Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 216 de 05 de septiembre de 2018

Cuestión

Reclamación de responsabilidade patrimonial

Resumen

Reclamación de responsabilidade patrimonial interposta por A., polos danos e perdas que considera derivados das cantidades salariais e extrasalariais deixadas de percibir ao non terlle sido adxudicado un posto en virtude da Resolución do 28 de febreiro de 2013 que resolveu o concurso para a provisión de postos de traballo vacantes dos grupos I, II, III e IV de persoal laboral da Xunta de Galicia convocado pola orde do 2 de maio de 2012.

Organismo: Consellería de Facenda (Xunta de Galicia)

Letrado: López Guizán

Propuesta: Desestimatoria

Conclusion: Desfavorable

Relator: Aranguren Pérez

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- Con data 2.5.2012 mediante orde da Consellería de Facenda convocouse concurso para a provisión de postos de traballo vacantes

dos grupos I, II, III e IV de persoal laboral da Xunta de Galicia.

2.- Con data 28.5.2012 A. presentou unha solicitude para participar no devandito concurso.

3.- Con data 28.5.2012 A. interpuxo un recurso contra o apartado I.4 da Orde da Consellería de Facenda de data 2.5.2012.

4.- Con data 28.6.2012 a Subdirección Xeral de Réxime Xurídico e Relacións Laborais desestimou a reclamación previa á vía xudicial

laboral formulada por A.

5.- Con datas 2.7.2012 e 27.8.2012 a Dirección Xeral de Función Pública aprobou a relación provisional e definitiva de admitidos

e excluídos no concurso, figurando o señor A. como admitido.

6.- Con data 11.10.2012 o Xulgado do Social núm. 1 de Lugo declarou a desistencia da demanda interposta por A.

7.- Con data 30.11.2012 publicouse no Diario oficial de Galicia a resolución da Dirección Xeral de Función Pública de data 27.11.2012, pola que se fan públicas as puntuacións provisionais

dos participantes admitidos no concurso.

8.- Con data 7.3.2013 publicouse no Diario Oficial de Galicia a Orde da Consellería de Facenda de data 28.2.2013 pola que se resolve o concurso convocado.

9.- Con data 8.4.2013 A. interpuxo unha reclamación previa á vía xudicial laboral contra a Orde da Consellería de Facenda de data

28.2.2013 ao resultar excluído das prazas ás que concursara.

A reclamación presentada foi desestimada con data 23.5.2013.

10.- Con data 18.1.2016 o Xulgado do Social núm. 1 de Lugo estimou a demanda presentada por A. contra a Orde da Consellería de

Facenda de data 28.2.2013, recoñecendo ao reclamante:

?... el derecho a participar en el concurso convocado por Orden de la Consellería de Facenda de la Xunta de Galicia de 2 de

mayo de 2012 para la provisión de puestos de trabajo vacantes del grupo III y el derecho a optar a los puestos identificados

con los números 105 (categoría 008, encargado general) y 144 (categoría 019, agente auxiliar de inspección), condenando a

la Consellería de Facenda de la Xunta de Galicia a que proceda a la valoración de los méritos del actor, adjudicándole, en

caso de que su puntuación supere la de los demás aspirantes, uno de los aludidos puestos, atendiendo a la preferencia determinada

en su solicitud?.

Esta sentenza foi confirmada mediante a Sentenza do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia de data 30.1.2017.

11.- Con data 17.4.2017, mediante resolución da Consellería de Facenda, adxudicóuselle a A. o posto con código MA.A99.20.000.27001.060,

na localidade de Lugo.

12.- Con data 8.1.2018 A. interpón una ?reclamación previa en materia de reclamación de cantidade? fronte á Consellería de Facenda por mor dos danos e prexuízos derivados da non adxudicación do posto que lle correspondía.

A indemnización solicitada ascende a 34.618,79 ?, correspondendo 11.644,60 ? ás diferenzas salariais entre o posto desenvolvido e o que lle correspondía, e 22.974,14 ? polos custos de desprazamento nos

que tivo que incorrer ao non resultar adxudicatario do posto que lle correspondía na localidade de Lugo.

13.- No expediente remitido consta a prestación dunha demanda polo interesado con data 8.2.2018 ante a xurisdición social reclamando

as devanditas cantidades.

14.- Con data 16.2.2018 pola Dirección Xeral de Función Pública comunicouse ao interesado a tramitación da súa reclamación como

unha reclamación de responsabilidade patrimonial, requiríndoo ao efecto para a achega de diversa documentación.

15.- Con data 5.3.2018 A. presentou un escrito no que alude á presentación dunha reclamación previa, ao tempo que achega a documentación

requirida.

16.- Con data 21.3.2018 o Servizo de Provisión emitiu un informe sobre a reclamación presentada.

17.- Con data 3.4.2018 deuse trámite de audiencia ao interesado, sen que conste a presentación de alegacións.

18.- Con data 18.6.2018 ditouse unha proposta de resolución en sentido desestimatorio da reclamación presentada.

19.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo señor conselleiro de

Facenda, e tivo entrada neste organismo con data 20.6.2018.

20.- Con data 4.7.2018 a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia acordou devolver o expediente de razón co fin de

que requirise ao interesado o seu consentimento para a tramitación da súa solicitude como unha reclamación de responsabilidade

patrimonial. Así mesmo solicitouse información verbo do estado de tramitación da demanda presentada por A. ante a xurisdición

social con data 8.2.2018.

21.- Atendendo a este requirimento, con data 17.7.2018 a instrución requiriu ao interesado a prestación do seu consentimento para

a tramitación da súa solicitude como unha reclamación de responsabilidade.

Consta a prestación do consentimento do interesado con data 30.7.2018.

Así mesmo incorporouse ao expediente cédula de citación e decreto do 5.3.2018 do Xulgado do Social núm. 2 de Lugo ditados no procedemento PO 132/2018.

22.- O expediente foi de novo remitido a este órgano consultivo, tendo entrada o día 13.8.2018.

23.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.

O Consello Consultivo de Galicia é competente para coñecer do expediente de responsabilidade patrimonial con base no previsto

no artigo 12.j) da Lei 3/2014, do 24 de abril, do Consello Consultivo de Galicia e 17.a) do seu Regulamento de organización

e funcionamento, aprobado polo Decreto 91/2015, do 18 de xuño ao tratarse dunha reclamación interposta contra a Administración

autonómica por contía superior a 30.000 ?.

Segunda.

O expediente sobre o que se solicita a emisión de ditame suscita un caso de responsabilidade patrimonial das administracións públicas que, como tal suposto, vén regulado polo artigo 106.2 da Constitución

española, e polas previsións específicas contidas tanto na Lei 39/2015, do 1 de outubro, de procedemento administrativo común

das administracións públicas (en adiante, LPAC) respecto dos aspectos procedementais, como na Lei 40/2015, do 1 de outubro,

de réxime xurídico do sector público (en adiante, LRXSP) no tocante aos aspectos substantivos ou de fondo.

Terceira.

Entrando nos aspectos xerais sobre o fondo do expediente sometido a consulta hai que indicar que a obxectivación da responsabilidade extracontractual das administracións públicas constitúe unha elaboración

da doutrina e a xurisprudencia, formulándose de xeito que, en principio, pode nacer con independencia da mediación de culpa,

neglixencia ou ilegalidade, é dicir, pode ser esixida polos particulares polo simple feito de que estes sufran no seu patrimonio

un dano, prexuízo ou lesión, abondando con que poida demostrarse que o dano se produciu como consecuencia do funcionamento

normal ou anormal dos servizos públicos, agás nos casos de forza maior.

Cando, como sucede no presente caso, a responsabilidade se anoa á previa anulación dun acto administrativo, hai que partir da previsión

do artigo 106.4 da LRXSP en canto dispón que ?a anulación en vía administrativa ou por orde xurisdicional contencioso - administrativa dos actos ou disposicións administrativos

non presupoñen o dereito á indemnización ...?. A interpretación do devandito precepto suscita diversas cuestións xerais, das que xa se ten ocupado este Consello Consultivo

en anteriores ditames.

Así, reiterando o xa exposto en tales pronunciamentos, pode afirmarse que o precitado artigo, así como os seus antecedentes (os

artigos 142.2 da Lei de réxime xurídico das administracións públicas e do procedemento administrativo común, e 40.2 da Lei

de réxime xurídico da Administración do Estado) debe interpretarse no sentido de que a ilegalidade dun acto administrativo

e a responsabilidade patrimonial non están necesariamente unidas, polo que, en definitiva, non pode afirmarse que a anulación

exclúa a responsabilidade nin tampouco que toda ilegalidade comporte responsabilidade; como así ten sostido reiteradamente

tamén o Consejo de Estado.

A doutrina xurisprudencial e a propia dogmática do Consejo de Estado, recollidas por este Consello (por todos, o CCG 90/2017), insisten nunha liña argumental, xa consolidada, en que a cuestión

ten que situarse no marco do instituto da responsabilidade obxectiva de sorte que o fundamento da obriga de indemnizar radica

no dato obxectivo da ilegalidade do prexuízo e non tanto no aspecto subxectivo da actuación antixurídica da Administración,

de modo que as razóns xurídicas que conducen á anulación dun acto non son inexorablemente causa da antixuridicidade do dano.

En todo caso, para o nacemento da responsabilidade non abonda coa existencia dun prexuízo, senón que, máis específica e cualificadamente,

se require a certeza dunha lesión ou detrimento patrimonial que o interesado non debe soportar por non existir título ou causa

lexítimos que os impoñan e que sexa consecuencia do funcionamento normal ou anormal dos servizos nunha relación de causa e

efecto directa e inmediata.

Finalmente, na determinación da antixuridicidade do dano cobra un papel determinante o criterio da marxe de tolerancia, que exclúe a existencia de indemnización

cando o pronunciamento administrativo logo anulado se ditou sobre argumentos xurídicos razoados e razoables.

En efecto, de elaboración xurisprudencial e aplicación consolidada nos pronunciamentos dos tribunais e os órganos da función consultiva, existe un

criterio exonerador da responsabilidade administrativa no caso de que a resolución anulada se ditase dentro dunhas marxes

razoables no ámbito da opinabilidade xurídica, inherente, en xeral, á aplicación do dereito administrativo e da que se deriva

que a imposición dunha última verdade formal (ben establecida en vía administrativa de recurso ou en vía xudicial por sentenza)

que se impón a unha previa vontade administrativa exteriorizada nun acto anulado, non supón por si soa a arbitrariedade da

resolución anulada, nin a súa falta de sustento xurídico razoable, criterio de especial predicamento cando se actúa a través

de facultades discrecionais ou se valoran conceptos xurídicos indeterminados.

A este respecto procede traer a colación o considerado polo Tribunal Supremo en sentenza de 14.11.2016, entre outras:

?Para determinar si un sujeto de derecho está obligado jurídicamente a soportar el daño que le ha infligido el funcionamiento de un servicio público, uno de los elementos a tomar en consideración es la

naturaleza misma de la actividad administrativa: las que la Administración puede optar entre diversas alternativas, indiferentes jurídicamente, sin más límite que la arbitrariedad

que proscribe el artículo 9, apartado 3, de la Constitución, que si actúa poderes reglados, en los que no dispone de margen

de apreciación, limitándose a ejecutar los dictados del legislador. Y ya en este segundo grupo, habrá que discernir entre

aquellas actuaciones en las que la predefinición agotadora alcanza todos los elementos de la proposición normativa y las que,

acudiendo a la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados, impelen a la Administración a alcanzar en el caso concreto

la única solución justa posible mediante la valoración de las circunstancias concurrentes, para comprobar si a la realidad

sobre la que actúa le conviene la proposición normativa delimitada de forma imprecisa. Si la solución adoptada se produce

dentro de los márgenes de lo razonable y de forma razonada, el administrado queda compelido a soportar las consecuencias perjudiciales

que para su patrimonio jurídico derivan de la actuación administrativa, desapareciendo así la antijuridicidad de la lesión

(?) o, como se dice la Sección Cuarta en su sentencia de 2 de febrero de 2012 (casación 462/11): "Incluso cuando se trate

del ejercicio de potestades absolutamente regladas, procederá el sacrificio individual, no obstante la anulación posterior

de las decisiones administrativas, cuando éstas se ejerciten dentro de los márgenes de razonabilidad que cabe esperar de una

Administración pública llamada a satisfacer los intereses generales y que, por ende, no puede quedar paralizada ante el temor

de que, revisadas y anuladas, en su caso, sus decisiones, tenga que compensar al afectado con cargo a los presupuestos públicos,

en todo caso y con abstracción de las circunstancias concurrentes....". Lo que impide hacer declaraciones genéricas, sin examinar

pormenorizadamente las circunstancias que concurran en cada caso concreto?.

Trasladando as devanditas consideracións ao suposto que agora nos ocupa, non semella que a interpretación que fixo a administración autonómica do V Convenio Colectivo Único para o persoal laboral da

Xunta de Galicia, poida configurarse como razoable ao excluír a aplicación do número 5ª do parágrafo a.1 do artigo 7.2.a)

do convenio, para o concurso de provisión de postos de traballo convocado mediante Orde da Consellería de Facenda de data

2.5.2012.

Neste punto cómpre considerar o sinalado na Sentenza do Xulgado do Social núm. 1 de Santiago de data 18.1.2016, confirmada pola Sentenza do Tribunal Superior de Xustiza de data 30.1.2017:

?El V Convenio Colectivo Único para el personal laboral de la Xunta de Galicia, tras su modificación publicada en el DOG nº 157, de 17 de agosto de 2010, consecuencia de la Sentencia del Tribunal Superior

de Justicia de Galicia de 27 de febrero de 2010, establece que párrafo 5º del apartado a.1 del artículo 7.2.a): ?En los concursos

posteriores al de 2010 el personal laboral podrá concursar a todas las categorías del mismo grupo siempre que el/la interesado/a

posea la titulación y demás requisitos para poder participar. En el concurso que se convocará en el año 2010 esta medida se

aplicará en la segunda fase de resultas a los laborales del grupo V una vez se publique el nombramiento de los/las trabajadores/as

de la oferta de empleo público de 2005, dada la situación extraordinaria de destino provisional de este colectivo. Para estos

efectos se negociarán las bases específicas que lo posibiliten estableciéndose la prelación de antigüedad y méritos en atención

a la afinidad funcional de las categorías a que se concurra vista la propuesta presentada por el grupo de trabajo técnico?.

La Administración demandada (a cuyos argumentos se adhirió D. José Luís Chao Enríquez) afirma que la referida previsión convencional no resulta aplicable al supuesto litigioso. En su hipótesis, dado que

en el año 2010 no fue convocado ningún concurso para el personal laboral fijo de la Xunta de Galicia, siendo el convocado

por la Orden de 2 de mayo de 2012 el primero para el personal de los grupos I, II, III y IV del personal de la Xunta de Galicia

tras la entrada en vigor del V Convenio Colectivo Único (pues el convocado por Orden de 14 de abril de 2011 se circunscribía

al grupo V), la previsión del precepto que se ha dejado transcrita debe resultar de aplicación en sucesivos concursos, pero

no en el litigioso. Manifiestan los demandados comparecidos que esa hipótesis fue acogida por la sentencia del Juzgado de

lo Social número 1 de Lugo de 2 de diciembre de 2013, dictada en los autos 801/2012.

El motivo de resistencia debe ser desestimado. El precepto que se ha dejado transcrito dispone con claridad (y siendo claros sus términos el criterio de literalidad o gramaticalidad para su exégesis

debe ser el aplicado por prioridad, conforme a lo previsto por los artículos 1281 párrafo 1º y 3.1 del Código Civil) que lo

que en él se dispone se aplica ?en los concursos posteriores al 2010? y el litigioso fue convocado el 2 de mayo de 2012. El

que la oferta de empleo público a la que obedece el concurso convocado por Orden de 2 de mayo de 2012 sea anterior al 2010

(circunstancia que, por lo demás, no fue acreditada a través de ningún medio de prueba por los demandados) resulta irrelevante.

El párrafo 5º del artículo 7.2.a a.1 del V Convenio Colectivo Único no atiende al año de formalización de la oferta pública

de empleo, sino del concurso y, el litigioso, fue convocado con posterioridad al año 2010.

(?)

Por lo expuesto, en cuando el proceso para la provisión definitiva de plazas entre personal laboral litigioso fue convocado en el año 2012 y resuelto en 2013 tras la entrada en vigor del V Convenio Colectivo

Único y su modificación publicada en el DOG nº 157 de 17 de agosto de 2012), a la controversia resulta plenamente aplicable

la previsión del antedicho artículo 7.2.a) a.1, párrafo 5º de la norma convencional?.

Neste mesmo sentido pronunciase a Sentenza do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia de data 30.1.2017:

?? la claridad de los términos y palabras del artículo 7.2. a).1 del V Convenio Colectivo único de la Xunta de Galicia, es evidente, en los concursos posteriores al de 2010, el personal laboral podrá concursar

a todas las categorías del mismo grupo siempre que el/a interesado/a posea la titulación y demás requisitos para poder participar;

el concurso convocado el 2/5/2012 es posterior al 2010, por lo que la exigencia de la Base 1.4 de la orden de convocatoria,

al exigir pertenecer a la categoría profesional señalada en la relación de puestos de trabajo, es contraria al convenio y

debe ser revocada?.

As consideracións recollidas nas sentenzas que veñen de reproducirse, determinaron a anulación xudicial da resolución da Consellería de Facenda de data 20.5.2013 ao ter excluído a A. do concurso

convocado mediante orde, co conseguinte recoñecemento do dereito do reclamante a participar no concurso e da correlativa obriga

da Administración convocante de valorar os méritos do interesado coa adxudicación do posto de traballo que correspondese.

E, en execución da sentenza do Xulgado do Social núm. 1 de Lugo de data 18.1.2016, con data 17.4.2018 adxudicóuselle ao interesado

con carácter definitivo o posto de traballo con código MA.A99.20.000.27001.160 na cidade de Lugo.

Nestes termos, téndose producido a anulación xudicial da resolución da Consellería de Facenda de data 20.5.2013 por mor dun deficiente funcionamento do servizo, non amparado nunha interpretación razoable

do convenio colectivo, é forzoso concluír no deber indemnizatorio da Administración polos danos e perdas causados que, como

sinala o interesado, deben cifrarse nas diferenzas retributivas entre un e outro posto de traballo e nos custos de desprazamento

á localidade de Monforte de Lemos por canto, segundo acreditou documentalmente o reclamante con data 5.3.2018, o posto de

traballo que ocupou ata a execución da sentenza radicaba en Monforte Lemos e el residía na localidade de Lugo.

Verbo da cuantificación económica da indemnización correspondente a estes dous conceptos (diferenzas retributivas e custos de desprazamento), é preciso salientar que este aspecto non foi analizado nin

durante a instrución do procedemento nin na proposta de resolución desestimatoria remitida, obrando unicamente no expediente

os datos achegados polo interesado.

Nestas circunstancias, e a falta da debida contradición pola administración, a cuantificación da indemnización económica a satisfacer á parte debe remitirse a un expediente contraditorio onde se fixe aquela,

procedendo ao tempo á súa actualización nos termos previstos no artigo 34.3 da LRXSP.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros, ditamina:

?Que informa desfavorablemente a proposta de resolución desestimatoria á que o presente expediente se refire, procedente indemnizar ao reclamante nos termos sinalados na consideración terceira deste ditame?.