Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 209 de 19 de septiembre de 2018

Cuestión

Revisión de oficio

Resumen

Revisión de oficio da Resolución da alcaldía do 11 de maio de 2016 pola que se concede licenza de obra menor a G. para a construción dun muro perimetral no núcleo urbano de San Bartolo, na zona do Acantilado, no concello de Barreiros.

Organismo: Concello de Barreiros (Lugo)

Letrado: López Guizán

Propuesta: Estimatoria

Conclusion: Desfavorable

Relator: Sánchez Tato

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- Con data 11.5.2016 a Alcaldía do Concello de Barreiros concedeu a G. unha licenza urbanística para a construción dun muro

perimetral na parcela da súa propiedade sita na zona de Acantilado, no núcleo urbano de San Bartolo.

2.- A requirimento da Fiscalía Provincial de Lugo, a arquitecta municipal emitiu con data 9.5.2017 un informe verbo da licenza

concedida e verbo das obras realizadas.

3.- Con data 19.5.2017 mediante resolución da Alcaldía se acordou iniciar un expediente de investigación sobre as obras realizadas

coa construción do muro en cuestión.

Desta resolución deuse traslado a G., que con data 26.6.2017 formulou alegacións ao respecto.

4.- Previo informe da Secretaría do concello, con data 18.4.2018 a Alcaldía do Concello de Barreiros acordou iniciar o procedemento

de revisión de oficio da licenza urbanística concedida a G. con data 11.5.2016 por considerar que aquela estaba incursa na

causa de nulidade de pleno dereito recollida na letra f) do artigo 47.1 da Lei 39/2015, do 1 de outubro, do procedemento administrativo

común das administracións públicas.

Esta resolución foi notificada ao interesado, sen que conste a presentación de alegacións.

5.- Con data 6.6.2018 ditouse unha proposta de resolución no sentido de:

?Declarar a nulidade da Resolución de alcaldía do 11 de maio de 2016 pola que se concede licenza de obra menor a don G. para construción dun muro perimetral no núcleo urbano de San Bartolo, na zona do

Acantilado, por considerar que se atopa incursa na seguinte causa de nulidade: ?actos contrarios ó ordenamento xurídico polos

que se adquiren facultades ou dereitos cando que careza dos requisitos esenciais para a súa adquisición? (art. 47.1.f) Lei

39/2015 de procedemento administración común das Administración Públicas)?.

6.- Con data 6.6.2018 pola Alcaldía acordouse a suspensión do prazo máximo legal para resolver o procedemento polo tempo que

mediase entre a petición do ditame ao Consello Consultivo de Galicia e a súa emisión.

7.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo señor alcalde do concello

de Barreiros, e tivo entrada neste organismo con data 14.6.2018.

8.- Con data 27.6.2018 a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia acordou devolver o expediente de razón co fin de

que pola instrución se solicitase un informe da arquitecta municipal verbo da eventual ocupación de dominio público coas obras

executadas, e verbo de se coa execución do muro nos termos previstos na licenza se tería producido tal ocupación.

9.- Atendendo a este requirimento, con data 6.8.2018 a arquitecta municipal emitiu o devandito informe.

10.- Con data 6.8.2018 deuse un novo trámite de audiencia ao interesado, que con data 20.8.2017 solicitou copia de diversa documentación,

entre a que se atopa o ?Expediente municipal de tramitación y proyecto de parcelación de San Bartolo?.

11.- Con data 11.8.2018 fíxoselle entrega ao interesado da documentación requirida, informándoo de que ?O expediente municipal do ano 1965 relativo á tramitación do Proxecto de reparcelación de San Bartolo non se consigue atopar

nas dependencias municipais, unicamente se encontra documentación relativa ó expediente de subasta das parcelas derivadas

da dita reparcelación?.

12.- Con data 4.9.2018 G. formulou alegacións nas que se opón á revisión de oficio da licenza.

13.- Con data 5.9.2018 ditouse unha proposta de resolución no sentido de:

?Declarar a nulidade da Resolución de alcaldía do 11 de maio de 2016 pola que se concede licenza de obra menor a don G. para construcción dun muro perimetral no núcleo urbano de San Bartolo, na zona do

Acantilado, por considerar que se atopa incurso na seguinte causa de nulidade: ?actos contrarios ó ordenamento xurídico polos

que se adquiren facultades ou dereitos cando que careza dos requisitos esenciais para a súa adquisición? (art. 47.1.f) Lei

39/2015 de procedemento administrativo común das Administracións Públicas)?.

14.- No expediente remitido consta a comunicación ao interesado da suspensión do prazo máximo legal para ditar resolución.

15.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo señor alcalde de Barreiros

tendo entrada neste organismo con data 7.9.2018.

16.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.

Sométese á consideración deste Consello Consultivo de Galicia unha proposta de resolución relativa á revisión de oficio dunha licenza para o peche con muro dunha parcela, concedida pola Alcaldía do concello

de Barreiros con data 11.5.2016.

O Consello Consultivo de Galicia é competente para coñecer do expediente de razón por encadrarse nas competencias delimitadas nos artigos 12.f) da Lei 3/2014, do 24 de abril, do Consello Consultivo de

Galicia e 17.a) do Decreto 91/2015, do 18 de xuño, polo que se aproba o seu Regulamento de organización e funcionamento deste

órgano consultivo, preceptos ambos os dous que establecen a preceptividade do ditame deste órgano nos supostos de revisión

de oficio dos actos administrativos, en canto garantía de preservación da seguridade xurídica e de suxeición a dereito da

actuación administrativa.

Ademais, de acordo co artigo 106 da Lei 39/2015, do 1 de outubro, do procedemento administrativo común das administración públicas (en diante, LPAC), o ditame ten o carácter de preceptivo e vinculante.

Segunda.

Con carácter previo á análise de fondo, e en canto concirne ao procedemento seguido na instrución do expediente de revisión de oficio, o exercicio da potestade revisora require unha adecuada e inescusable

formalización, así como o escrupuloso acomodo a un procedemento do que os preceptos legais dan esencial razón en canto aos

seus trámites fundamentais, o que garda directa relación coa configuración do procedemento administrativo como instrumento

de garantía da legalidade e dos dereitos da cidadanía.

Ademais, por estar referida a revisión de oficio tan só aos actos favorables ou declarativos de dereitos incursos en causa de nulidade, desprega os seus efectos in peius, en prexuízo ou forma restritiva da situación xurídica do interesado, cumprindo por iso o procedemento revisor unha función

de garantía dos interesados.

A competencia para resolver o procedemento de revisión de oficio en cuestión debe entenderse que corresponde á Alcaldía do concello, por tratarse do órgano autor do acto administrativo que se pretende

revisar. Este criterio, consonte co cal a competencia para a revisión de oficio dos actos administrativos corresponde aos

órganos que os ditan, ten sido referendado en distintos ditames deste Consello Consultivo (en outros, os CCG 40/2010, CCG

184/2014 ou CCG 692/2014), así como en sentenzas tales como a do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia 81/2013, do 4 de

febreiro, que entende incluída na competencia da Alcaldía prevista no artigo 21.1.q) da Lei 7/1985, do 2 de abril, reguladora

das bases do réxime local (en adiante, LRBRL), a competencia para ?el otorgamiento de licencias y, por ende, su revisión?.

Pola súa banda, a instrución do procedemento de revisión que nos ocupa axustouse, no esencial, ao previsto na citada lei, debendo salientarse

a verificación do preceptivo trámite de audiencia ao interesado, que puido alegar o que estimou pertinente na defensa dos

seus dereitos.

Terceira.

É cita comunmente admitida a de que a revisión de oficio dos actos administrativos constitúe unha fórmula privilexiada e excepcional, en canto actividade que ten por fin privar de toda eficacia,

mediante a súa anulación por unilateral pronunciamento do órgano administrativo competente, a algunha das súas decisións anteriores,

viciadas de nulidade, posteriormente apreciada mediante a súa anulación, por unilateral pronunciamento do órgano administrativo

competente e sen acudir ao proceso contencioso-administrativo; decisións que, en canto actos administrativos e por expresa

previsión legal, gozan de presunción de certeza e axuste á legalidade.

Conflúen así na revisión de oficio valores contrapostos provenientes, por unha banda, do principio de seguridade xurídica, e, por outra, do principio de legalidade; pois mediante a revisión de oficio

a Administración expulsa do mundo do dereito algunha resolución previa que, en canto acto administrativo, e por expresa previsión

legal, goza do reforzo da presunción de axuste á legalidade.

Mais non todas as infraccións susceptibles de provocar a anulación dun acto administrativo, mediante o exercicio das vías ordinarias de impugnación, poden ser esgrimidas nesta vía excepcional da revisión

de oficio. Antes ben, esta só procederá nos supostos nos que o acto se atope viciado por algunha das causas de nulidade previstas

no artigo 47.1 da LPAC (que reproduce con fidelidade a dicción do artigo 62.1 da Lei 30/1992, do 26 de novembro, de réxime

xurídico das administracións públicas e do procedemento administrativo común), considerando ademais que aquelas causas deben

ser apreciadas con cautela e prudencia, sen que poidan ser obxecto de interpretación extensiva (neste sentido, a Sentenza

da Audiencia Nacional do 18.10.2006).

Pois ben, no caso que agora nos ocupa, o concello de Barreiros alicerza a revisión de oficio da licenza de data 11.5.2016 na causa de nulidade prevista na letra f) do artigo 47.1 da LPC: ?actos expresos e presuntos contrarios ao ordenamento xurídico polos que se adquiren facultades ou dereitos cando se carezan

dos requisitos esenciais para a súa adquisición?. E isto no ben entendido de que, a xuízo da proposta de resolución remitida, o muro construído ao abeiro da licenza comportou

a ocupación de dominio público.

Este último extremo é relevante porque, malia o requirimento efectuado por este Consello Consultivo no seu acordo de devolución de data 27.6.2018, o informe da arquitecta municipal non deu contestación

expresa á cuestión de se a invasión do dominio público se tería producido por mor da execución do muro sen acomodarse aos

termos da licenza, xa que verbo deste particular refire só a arquitecta municipal que ?el perímetro del cierre ejecutado no se corresponde con el perímetro del cierre solicitado?.

Neste punto é importante salientar que se a eventual ocupación do dominio público se tivese producido unicamente por mor da execución do muro sen axustarse aos termos da licenza no seu perímetro, esta

situación non podería dar lugar á nulidade de pleno dereito da licenza, senón simplemente á reposición da legalidade urbanística

de conformidade co previsto no artigo 153 e 155.1 da Lei 2/2016, do 10 de febreiro, do solo de Galicia.

Con todo, dado que do informe da arquitecta municipal semella desprenderse que non é este o suposto ante o que nos atopamos, senón que a execución do muro nos termos previstos na licenza tamén comportaría

a ocupación do dominio público, é posible entrar a analizar a concorrencia da causa de nulidade de pleno dereito invocada

polo concello.

Sobre a causa de nulidade prevista na letra f) do artigo 47.1 da LPAC ten sinalado o Consejo de Estado no seu ditame 591/1995, do 25 de maio, que:

?? conforme al criterio restrictivo que debe presidir la interpretación de los supuestos de nulidad, según reiterada jurisprudencia,

no cabría entender que la mera infracción del ordenamiento jurídico pueda configurarse como supuesto de nulidad absoluta por

falta de requisito esencial del acto en cuestión sino de anulabilidad, del mismo modo que respecto de los vicios de forma

en que pudiera incurrir. El hecho que determina la nulidad prevista en el citado artigo 62.1,f) es la falta comprobada de

un requisito esencial para la producción del acto...?.

Neste sentido, como xa se manifestou noutros ditames deste Consello Consultivo (por todos, o recente CCG 240/2018) e en consonancia co criterio restritivo xa apuntado e seguido polo Consejo de Estado (ditame

núm. 351/1996, do 22.2.1996), os devanditos requisitos esenciais non poden ser todos aqueles que a lei esixe, senón tan só

os que definen a estrutura mesma do acto administrativo, sen vir inseridos noutro suposto de nulidade, como son a falta de

capacidade do suxeito ou a ausencia doutras calidades ou outras circunstancias que provoquen non só, como efecto xenérico,

a vulneración da lei, senón máis precisamente, un vicio grave na estrutura do acto administrativo que aparentemente recoñeceu

ou atribuíu a facultade ou o dereito, cunha creba dalgúns ou varios dos elementos esenciais e estruturais do acto administrativo

en revisión; é dicir, consentimento, obxecto, causa ou fin.

Trasladando estas consideracións ao suposto agora sometido a ditame, é preciso considerar que en materia urbanística as licenzas se conceden deixando a ?salvo o dereito de propiedade?, tal e como expresamente establece o artigo 12 do Regulamento de servizos das Corporacións Locais aprobado polo Decreto do

17.6.1995. É dicir, as titularidades dominicais son alleas á licenza, que se desenvolven unicamente no plano administrativo,

sen interferencia da orde civil. Desde esta perspectiva, a propiedade do solo non é un requisito, nin esencial nin necesario,

para a obtención da autorización administrativa. E, non sendo nin sequera un requisito esixible, por estraño ao orde administrativo,

a concesión da licenza non implica tampouco ningún recoñecemento municipal da propiedade sobre os espazos ocupados a resultas

daquela. É claro que o suxeito autorizado necesita da posesión deses espazos para exercitar o contido da licenza, pero esta

outórgase con descoñecemento dos dereitos reais e sen consideración a estes, sen que nada impida ao beneficiario, no plano

estritamente xurídico, adquirir a súa facultade posesoria con posterioridade ao acto administrativo. Agora ben, tratándose

dun suposto de dominio público, é xurisprudencia consolidada do Tribunal Supremo que as licenzas concedidas sobre o mesmo

deben denegarse e proceder, se foron concedidas, a súa anulación (entre outras, a Sentenza do Tribunal Supremo do 23.2.2005).

E é neste punto onde debe salientarse que no expediente remitido non existe unha certeza absoluta verbo da invasión de dominio público coa execución do muro en cuestión, dado os termos do informe da

arquitecta municipal de data 6.8.2018, que conclúe na realidade de tal invasión malia a inexistencia de ningún tipo de documento

que acredite a forma e superficie exacta da propiedade pública (punto 4.II) e ?a falta de una medición exacta tanto de las obras ejecutadas como del terreno público, privado y colindancia? con estación topográfica.

Considerando estas circunstancias, é preciso concluír, na liña xa sinalada por este Consello noutros ditames (por todos, o CCG 1555/2008 ou 695/2014) que a canle da revisión de oficio non é a máis axeitada

para reconducir a situación.

As corporacións locais deberán levar a cabo todas as actuacións precisas para a defensa dos seus bens, ora mediante a súa vixilancia policial, ora exercitando as correspondentes accións civís, ou ben, finalmente,

exercitando as prerrogativas administrativas das que son titulares (facultades de investigación, deslinde e recuperación de

oficio). Estas configúranse como potestades públicas e están previstas no artigo 82 da Lei 7/1985, do 2 de abril, de bases

do réxime local, e desenvolvidas no artigo 44 e seguintes do Real decreto 1372/1986, do 13 de xuño, polo que se aproba e Regulamento

de bens das entidades locais. E tamén constan referenciadas as mesmas nos artigos 264, 280 e 281 da Lei 5/1997, do 22 de xullo,

de administración local de Galicia.

En definitiva, do exame do expediente resulta manifesto que o concello non dispón de elementos probatorios acreditativos da certeza total sobre a titularidade pública do terreo en cuestión, non sendo ademais

competencia deste Consello Consultivo ditaminar sobre cuestións de propiedade. En consecuencia, soamente o exercicio consumado

daquelas potestades das citadas que resulten precisas, aos efectos de establecer con seguridade non só unha declaración de

dominio, senón a recuperación do señorío de feito e dereito sobre os espazos controvertidos, permitirán a revisión de oficio

da licenza, pois aquelas actuacións executivas constitúen o presuposto imprescindible para fixar unha nova situación sobre

a base da que xulgar sobre a legalidade ou non da licenza urbanística.

Así as cousas, non constando o exercicio consumado de tales potestades e téndose formalizado oposición por parte do Sr. G., non pode falarse de certeza absoluta da titularidade pública do terreo en

conflito que permita a revisión de oficio da licenza municipal.

Cuarta.

Todo o que vén de apuntarse obriga a este Consello Consultivo de Galicia a manifestar o seu criterio desfavorable aos termos da proposta de resolución, na medida en que se estima que non concorren

os presupostos necesarios para a procedencia do exercicio da potestade de revisión de oficio.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros, ditamina:

?Que informa desfavorablemente a proposta de resolución á que o presente expediente se refire?.