabilidades que no ámbito urbanístico e civil corresponden ás persoas vendedoras respecto da situación

dos bens inmobles que transmitan, como á falta de dilixencia da parte compradora, quen debeu efectuar as comprobacións oportunas

antes da adquisición do inmoble?.

5.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo señor alcalde do concello

de Poio, tendo entrada neste organismo con data 21.6.2023.

6.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.

O Consello Consultivo de Galicia é competente para coñecer do expediente de razón, con base no previsto no artigo 12.j) da

Lei 3/2014, do 24 de abril, do Consello Consultivo de Galicia, e 17.a) do Decreto 91/2015, do 18 de xuño, polo que se aproba

o seu Regulamento de organización e funcionamento, por tratarse dunha reclamación de responsabilidade patrimonial interposta

contra unha administración local por contía superior a 15.000 ?.

Segunda.

O expediente sobre o que se solicita a emisión de ditame suscita un caso de responsabilidade patrimonial das administracións

públicas que, como tal suposto, vén regulado basicamente polo artigo 106.2 da Constitución española, pola Lei 39/2015, do

1 de outubro, do procedemento administrativo común das administracións públicas (en diante, LPAC) (aspectos procedementais)

e polos artigos 32 a 37 da Lei 40/2015, do 1 de outubro, de réxime xurídico do sector público (en diante, LRXSP).

Tratándose neste caso da eventual responsabilidade patrimonial dunha entidade local, debe traerse a colación o artigo 54 da

Lei 7/1985, do 2 de abril, reguladora das bases do réxime local, a teor do cal: ?as entidades locais responderán directamente dos danos e prexuízos causados aos particulares nos seus bens e dereitos como

consecuencia do funcionamento dos servizos públicos ou da actuación das súas autoridades, funcionarios ou axentes, nos termos

establecidos na lexislación xeral sobre responsabilidade administrativa?.

En sentido similar pronúnciase o artigo 223 do Real decreto 2568/1986, do 28 de novembro, polo que se aproba o Regulamento

de organización, funcionamento e réxime xurídico das entidades locais.

No entanto, debe destacarse a demora na tramitación do procedemento de responsabilidade pois, desde que se presentou a reclamación

polos interesados (o 20.10.2016) ata que se ditou a proposta de resolución (o 16.6.2023) transcorreron case sete anos. Este proceder, que supón a prolongación en exceso da situación de expectativa na que se atopa

quen reclama, non se axusta ao principio de eficacia que debe presidir a actuación da Administración pública, de acordo co

previsto no artigo 103.1 da Constitución española e no artigo 3.1 da LRXSP, así como aos principios de celeridade e axilidade

dos procedementos administrativos, recollidos nos artigos 71.1 da LPAC e 3.1, letra d), da LRXSP, respectivamente.

Terceira.

No que atinxe aos aspectos de fondo hai que indicar que os principios que rexen a responsabilidade patrimonial das administracións

públicas son o resultado dunha elaboración da doutrina e da xurisprudencia, e que veñen sendo reiteradamente expostos polo

Consello Consultivo.

Sinteticamente expostos, os presupostos mínimos para que xurda a responsabilidade patrimonial da Administración, partindo

do principio de responsabilidade obxectiva e directa, son:

a) O dano producido no patrimonio dos particulares ten que ser efectivo e individualizado nunha persoa ou nun grupo de persoas.

b) O precitado dano ou lesión debe producir no patrimonio do particular lesionado un prexuízo antixurídico que este non teña

o deber de soportar.

c) O dano ou lesión patrimonial ten que gardar un nexo causal co funcionamento normal ou anormal dos servizos públicos.

d) O dano non debe ser produto dunha situación de forza maior.

e) A reclamación ten que ser presentada polo particular interesado dentro do prazo legalmente establecido.

Xunto co anterior cabe indicar que a responsabilidade patrimonial da Administración configúrase como unha responsabilidade

obxectiva. Como máis significados lindes daquel principio xeral poden salientarse catro acoutacións de formulación legal:

a) A forza maior (artigo 32.1 LRXSP).

b) A obriga xurídica de soportar o dano (artigo 32.1 LRXSP).

c) A non indemnizabilidade dos danos derivados de feitos e circunstancias que non se puideran evitar ou prever segundo o estado

da ciencia e a técnica existentes na produción daqueles (artigo 34.1 LRXSP), e

d) Aqueloutras de creación xurisprudencial, tales como a culpa da vítima e feito de terceiro (recollidas en incontables pronunciamentos

do Tribunal Supremo, entre outros, o contido na súa sentenza do 27.7.2002, rec. 4012/1998).

Cuarta.

Aplicando as anteriores consideracións ao suposto agora sometido a ditame, é preciso determinar se concorren os requisitos

que conforman a responsabilidade patrimonial da Administración Pública.

Como se ven de expoñer, un dos requisitos esenciais en toda reclamación de responsabilidade patrimonial é a efectividade do

dano antixurídico que da lugar a reclamación. En efecto, o artigo 32 da LRXSP esixe que o dano alegado sexa ?efectivo, avaliable economicamente e individualizado?. Mais non abonda coa existencia dun prexuízo, senón que máis específica e cualificadamente se require a certeza dunha lesión

ou detrimento patrimonial que o interesado non debe soportar por non existir título ou causa lexítimos que os impoñan, e que

sexa consecuencia do funcionamento normal ou anormal dos servizos nunha relación de causa e efecto directa, inmediata e exclusiva

entre o funcionamento do servizo e a lesión sen que esta se produza por un suposto de forza maior.

Tal como destaca a xurisprudencia en sede de responsabilidade patrimonial, para que o dano sexa indemnizable ten que ser real

e efectivo, non traducible a meras especulacións ou simples expectativas, incidindo sobre dereitos ou intereses lexítimos,

avaliable economicamente e individualizado en relación cunha persoa ou grupo de persoas; dano producido pola actividade da

Administración en relación de causa a efecto, pesando sobre o prexudicado a carga da proba da concorrencia dos requisitos

legais para que xurda a obriga de indemnizar (sentenzas do Tribunal Supremo do 3.10.2000, recurso 4305/1996; do 9.11.2004,

recurso 7834/2000; do 9.5.2005, recurso 3546/2001).

Así, a doutrina do Consejo de Estado advirte sobre ?la efectividad del daño, como ?conditio sine que non? de la pretensión indemnizatoria, exige que éste sea real y cierto,

quedando excluidos del concepto de lesión resarcible los daños futuros, hipotéticos, o de producción incierta y cualquiera

desprovisto de mínima certidumbre? (ditames 2.241/99 ou 374/2004, entre outros).

Pois ben, no caso que agora se está a examinar, a parte reclamante estima que o dano ocasionado pola falta de inscrición no

rexistro da propiedade do Decreto do Concello de Poio do 4.5.2004, se concreta na adquisición dun inmoble en 2005 descoñecendo

a tramitación do expediente de disciplina urbanística que lle afectaba e que derivou na orde de demolición do mesmo. En consecuencia,

a lesión patrimonial que xustifica a reclamación é a demolición, de xeito que se desagrega da seguinte maneira a indemnización

solicitada: valor do edificio a demoler: 331.036,33 ?; gastos derivados da demolición do edificio: 80.988,83 ?; e gastos de

representación e defensa nos procedementos administrativos e xudiciais previos, que non se concretan.

Como resultado da aplicación da doutrina da efectividade do dano aos supostos de reclamacións de responsabilidade patrimonial

fundadas na obriga de demoler construcións ilegais, a doutrina xudicial e a xurisprudencia vén esixindo a demolición efectiva

dos inmobles, non bastando coa orde de demolición dos mesmos.

Así por exemplo, a sentenza do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia (en diante, TSXG) do 3.10.2012, recurso 7060/2012,

refire que:

?Será, en el momento en que materialmente se lleve a cabo la orden de demolición, cuando podrán determinarse en su integridad

los perjuicios causados, ya que los mismos se seguirán produciendo hasta que la misma llega a hacerse efectiva, pudiendo existir

una sensible diferencia entre el cálculo de los mismos al momento de presentar el escrito de demanda y el que se alcanzaría

el día en que efectivamente se ejecute la orden de demolición. Ni el daño emergente ni el lucro cesante que se reclaman con

apoyo en la orden de demolición puede constituir un daño efectivo hasta que dicha orden se lleve a efecto y los reclamantes

de responsabilidad se vean obligados a demoler su propiedad (?) de momento lo que es indiscutible es que la demolición no

se ha materializado y por lo tanto todos aquellos conceptos reclamados que tienen relación con dicha demolición parcial no

se han producido, por lo que no puede servir de fundamento a la reclamación formulada por la actora, quien es libre de reclamar

previamente en lugar de atender al resultado final de la ejecución, pero que no puede fundar su reclamación en la existencia

de unos perjuicios posibles o eventuales que, al no haberse materializado, carecen de la condición de daño efectivo que resulta

exigible para dar lugar a la responsabilidad patrimonial que se reclama por más que hayan sido objeto de valoración por técnicos

especializados arquitectos?.

Neste senso, cabe citar, entre outras, a sentenza do Tribunal Supremo de 6.6.2011, recurso 1380/2007 que, no caso de anulación

de licenzas e orde de demolición de edificación, razoa:

?(?) lo mismo debemos decir ahora, en cuanto al daño emergente y el lucro cesante que se reclama con apoyo en la orden de

demolición no constituye un daño efectivo hasta que dicha orden se lleve a efecto y los reclamantes de responsabilidad se

vean obligados a abandonar sus propiedades?.

Trasladando estas consideracións ao suposto que agora nos ocupa, sucede que a longo do prolongado procedemento administrativo

a parte reclamante non aportou ningún elemento probatorio que acreditase a realidade do dano, é dicir, a efectiva demolición

da vivenda. E esta circunstancia tampouco se desprende das actuacións levadas a cabo na instrución do expediente. Polo tanto,

non quedando acreditadas as consecuencias danosas invocadas pola parte reclamante para obter o dereito a ser indemnizada,

non procede o recoñecemento da responsabilidade pretendida.

Sexta.

A maior abastanza, aínda que a parte reclamante acreditara o dano efectivo, a reclamación tampouco podería ser estimada, xa

que non pode apreciarse un nexo causal entre a actuación do Concello -a falta de inscrición no rexistro da propiedade do Decreto

da Alcaldía do 4.5.2004 que insta á paralización das obras de construción de vivendas, por atoparse estas dentro da zona de

servidume de protección do dominio público marítimo terrestre- e o dano polo que se reclama e a conseguinte lesión patrimonial

-o descoñecemento da tramitación do expediente administrativo que concluíu coa resolución do 26.6.2006 da Consellería de Política

Territorial, Obras Públicas e Transportes, que obriga á parte reclamante á demolición do ilegalmente edificado-.

En efecto, do expediente despréndese que o 22.4.2004 a Delegación Territorial de Vigo da Consellería de Política Territorial,

Obras Públicas e Transportes da Xunta de Galicia incoou expediente sancionador e de restitución da legalidade urbanística

a V., S.L., na súa condición de promotora, pola construción de vivendas no lugar de Praia de Ouriceira, termo municipal de

Poio, dentro da zona de servidume de protección do dominio público marítimo-terrestre, carecendo da preceptiva autorización

para a realización de ditas obras. O devandito procedemento concluíu coa resolución do 26.6.2006 da devandita consellería,

na que se acordou a demolición parcial de oito vivendas construídas na zona de servidume de protección do dominio público

marítimo terrestre, e entre as que se atopaba a vivenda que é propiedade da parte reclamante, tal e como esta expón da súa

reclamación.

Así mesmo, quedou acreditado que a devandita orde de demolición foi confirmada pola sentenza do TSXG do 15.1.2009, rec. 4101/2007,

e que o TSXG confirmou unha vez máis a obriga de demoler o ilegalmente construído, aínda no caso de que os actuais propietarios

foran adquirentes de boa fe e que no momento de adquirir as vivendas non constase anotación rexistral do expediente de disciplina

urbanística, ?pues la fe pública registral y el acceso a sus derechos dominicales al registro de la propiedad no subsana el incumplimiento

de esa legalidad? (STSXG do 15.10.2015, rec. 4165/2014. No mesmo sentido, STSXG do 30.7.2015, rec. 4169/2014).

Por conseguinte, as actuacións administrativas das que se desprende a obriga de demolición da vivenda da parte reclamante,

na que esta concreta o dano patrimonial indemnizable, foron desenvolvidas pola Xunta de Galicia, e non polo Concello de Poio,

tal e como se desprende do teor literal da propia reclamación e como acredita o expediente instruído e as diversas sentencias

ditadas en relación a este asunto.

De conformidade co anterior, de admitir que no ano 2004 a incoación dun expediente de disciplina urbanística obrigaba á Administración

pública a inscribir ese acto no rexistro da propiedade -cuestión dubidosa á vista do teor literal dos artigos 307 do Real

decreto lexislativo 1/1992, do 26 de xuño, polo que se aproba o texto refundido da Lei sobre o réxime do solo e ordenación

urbana* e do artigo 56 do Real decreto 1093/1997, do 4 de xullo, polo que se aproban as normas complementarias ao Regulamento para

a execución da Lei hipotecaria sobre inscrición no rexistro da propiedade de actos de natureza urbanística*-, a Administración sobre a que recaería tal obriga no suposto agora examinado era a autonómica e non a local.

* O precepto limítase a establecer que ?Serán inscribibles en el Registro de la Propiedad: (?) La incoación de expediente sobre disciplina urbanística o de aquellos

que tengan por objeto el apremio administrativo para garantizar el cumplimiento de sanciones impuestas?.

*?Artículo 56. Anotación preventiva de incoación de expedientes de disciplina urbanística.

La Administración legalmente competente, con el fin de asegurar el resultado de los expedientes de disciplina urbanística

y la reposición de los bienes afectados al estado que tuvieren con anterioridad a la infracción, podrá acordar que se tome

anotación preventiva de la incoación de dichos expedientes. La anotación sólo podrá practicarse sobre la finca en que se presuma

cometida la infracción o incumplida la obligación de que se trate en cada caso?. Subliñan o carácter potestativo da inscrición as SSTSJ de Cataluña do 25.11.2003, rec. 1295/1998 e da Comunidade de Madrid

do 14.11.2003, rec. 251/2002, entre outras.

O Decreto da Alcaldía do Concello de Poio do 4.5.2004, que segundo a parte reclamante tivo que ser inscrito no rexistro da

propiedade, non incoa un procedemento de restitución da legalidade urbanística, para o cal o Concello carecía de competencias

ao tratarse dunha infracción relativa á zona de servidume de protección do dominio público marítimo-terrestre. Pola contra,

o citado Decreto se enmarca dentro da colaboración prevista polo artigo 214.2 da Lei 9/2002, do 30 de decembro, de ordenación

urbanística e protección do medio rural de Galicia, que, na redacción vixente en 2004 establecía que ?El alcalde, en cualquier caso, adoptará las medidas necesarias para la paralización de las obras y actividades en ejecución

sin autorización autonómica previa, sin licencia municipal o sin ajustarse a las condiciones de cualquiera de ellas, dando

cuenta, en su caso, y de forma inmediata al conselleiro competente en materia de urbanismo?. En definitiva, como indica a proposta de resolución e ten recoñecido o TSX de Galicia na sentenza do 22.11.2018, rec. 4099/2018,

o Decreto da Alcaldía do 4.5.2004 tiña a finalidade de adoptar unha medida cautelar consistente na paralización das obras

no seo dun procedemento xa incoado pola Administración autonómica.

Por todo o exposto, non cabe apreciar ningunha relación de causalidade entre a actuación do Concello de Poio e o dano invocado

pola reclamación, polo que procede a desestimación da mesma.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros

presentes, ditamina:

?Que informa favorablemente a proposta de resolución desestimatoria á que o presente expediente se refire?.