Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 168 de 16 de mayo de 2017

Cuestión

Reclamación de responsabilidade patrimonial

Resumen

Reclamación de responsabilidade patrimonial interposta por dona N., polos danos e perdas sufridos en novembro de 2014, ao sufrir unha caída accidental no Estadio de Balaídos

Organismo: Concello de Vigo (Pontevedra)

Letrado: Oreiro Romar

Propuesta: Desestimatoria

Conclusion: Favorable

Relator: Sánchez Tato

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- Con data 13.03.2015, presentase reclamación de responsabilidade patrimonial interposta por dona N., polos danos e perdas sufridos

en novembro de 2014, ao sufrir unha caída accidental no Estadio de Balaídos.

2.- Instruído o procedemento de responsabilidade patrimonial, formulouse proposta de resolución en sentido desestimatorio da reclamación.

3.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo señor alcalde do Concello

de Vigo, e tivo entrada neste organismo con data cinco de maio de dos mil dezasete.

4.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.-

O Consello Consultivo de Galicia é competente para coñecer do expediente de responsabilidade patrimonial con base no previsto no artigo 12. j) da Lei 3/2014, do 24 de abril, ao tratarse dunha reclamación

interposta contra unha administración local por contía superior a 15.000 ?.

Segunda.-

O expediente sobre o que se solicita a emisión de ditame suscita un caso de responsabilidade patrimonial das administracións públicas que, como tal suposto, e en atención ao establecido na Disposición

transitoria terceira da Lei 39/2015, de procedemento administrativo común, vén regulado basicamente polos artigos 139 a 144

da Lei 30/1992, do 26 de novembro, de réxime xurídico das administracións públicas e do procedemento administrativo común

(en adiante, LRXPAC), e polo Regulamento dos procedementos das administracións públicas en materia de responsabilidade patrimonial,

aprobado polo Real decreto 429/1993, do 26 de marzo.

Ademais, tratándose neste caso da eventual responsabilidade patrimonial dunha entidade local, debe traerse a colación o artigo 54 da Lei 7/1985, do 2 de abril, reguladora das bases do réxime local, a

teor do cal: ?as entidades locais responderán directamente dos danos e prexuízos causados aos particulares nos seus bens e dereitos como

consecuencia do funcionamento dos servizos públicos ou da actuación das súas autoridades, funcionarios ou axentes, nos termos

establecidos na lexislación xeral sobre responsabilidade administrativa?. En sentido similar pronúnciase o artigo 223 do Real decreto 2568/1986, do 28 de novembro, polo que se aproba o Regulamento

de organización, funcionamento e réxime xurídico das entidades local.

Terceira.-

Os principios que rexen a responsabilidade patrimonial das administracións públicas son o resultado dunha elaboración da doutrina e da xurisprudencia, e teñen sido reiteradamente expostos polo Consello

Consultivo.

Partindo da existencia dun dano efectivo e individualizado nunha persoa ou nun grupo de persoas, esa lesión ten que reunir as condicións da antixuridicidade

dende a óptica da vítima, que non ten a obriga xurídica de soportala, e ademais, debe ser consecuencia do funcionamento normal

ou anormal dun servizo público.

Non obstante, a xurisprudencia modula o carácter obxectivo da responsabilidade patrimonial ao rexeitar que a mera titularidade do servizo determine a responsabilidade da Administración respecto de calquera

consecuencia lesiva que se poida producir a partir dunha relación directa ou indirecta con aquel. Así, como máis significativos

lindes daquel principio xeral poden destacarse tres acoutacións de formulación legal: a forza maior (artigo 139.1 da LRXPAC),

a obriga xurídica de soportar o dano (artigo 141.1 inciso 1º da LRXPAC), e a non indemnizabilidade dos danos derivados de

feitos e circunstancias que non se puideran evitar ou prever segundo o estado da ciencia e a técnica existentes na produción

daqueles (artigo 141.1 inciso 2º LRXPAC), así como aqueloutras de creación xurisprudencial: culpa da vítima e feito de terceiro.

En canto á análise do procedemento seguido no presente expediente, de modo particular, dos requisitos e esixencias legais propias dunha actuación administrativa, como a que nos ocupa, hai que dicir

que formalmente, en xeral, se cubriron todos os trámites establecidos na lei, especialmente o esencial de audiencia ao interesado,

ao que neste caso se lle deu a posibilidade de examinar o expediente e formular alegacións.

Agora ben, cómpre censurar a excesiva dilación na tramitación do procedemento xa que non se respectou nin o prazo legalmente establecido, nin a prórroga acordada. Así, desde o inicio do mesmo coa presentación

do escrito do interesado (13.03.2015), ata a súa remisión para ditame deste organismo (5.05.2017), ten transcorrido máis de

dous anos, e en consecuencia non se respectou o prazo que establece o artigo 13 do Real decreto 429/1993, de 26 de marzo,

que se aproba o Regulamento dos procedementos das administracións públicas en materia de responsabilidade patrimonial.

Deste xeito, recoméndase que tal actuar administrativo, contrario aos principios de eficacia e celeridade que deben rexer no procedemento administrativo, sexa corrixido para futuras ocasións.

Cuarta.-

Como xa se indicou nos antecedentes, a reclamante imputa ao Concello de Vigo os danos por ela sufridos como consecuencia da caída ocorrida no Estadio municipal de Balaídos, durante o

partido que confrontaba as selección de España e Alemania.

Á vista dos termos da reclamación, procede precisar que, tal e como se sinalou na consideración anterior deste ditame a modo de principio xeral, o feito de que a caída se producise

nun estadio municipal de fútbol non converte automaticamente ao concello titular en responsable das consecuencias do accidente,

pois como ten declarado reiterada xurisprudencia, non é acorde co principio de responsabilidade patrimonial obxectiva a súa

xeneralización máis alá do principio de causalidade, aínda de forma mediata, indirecta ou concorrente, de maneira que, para

que exista aquela, é imprescindible a existencia de nexo causal entre a actuación da Administración e o resultado lesivo ou

danoso producido. A socialización de riscos que xustifica a responsabilidade obxectiva da Administración cando actúa ao servizo

dos intereses xerais non permite estender a dita responsabilidade ata cubrir calquera evento lesivo, o que, noutras palabras,

significa que a prestación pola Administración dun determinado servizo público, de modo directo ou indirecto, e a titularidade

por parte daquela da infraestrutura material para a súa prestación non implica que o vixente sistema de responsabilidade patrimonial

obxectiva das administracións públicas converta a estas en aseguradoras universais de todos os riscos coa fin de previr calquera

eventualidade desfavorable ou danosa para os administrados que poida producirse con independencia do actuar administrativo,

porque do contrario se transformaría aquel nun sistema providencialista non contemplado no noso ordenamento xurídico.

Quinta.-

Realizada a precisión anterior, procede abordar unha segunda reflexión ao fío, agora, do argumentado na consideración segunda da proposta de resolución. E é que no presente caso sucede que na prestación

do servizo público (entendido este en sentido amplo, como así o establece reiterada xurisprudencia) concorre a presenza mediata

dun contratista, pois as instalacións son explotadas por unha mercantil -o Real Club Celta de Vigo- virtude dun título de

concesión administrativa, segundo así consta no expediente.

Así as cousas, é preciso lembrar que, de conformidade co artigo 146 letra e) do Texto refundido da Lei de contratos do sector público, é obriga do contratista a de indemnizar os danos que se ocasionen

a terceiros por causa da execución das obras ou da súa explotación, cando lle sexan imputables de acordo co disposto no artigo

214 do propio TRLCSP. E este último precepto prevé que será obriga do contratista a de indemnizar todos os danos e prexuízos

que se causen a terceiros como consecuencia das operacións que requira a execución do contrato, salvo que foran ocasionados

como consecuencia inmediata e directa dunha orden da Administración, ou resulten dos vicios do proxecto elaborado por esta

(no caso dos contratos de obras ou no de subministro de fabricación).

Ao respecto da forma de facer efectiva tal responsabilidade o propio artigo 214 do TRLCSP (apartados 3 e 4) prevé que ?Los terceros podrán requerir previamente, dentro del año siguiente a la producción del hecho, al órgano de contratación para

que éste, oído el contratista, se pronuncie sobre a cuál de las partes contratantes corresponde la responsabilidad de los

daños. El ejercicio de esta facultad interrumpe el plazo de prescripción de la acción (?) La reclamación de aquéllos se formulará, en todo caso, conforme al procedimiento establecido en la legislación aplicable

a cada supuesto?.

Non obstante o teor literal dos preceptos transcritos, no ámbito do sector público autonómico, a Lei 1/2015 de garantía da calidade dos servizos públicos e da boa Administración, modaliza o alcance

da previsión que se ven de transcribir, ao establecer expresamente (artigos 39, 40 e 41) a posibilidade de que a Administración

instrúa, en todo caso, as reclamacións que se lle dirixan por funcionamento dos seus servizos xestionados indirectamente e

dite resolución administrativa na que, de ser o caso, se aprecie directamente a responsabilidade do contratista.

Con todo, tales previsións non constitúen o réxime propio das entidades locais de Galicia, atendido o ámbito de aplicación da dita Lei 1/2015 previsto no seu artigo 1, polo que a normativa de aplicación

ao caso sería a establecida no citado artigo 214 do TRLCSP, cuxas previsións, polo demais, teñen gañado, na actualidade, carta

de natureza no réxime propio e específico da responsabilidade patrimonial ao estar incorporadas ás disposicións normativas

que na Lei 40/2015, do réxime xurídico do sector público, disciplinan as regras da institución de resarcimento (artigo 32.9).

E ao respecto de tal réxime, o Tribunal Supremo ten establecido (STS 25.10.2016) que ?cuando el daño se impute a un concesionario -o contratista-, de conformidad con lo establecido en los mencionados preceptos,

el perjudicado ha de dirigirse contra la Administración titular del servicio y otorgante de la concesión; debiendo ésta, con

audiencia de todas las partes afectadas, determinar si la imputación del daño ha de realizarse, conforme a ese sistema de

reparto de responsabilidad, bien al concesionario o a la Administración; dejando abierta la vía civil para aquel primer caso

y la vía administrativa para la segunda?.

O que vai antedito, non obstante, non conduce a establecer terminantemente a improcedencia de que, como é o caso que nos ocupa, unha entidade local tramite un procedemento de responsabilidade patrimonial

formulada por un particular aínda no caso de que non medie nin orde nin vicio de proxecto propios (títulos exclusivos de imputación

do artigo 214 TRLCSP cando media a presenza dun contratista) e iso porque existe unha consolidada doutrina emanada dos diversos

órganos da función consultiva (Consejo de Estado e consellos consultivos autonómicos) que acollen tal proceder con fundamento

na garantía última do funcionamento do servizo público que corresponde ao seu titular, a Administración (cítase por todos

o previsto no ditame deste Consello Consultivo CCG 194/2015), doutrina que non resulta desautorizada por aquela xurisprudencia

á que se fixo referencia pois, como se admite na propia STS de 25.10.2016, xa citada ?Bien es verdad que no han faltado pronunciamientos de esta Sala en los que, ante la falta de declaración de la forma expuesta

por la Administración, se declara la responsabilidad de la Administración concedente por el mero hecho de no responder a esa

alternativa que, en todo caso, podrá repetir contra la concesionario si el daño surge como consecuencia de un mandato ineludible

que le impuso aquella, debiendo citarse en este sentido la sentencia de 7 de abril de 2001, dictada en el recurso de apelación

3509/1992, con abundante cita de otras; en las que se funda esa imputación directa a la Administración del daño precisamente

en la desatención de la petición del lesionado conforme a lo que le impone a los poderes públicos los mencionados preceptos

vigentes al momento de los hechos enjuiciados, de contenido similar a los actuales?. E igualmente o Tribunal Supremo ten establecido (STS do 22.05.2007) que, iniciada a tramitación dun procedemento de responsabilidade

patrimonial, non é procedente que a Administración o arquive sobre a consideración de que a responsabilidade patrimonial correspondería eventualmente ao contratista.

Consideradas as circunstancias que van descritas, é procedente, xa que logo, a emisión dun pronunciamento sobre o fondo do asunto no presente ditame, sen prexuízo da ponderación por parte desa entidade

local con ocasión de futuros expedientes, dos extremos que van analizados nesta consideración.

Sexta.-

O reproche formulado pola interesada como soporte causal da súa reclamación consiste en que a súa caída se produciu ao esvarar do estadio, ao saír do mesmo, e por mor

da inadecuada condición do pavimento, que non sería antiesvarante, invocando ademais que o accidente se produciu en condicións

meteorolóxicas de choiva.

Como medios de proba do seu relato a interesada achega diversa documentación e unha pericial para a valoración das súas lesións.

Examinada a proba practicada, a Administración considera acreditados os feitos imputados, e en concreto considera que non existe dúbida da existencia dun

dano e que é cuantificable economicamente, dano residenciable no patrimonio da reclamante e acreditando con diversos informes

médicos os danos sufridos na súa persoa.

Entrando nos aspectos puntuais da presente reclamación e de cara a verificar a encomenda establecida no artigo 12.2 do Real decreto 429/1993, do 26 de marzo, acreditada como está no expediente a existencia

dun dano a cargo da reclamante (materializado nas lesións cuxo resarcimento se pretende) procede determinar se media a necesaria

relación de causalidade entre aquel dano e a actuación do servizo público. Eventualmente, ademais, se existe a dita relación

de causalidade, a continuación deberá recollerse un pronunciamento sobre a valoración do dano causado e a contía e modo da

indemnización.

O informe pericial achegado pola reclamante fai constar as seguintes consideracións:

"Al finalizar el partido, la afectada resbala en la escalera que comunica las gradas con la parte baja, exactamente en la fila nº 17, al lado del palco y del asiento nº 2, donde presenció el partido la

afectada.

Se trata de un día lluvioso en el que hay restos de agua en el suelo por el paso de un importante número de personas que ese día se encontraban en el estadio."

"En la visita pericial realizada al lugar de los hechos el día 12 de diciembre de 2014 se ha hecho una inspección visual con el fin de evaluar si los elementos que conforman el lugar son seguros o no para

su utilización:

El pavimento en ese punto de las escaleras tiene un acabado con una pintura epoxi, superficie que resulta muy resbaladiza pese a que hay escalones alternos con un acabado algo más rugoso. Esta es la

causa más probable por la que se produce la caída. Según el Código Técnico, que es la única normativa que regula en la actualidad

la resbaladicidad de los suelos, para este lugar la Clase del suelo utilizado debería ser Clase 3, según la Tabla 1.2 del

DB-SUA apdo 1. 'Resbaladicidad de los suelos'. Por la apariencia que presentan algunos de los escalones entendemos que no

cumple ya que en apariencia visual le falta rugosidad y efectivamente, comprobamos que con un calzado cualquiera y con algo

de agua, resbala considerablemente.

La contrahuella de los escalones es aproximadamente de 20 cms, ligeramente superior de lo que indica el Código Técnico, Normativa aplicable en la actualidad, aunque en este caso no influye en la ocurrencia

de la caída, ya que ésta se produce por deslizamiento y no por tropiezo.

La construcción del complejo deportivo data del año 1960, según catastro, momento en el cual no existía una ley específica que determinase la resbaladicidad de los suelos en función de su situación

y, que actualmente se contempla en el Código Técnico de la Edificación con vigencia desde el año 2006.

Según la actual Ley vigente, Código Técnico de la Edificación, el pavimento en esa zona debería cumplir con la Clase 3 exigible para esa parte de los edificios. Para comprobar si la cumple, deberíamos

hacer un ensayo específico, aunque el aspecto que presenta el pavimento y por la inspección llevada a cabo durante la visita

pericial, nos hace considerar que no cumple con el grado de rugosidad exigido?.

A administración, de contrario, basea a súa proposta desestimatoria, nos termos ambiguos nos que se expresa o informe pericial (Esta es la causa más probable por la que se produce la caída ? en apariencia visual le falta rugosidad y efectivamente, ...

Para comprobar si la cumple, deberíamos hacer un ensayo específico, aunque el aspecto que presenta el pavimento y por la inspección

llevada a cabo durante la visita pericial, nos hace considerar que no cumple con el grado de rugosidad exigido), na data do mesmo (12 de decembro, sendo os feitos de 18 de novembro) e no feito de que pouco tempo antes realizáronse obras

de acondicionamento da grada de Tribuna, remitíndose ás certificacións da empresa construtora (folios 240-244), das que destaca

as seguintes consideracións:

"01.01 Acondicionamento de superficie de grada incluyendo eliminación de elementos de sujección de asientos existentes, limpieza superficial mediante chorreado con la proyección de arena de sílice,

prestando especial atención en la eliminación de los chicles adheridos y reparación de superficie. Totalmente terminada para

recibir acabado final.

01.05 Pavimento multicapa epoxi antideslizante, clase 2 de Rd (sin UNE-ENV 12633:2003), consistente en: preparación de soporte mediante fresado, limpieza y aplicación de puente unión, formación de

una capa de regularización del soporte con mortero cementoso de alta resistencia autonivelante de hasta lcm de espesor en

caso de ser necesario, una capa de imprimación de resina epoxi como puente de unión y un mortero autonivelante de resina epoxi

color en un espesor de hasta 3 mm, por último un sellado con resina de po/iuretano alifatico antideslizante con espolvoreado

de árido y acabado anti-deslizante...".

Sétima.-

Expostos así as posicións de cada parte, dos que resultan opinións técnicas totalmente contraditorias, este órgano considera especialmente relevante para determinar se existía un mal estado do pavimento

o feito constatado no expediente de que non consten incidentes similares nesa data ou en datas próximas, anteriores ou posteriores,

unido a que tampouco consta que por parte do concello ou do concesionario se reforzasen as medidas de precaución para evitar

sucesos similares

Non se pode obviar que o recinto onde tivo lugar a caída é estadio de fútbol no que se celebran habitualmente eventos deportivos aos que acode numeroso público, que pode contarse por decenas de miles de

persoas, e no que en moitas ocasións o pavimento da grada está mollado pola choiva. Polo tanto, consideramos absolutamente

decisivo para resolver a presente controversia que non exista constancia de que se producira ningunha outra caída por ter

esvarado no mesmo.

Este Consello ten manifestado que ?existindo mecanismos activos de seguridade (sinais de perigo, alfombras e calzado específico) que estaban en adecuado funcionamento

no momento da caída, a mera presenza de auga no chan non pode considerarse un elemento determinante de responsabilidade habida

conta das condicións inherentes ao lugar no que se produciu o accidente e da inexistencia no expediente de indicio algún de

que a auga existente obedecese a causas alleas ao propio uso da instalación. En efecto, como xa se apuntou en anteriores ditames

relativos a asuntos similares (por exemplo, CCG 254/01, 547/10, 199/11 ou 313/12), ao tratarse dunhas termas, o pavimento,

pola súa propia utilización normal, estará habitualmente mollado ou húmido, o que sen dúbida incrementa o risco de esvarar,

polo que unha caída accidental dun/dunha usuario/a no seu interior, sen que se teñan constatado defectos na conservación e

mantemento das instalacións, fai pensar nunha insuficiente atención a estes potenciais riscos como causa determinante do accidente.

Neste sentido, como sinala a STSXG 1065/2007, do 13 de decembro, nun suposto similar ao presente: ?la presencia de agua en el pavimento es inevitable y la exigencia de mantenerlo seco ilógica. Aun cuando se procediese al

secado inmediato del suelo cada vez que se mojase, lo cual resulta imposible salvo que se cierre la zona al tránsito, algo

impensable pues obstaculizaría la entrada y salida de los usuarios de la piscina, no evitaría el riesgo derivado del agua

que éstos depositarán al utilizar dicha zona?. E engade a devandita sentenza que: ?las peculiaridades del medio (?) imponen una moderación de las exigencias inherentes a su destino? e que procede desestimar a existencia de responsabilidade patrimonial da Administración ?cuando el riesgo inherente a su utilización no rebasó los límites impuestos por los parámetros de seguridad exigibles conforme

a la conciencia social? (CCG 9/17).

En consecuencia, no presente caso, ante a falta de acreditación dun deficiente estado, mantemento ou deseño das instalacións como causa da caída e das lesións

do reclamante, enténdese aplicable a doutrina deste Consello recollida en numerosos ditames (CCG 420/07, 177/12, 498/12 ou

431/13, entre outros) sobre a necesidade de autocontrol da propia deambulación que é esixible das persoas que utilizan as

instalacións públicas de xeito que corresponde a estas avaliar os riscos que pode ter un actuar pouco atento ás circunstancias. Como recorda a STSXG

496/2013, do 3 de abril, está a cargo de quen o sufre ?el daño que se produce como consecuencia de los riesgos generales de la vida inherentes al comportamiento humano, debiendo

soportar los riesgos de una eventual falta de atención o cuidado en la deambulación por lugares de paso, como indican las

SSTS de 17.07.2003 y 22.02.2007?. En efecto, conforme ao disposto en tales SSTS (e nas que nelas se citan) necesariamente o comportamento humano, na xeneralidade

dos casos, segundo a regra id quod plerumque accidit (as cousas que ocorren con frecuencia), implica soportar os pequenos riscos que unha eventual falta de coidado e atención

comporta na deambulación por lugares de paso.

Deste xeito, no caso que nos ocupa da inexistencia dun vínculo causal entre o funcionamento do servizo público e o dano que

motiva a reclamación, debe extraerse a procedencia da desestimación desta.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros, ditamina:

?Que informa favorablemente a proposta de resolución á que o presente expediente se refire?.