Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 198 de 21 de junio de 2017

Cuestión

Revisión de oficio

Resumen

Revisión da licenza de obra nº X concedida pola Xunta de Goberno Local do concello de Ribeira en sesión 31.07.2003 a don F. para construción de vivenda unifamiliar

Organismo: Concello de Ribeira (A Coruña)

Letrado: López Corral

Propuesta: Arquivo

Conclusion: Favorable

Relator: Aranguren Pérez

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- Por Decreto da Alcaldía do Concello de Ribeira de data 29.07.2003 concedeuse a don F. licenza de obras nº X para construción

de peche de finca de 35 metros lineais no lugar de Listres de Arriba, Aguiño, do referido termo municipal

2.- Mediante sentenza de data 20.09.2004, do Xulgado Contencioso-Administrativo nº 1 de Santiago de Compostela (P.O. nº 143/2003)

desestimouse o recurso contencioso administrativo interposto contra a referida resolución por don R., declarándose a conformidade

a dereito do acto administrativo recorrido.

3.- A Xunta de Goberno Local, en sesión de data 31.07.2003 concedeu licenza municipal de obras nº X a don F. para construción

de vivenda unifamiliar no lugar de Listres de Arriba, Aguiño; mesma parcela a que se refire a licenza aludida no antecedente

1.

4.- Con data 10.02.2005, don R. formulou denuncia urbanística polo incumprimento das obrigas impostas pola licenza de obras referida

en materia de distancias a lindeiros na edificación executada, instando a incoación de expediente de reposición da legalidade

urbanística, o que así se acordou por decreto da Alcaldía do 02.05.2005.

O referido expediente rematou, logo da súa tramitación contraditoria, mediante novo decreto da mesma autoridade, do 12.04.2006, que acordou o seu arquivo con fundamento na constatación de que a suscitada

era unha cuestión de propiedade, que non procedía dirimir ante a Administración local, de conformidade co artigo 12.1 do Regulamento

de Servizos das Corporacións Locais.

5.- Por sentenza do Xulgado Contencioso-Administrativo nº 1 de Santiago de Compostela, do 15.01.2008, recaída en autos de P.O.

nº 445/2006, e confirmada en apelación pola da Sala do Contencioso-Administrativo nº 1 do Tribunal Superior de Xustiza de

Galicia do 05.11.2009, desestimouse o recurso contencioso administrativo interposto contra o referido acto.

6.- Con posterioridade, don R. e dona G. interpuxeron demanda ante a xurisdición civil, no exercicio da acción declarativa de

dominio, contra don F., que foi tramitada en autos de Xuízo Ordinario nº 80/2011 do Xulgado de Primeira Instancia nº 2. Neles

recaeu, o 10.01.2012, sentenza estimatoria pola que se declara:

?1) Que la finca denominada "Leira da Suerte" que se describe en el hecho primero de la demanda y se encuentra inscrita en el

Registro de la Propiedad de Noia, folio 150, tomo 727, del archivo, libro 180 de Riveira, finca 14.947, es de la propiedad

de la sociedad de bienes gananciales formada por los actores.

2) Que asimismo forma parte de la finca anteriormente descrita y es de la propiedad de la sociedad de bienes gananciales que

forman los actores, la franja de terreno que con un frente de 2.10 metros se extiende desde la carretera de Aguiño conduce

a la Graña o Rúa Listres (linde este, en parte de finca Leira da Suerte, anteriomente descrita) hacia el oeste entre las fincas

de don L. ("Agro do Patrón" sita al linde Norte) y del demandado don F., ("Leira da Carretera" sita al linde sur), hasta entroncar

con el resto de la finca propiedad de los actores.

(...)?

7.- Con data 30.01.2012, o Sr. R. presentou escrito no Concello no que invoca esta última sentenza e alega que, como consecuencia

da declaración de dominio nela recollida, e tendo en conta as medicións no seu momento efectuadas, a edificación incumpre

os parámetros do planeamento, polo que insta ao Concello a que se ?dicte resolución por la que se acuerde la existencia de una infracción urbanística grave y se proceda a la reposición de

la legalidad urbanística acordando la nulidad de la licencia y demolición de la edificación por no ajustarse a planeamiento

y ello en los términos interesados en el cuerpo del escrito?.

8.- A referida solicitude deu lugar a que, logo de constatada a firmeza da sentenza, por decreto da Alcaldía de data 09.03.2015

se acordase incoar expediente de reposición da legalidade urbanística que, unha vez seguida a súa tramitación contraditoria,

rematou por acordo de arquivo adoptado pola Xunta de Goberno Local en sesión de data 17.09.2015, con fundamento en que ?resultando probado o feito de que a efectiva finalización da obra supera ampliamente o prazo de 6 anos establecido polo artigo

218 da LOUG, queda de manifesto que o expediente administrativo de disciplina urbanística iniciado a instancia dos escritos

presentados por don R. non é procedimento adecuado para restaurar a legalidade urbanística?.

9.- Na mesma sesión, o referido órgano de goberno acordou ?Asimesmo en concordancia co anterior vista a Sentenza na data 10 de xaneiro de 2012 emitida en relación a ?Acción Declarativa

de Dominio?, presentada no Xulgado de Primeira nº 2 autos P.O 80/2011 que estima a demanda deducida a instancia de don R.

e dona G., procede segundo o establecido polos artigos 102.1 e 62.1.f) INICIO DO EXPEDIENTE DE REVISIÓN DA LICENZA DE OBRA

Nº X concedida pala Xunta de Goberno Local en sesión celebrada na data 31 de xullo de 2003 a don F. para construcción de vivenda

unifamiliar no lugar de Listres de Arriba, Aguiño, Riveira?.

10.- Este procedemento rematou por declaración de caducidade adoptada pola Xunta de Goberno Local en sesión de data 16.02.2017,

ao ter transcorrido máis de tres meses dende o seu inicio sen ditarse resolución, de acordo co artigo 102.5 da LRXPAC. Na

mesma sesión acordouse o inicio dun novo expediente de revisión da licenza de obra aludida.

Instruído o procedemento, con observancia do trámite de audiencia dos interesados, que formularon alegacións, con data 02.05.2017, o Técnico de Administración Xeral de Urbanismo emitiu informe

xurídico con proposta de resolución na que propugna a adopción, pola Xunta de Goberno Local, do acordo de arquivo do expediente.

11.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo señor alcalde do Concello

de Ribeira tendo entrada neste organismo o día vinte e dous de maio de dous mil dezasete.

12.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.-

Sométese a consulta deste Consello Consultivo, como quedou reflectido nos antecedentes do presente ditame, un expediente administrativo de revisión de oficio de acto administrativo remitido polo Concello

de Ribeira, para o que resulta competente este organismo por encadrarse nas competencias definidas polo artigo 12, f) da Lei

3/2014, do 24 de abril, reguladora deste órgano consultivo, e 17 a) do seu regulamento, aprobado polo Decreto 91/2015, do

18 de xuño, segundo os que debe ser consultado preceptivamente nos supostos de revisión de oficio dos actos administrativos,

na forma establecida na Lei 39/2015, do 1 de outubro, do procedemento administrativo común das administracións públicas, (de

agora en diante, LPAC), en canto garantía de preservación da seguridade xurídica, e de suxeición a dereito da actuación administrativa.

Esta potestade de revisión de oficio dos actos e acordos adoptados polos órganos competentes das entidades locais atopa o seu alicerce específico no disposto nos artigos 4.1, g), e 53 da Lei 7/1985,

do 2 de abril, de Bases do Réxime Local (LBRL), sen prexuízo das previsións específicas contidas nos artigos 65, 67 e 110

da LBRL, en correspondencia co artigo 218 do Regulamento de organización, funcionamento e réxime xurídico das entidades locais.

Segunda.-

Como este Consello Consultivo ten establecido en numerosos ditames, conflúen na revisión de oficio valores contrapostos provenientes, por unha parte, do principio de seguridade xurídica e, por outra, do

principio de legalidade, pois a revisión de oficio non é senón unha actividade da Administración que expulsa do mundo do dereito,

por unilateral pronunciamento, algunha das súas decisións anteriores que por expresa previsión legal, e en canto que actos

administrativos, gozan do reforzo da presunción de axuste á legalidade.

O exercicio da potestade revisora require unha adecuada e inescusable formalización, así como o escrupuloso acomodo ao procedemento legalmente establecido como instrumento de garantía da legalidade

e dos dereitos da cidadanía.

Ademais, sinaladamente, en canto a revisión de oficio se proxecta sobre un acto favorable ou declarativo de dereitos, despregando os seus efectos en prexuízo ou de forma restritiva da situación xurídica

dos interesados, a estrita observancia do procedemento revisor constitúe unha reforzada garantía dos dereitos daqueles.

Dende esta perspectiva, queda acreditado que se respectaron os requirimentos formais esenciais, constando no acordo de incoación do procedemento o motivo concreto de nulidade, de entre os enumerados

polo artigo 47.1 da LPAC, que abeiraría a revisión de oficio do acto, concretamente o previsto na súa letra f).

Do mesmo xeito, consta que o referido acordo foi posto de manifesto aos interesados, con ofrecemento de trámite de audiencia e presentación de alegacións por estes, de xeito previo á elaboración

da proposta de resolución sometida a ditame, garantíndose así os dereitos daqueles no seo do procedemento administrativo.

Terceira.-

Non sendo obxectables os aspectos formais do procedemento previo ao presente trámite de ditame, corresponde agora pasar a considerar a posible concorrencia de causa de nulidade motivadora do expediente

que se instrúe ao amparo do título V, capítulo I da LPAC, no tocante a determinar se pode dar lugar á revisión a que fai referencia

o artigo 106 do referido texto legal.

A este respecto convén facer previamente dous tipos de consideracións, reiteradas por este órgano consultivo en numerosos ditames (así en CCG 42/96 ou CCG 175/15) recollendo unha constante liña

xurisprudencial. A primeira é a relativa á interpretación extraordinariamente restritiva, e para supostos taxados, que, no

noso ordenamento xurídico posúe a nulidade de pleno dereito dos actos administrativos nos que a eficacia é intrínseca, inmediata,

xeral, e de carácter imprescritible, carecendo estes ab initio de efectos xurídicos sen necesidade de previa impugnación en pro da orde pública xurídica que trata de protexer. A segunda,

é que o acto nulo de pleno dereito non pode ser obxecto de validación xa que esta técnica está exclusivamente, como se sabe,

referida aos actos anulables (artigo 52.1 da LPAC).

Como vai dito, a nosa análise deberá referirse á eventual concorrencia da causa contida no artigo 47.1 no seu apartado f), consonte á que serán nulos de pleno dereito os actos expresos ou presuntos polos

que se adquiren facultades ou dereitos cando se careza dos requisitos esenciais para a súa adquisición.

En relación con esta causa, o Consejo de Estado ten establecido, entre outros, no seu ditame 1381/2001, unha doutrina seguida por este Consello Consultivo, na que se defende que ?una interpretación amplia de los requisitos esenciales para su adquisición comportaría fácilmente una desnaturalización de

las causas legales de invalidez, por cuanto la carencia de uno de ellos determinaría de modo automático la nulidad de pleno

derecho, vaciando de contenido no pocos supuestos de simple anulabilidad. Esto representaría un grave peligro para la seguridad

jurídica, dada la falta de plazo para proceder a la revisión de los actos nulos. Además, haría quebrar uno de los principios

básicos del Derecho administrativo español, que reserva las nulidades de pleno derecho para las violaciones más graves del

ordenamiento jurídico, incluyendo las restantes en la anulabilidad?. No propio ditame lémbrase a distinción entre ?requisitos necesarios? e ?requisitos esenciales?, entendendo que ?no todos los requisitos necesarios para la adquisición de una facultad o derecho merecen el calificativo de esenciales?.

Na mesma liña sinala a sentenza do Tribunal Supremo do 06.05.2009 (fundamento xurídico noveno), que ?La expresión ?requisitos esenciales? no puede interpretarse en un sentido tan amplio que incluya dentro de ellos cualquier

condición o exigencia necesaria para la validez del acto declarativo del derecho, pues si así se hiciera, se reconduciría

a la categoría de nulidad radical todo supuesto de ilegalidad de esos actos, prescindiendo para ellos de la categoría de nulidad

relativa o anulabilidad. La expresión, de modo congruente con el carácter restrictivo y estricto de la categoría de la nulidad

radical, ha de reservarse para aquellos vicios de legalidad que consisten en la ausencia de los presupuestos de hecho que,

en cada caso, deban concurrir necesariamente?.

Daquela, para chegar a unha conclusión definitiva sobre a cuestión que nos ocupa, resulta necesario determinar que debe entenderse por requisito esencial para a adquisición de facultades ou dereitos,

e se no concreto caso obxecto de análise concorre ou non tal requisito, o que debe resultar con claridade do expediente tramitado.

No que respecta ao concreto marco urbanístico, o artigo 212.2 da Lei 9/2002, do 30 de decembro, de ordenación urbanística e protección do medio rural de Galicia (no sucesivo LOUGA), norma vixente ao tempo

de producirse os feitos e ditarse o acto cuxa declaración de nulidade de pleno dereito pretende o Concello, establece que,

en todo caso, as licenzas ou ordes de execución contrarias ao ordenamento urbanístico deberán ser revisadas a través dalgún

dos procedementos de revisión de oficio contemplados nos artigos 102 e 103 da Lei 30/1992, de 26 de novembro, de réxime xurídico

das administracións públicas e do procedemento administrativo común (hoxe artigos 106 e 107 da LPAC), ou polo procedemento

do artigo 127 da Lei da xurisdición contencioso-administrativa.

Pola súa banda, o artigo 217.3 da LOUGA tipifica como infraccións graves ?a) As accións e omisións que constitúan incumprimento das normas relativas a ? distancias mínimas de separación a lindeiros

e outros elementos ? cando non teñan o carácter de moi graves?.

Cuarta.-

Ás anteriores consideracións de carácter xeral cómpre engadir agora a constatación de que, no presente caso, o procedemento de revisión de oficio refírese a un acordo da Xunta de Goberno Local do Concello

de Ribeira, adoptado o 31.07.2003, polo que se outorgou a o Sr. F. licenza municipal para construción de vivenda unifamiliar no lugar de Listres de Arriba, Aguiño; un acto administrativo cuxa conformidade a

dereito xa foi establecida pola xurisdición na sentenza de data 15.01.2008 (P.O. nº 445/2006) do Xulgado do Contencioso-Administrativo

nº 1 de Santiago, ratificada pola do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia do 5 de novembro de 2009 e, por tanto, firme.

A mesma circunstancia concorre, por outra banda, na licenza de obra nº X, para a construción do peche de 35 metros lineais, cuxa adecuación a dereito tamén foi declarada por sentenza do mesmo Xulgado

(P.O. nº 143/2003), o 20.09.2004.

Resultan de plena aplicación, por tanto, as esixencias que impón o respecto ao instituto de cousa xulgada. En efecto, lembremos que a xurisprudencia ten declarado de modo pacífico que a ?? cosa juzgada material produce una doble vinculación: de una parte, negativa o excluyente, obligando al órgano judicial

a declarar inadmisible el proceso cuando advierte que el objeto de éste coincide o es jurídicamente idéntico a lo resuelto

en sentencia firme en un proceso anterior; y, de otra, positiva o prejudicial, por la que, si el segundo proceso es sólo parcialmente

idéntico a lo decidido en el primero, la decisión de aquél no podrá, sin embargo, contradecir lo definitivamente resuelto

en éste. Dicho en otros términos, el órgano judicial del proceso posterior, en el caso de que formen parte de su ?thema decidendi?

cuestiones ya decididas en sentencia firme anterior deberá atenerse al contenido de dicha sentencia, sin contradecir lo dispuesto

en ella, sino tomándola como punto de partida? (por todas SSTS do 27.04.2006 e 11.06.2012).

Neste caso, e malia ter mantido na vía contencioso- administrativa que o camiño sobre cuxa consideración se centra o litixio era público ou veciñal, cando, con posterioridade, o Sr. R. acude á xurisdición

civil exercitando a acción declarativa de dominio invoca a súa condición de propietario dese terreo, o que así se recoñece

pola sentenza.

Mais, como propugna a proposta de resolución, de esa declaración non se deriva a incursión actual da licenza en causa de nulidade de pleno dereito. Isto xa non só por efecto da cousa xulgada, segundo xa

se sinalou, senón, ademais, por canto, como establece o artigo 12 do Regulamento de Servizos das Corporacións Locais, as autorizacións

e licenzas entenderase outorgadas salvo o dereito de propiedade e sen prexuízo de terceiros.

Como sinala a Sentenza do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia, Sala do Contencioso-Administrativo, nº 938/2005, do 26.10.2005, citada

na proposta de resolución,

?? la licencia, en cuanto acto administrativo, se encuentra condicionado en su otorgamiento por las prescripciones de la legislación urbanística y de los Planes, Normas y Ordenanzas, sin que con ocasión

de su otorgamiento quepa valorar y considerar derechos de naturaleza civil, con la excepción, cuando una defensa administrativa

sea posible, de los pertenecientes al órgano competente para su concesión.

Los órganos municipales deben abstenerse de entrar a valorar con motivo de las solicitudes de licencia cuestiones de propiedad, por estar éstas reservadas a la Jurisdicción ordinaria. El Ayuntamiento tiene

que examinar y ponderar, en cierta medida, la titularidad de la propiedad del solicitante siempre y cuando no exceda los límites

de la apariencia jurídica, no entrando en un examen a fondo con objeto de no cometer una injerencia en cuestiones de propiedad

cuyo juicio corresponde a los Jueces y Tribunales.

La traducción legal de esta afirmación no es otra que la operatividad de la cláusula "salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero" que aparece recogida en el artículo 12.1 RSCL, cuya

aplicación no debe entenderse forzada en virtud de la remisión que el artículo 195.2 LOUPMRG al hace a la legislación de régimen

local en cuanto al procedimiento de otorgamiento de licencias?.

Quinta.-

Sendo evidente, pois, a manifesta improcedencia de declarar a nulidade de pleno dereito da licenza controvertida, debe observarse, no entanto, que tramitado o procedemento de revisión de oficio na súa totalidade,

con intervención dos interesados, que compareceron e efectuaron as alegacións que tiveron por convenientes na defensa dos

seus dereitos, o acordo a adoptar pola Xunta de Goberno Local non deberá ser, fronte ao sinalado pola proposta, o de proceder

ao arquivo do expediente, senón o de resolver declarando a improcedencia da revisión de oficio da licenza controvertida, coa

motivación resultante da proposta, e con ofrecemento dos recursos correspondentes na notificación que da referida resolución

se practique aos interesados; isto dacordo co establecido nas disposición xerais que en materia de finalización do procedemento

se conteñen nos artigos 84 e seguintes da Lei 13/2015, do 1 de outubro, do procedemento administrativo común das administracións

públicas.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros, ditamina:

?Que, se ben coa observación contida na consideración precedente, informa favorablemente a proposta de resolución á que o presente expediente se refire?.