Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 140 de 02 de mayo de 2018

Cuestión

Reclamación de responsabilidade patrimonial

Resumen

Reclamación de responsabilidade patrimonial interposta por R., polos danos e perdas derivados dunha caída sufrida na Avenida do Balneario da vila do Carballiño ao tropezar nunhas lousas en mal estado.

Organismo: Concello do Carballiño (Ourense)

Letrado: López Guizán

Propuesta: Desestimatoria

Conclusion: Desfavorable

Relator: Fernández Vázquez

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- Con data 11.9.2017 R. interpón ante o Concello do Carballiño unha reclamación de responsabilidade patrimonial por mor da

caída que sufriu o día 20.6.2017 á altura do número 23 da Avenida do Balneario ao tropezar cunhas lousas rotas na beirarrúa,

en desnivel e en mal estado.

O reclamante achega diversa documentación clínica e fotografías do lugar da caída ao tempo que propón a práctica de proba testemuñal a L. e a C.

2.- Logo dun requirimento da instrución, con data 30.10.2017 R. cuantificou os danos polos que se reclama, derivados da fractura

do radio que sufriu por mor da caída, en 22.438,10 ?.

3.- Na instrución do procedemento incorporouse a este:

- Informe da Policía Local de data 14.12.2017,

- Informe do arquitecto municipal de data 6.3.2018, e

- Práctica de proba testemuñal a L. e a C.

4.- Con data 13.3.2018 deuse trámite de audiencia ao reclamante, sen que conste a presentación de alegacións.

5.- Con data 24.4.2018 ditouse unha proposta de resolución en sentido desestimatorio da reclamación presentada.

6.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo señor alcalde do Concello

do Carballiño tendo entrada neste organismo con data 26.4.2018.

7.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.

O Consello Consultivo de Galicia é competente para coñecer do expediente de razón, con base no previsto no artigo 12.j) da Lei 3/2014, do 24 de abril, do Consello Consultivo de Galicia, e 17.a) do seu

Regulamento de organización e funcionamento, aprobado polo Decreto 91/2015, do 18 de xuño, por tratarse dunha reclamación

de responsabilidade patrimonial interposta contra a Administración local por contía superior a 15.000 ?.

Segunda.

O expediente sobre o que se solicita a emisión de ditame suscita un caso de responsabilidade patrimonial das administracións públicas que, como tal suposto, vén regulado polo artigo 106.2 da Constitución

española, e polas previsións específicas contidas tanto na Lei 39/2015, do 1 de outubro, de procedemento administrativo común

das administracións públicas (en adiante, LPAC) respecto dos aspectos procedementais, como na Lei 40/2015, do 1 de outubro,

de réxime xurídico do sector público (en adiante, LRXSP) no tocante aos aspectos substantivos ou de fondo.

A teoría da responsabilidade patrimonial das administracións públicas, como suxeitos pasivos das indemnizacións de danos e perdas,

vénse artellando, en canto á responsabilidade obxectiva destas polo funcionamento, que se lles poida imputar, dos servizos

públicos, sobre a existencia, ou non, dunha relación de causalidade directa e inmediata entre o funcionamento do servizo público

e a lesión antixurídica producida.

Por outra banda, para que a lesión poida ser resarcible, ten que demostrarse a efectiva realización dun dano, que haberá de ser avaliable economicamente e individualizado en relación cunha persoa ou grupo

de persoas. En definitiva, para que a responsabilidade se faga efectiva, esíxese a proba dunha causa concreta que determine

o dano e a conexión entre a actuación administrativa e o dano real ocasionado.

O abandono do criterio subxectivista de responsabilidade non supón, non obstante, a inexistencia de límites fronte a unha eventual aplicación automática do principio resarcitorio sobre a base dunha

vinculación máis ou menos ampla entre o funcionamento do servizo e o dano padecido; e así, como máis significados lindes daquel

principio xeral, poden destacarse tres acoutacións de formulación legal: a forza maior (artigo 32.1 da LRXSP), a obriga xurídica

de soportar o dano (artigos 32.1 e 34.1 da LRXSP) e a non indemnizabilidade dos danos derivados de feitos e circunstancias

que non se puideran evitar ou prever segundo o estado da ciencia e a técnica existentes na produción daqueles (artigo 34.1

inciso 2º da mesma LRXSP).

Terceira.

Entrando no exame do fondo do asunto, cómpre, por mandato legal -artigo 81.2 da LPAC- e polo que ao presente ditame se refire, a verificación da existencia, ou non, de relación de causalidade entre o funcionamento

do servizo e a lesión producida, para o que é preciso partir da previa constatación dun dano, como ocorre no presente caso,

no que se xuntan ao expediente informes da asistencia sanitaria prestada ao interesado, nos que se recollen as lesións padecidas

por este tras sufrir a caída.

Con todo, a constatación deste dato non é suficiente para apreciar a existencia de responsabilidade administrativa, sendo necesario xustificar a presenza dun vínculo causal que enlace o dano padecido co

funcionamento dun servizo público, o que esixe, por principio, a demostración de que a caída se produciu, efectivamente, nas

circunstancias indicadas polo interesado, e que estas determinan a existencia dun vínculo causal entre o dano e o funcionamento

do servizo asumido pola administración á que aquel se imputa.

Nesta tesitura, o exame do presuposto que se analiza radica nunha cuestión probatoria a dilucidar a partir daquela regra xeral, recollida en numerosos ditames deste Consello Consultivo, por todos eles

o CCG 697/2004, segundo a que a carga da proba da existencia dun dano avaliable economicamente e singularizado e a súa conexión

causal co funcionamento dalgún servizo público corresponde certamente ao reclamante, e a dos feitos impeditivos da pretensión

(forza maior, culpa do prexudicado etc ...) á Administración (antigo 1214 do Código Civil e actual 217 da Lei 1/2000, do 7

de xaneiro, de axuizamento civil, en adiante, LAC). No mesmo sentido postúlase a xurisprudencia do Tribunal Supremo, que,

con carácter xeral, acolle o principio de que a carga da proba da existencia dos danos e da relación de causalidade co servizo

público corresponde á parte reclamante (entre outras, Sentenzas do 4.11.1997 e 30.10.1999).

Pois ben, examinando a actividade probatoria desenvolvida no procedemento, obsérvase que no expediente remitido obra un informe da Policía Local do Carballiño, que refire non ter coñecemento dos feitos,

coñecemento este que tería un cualificado valor probatorio, non só pola presunción de veracidade das declaracións dos axentes,

senón tamén pola súa inmediatez cos feitos.

Con todo, como xa ten sinalado este Consello Consultivo (por todos, o CCG 894/2003 ou 488/2009), a carencia de atestado ou informe da Policía Local tampouco permite desvirtuar de plano as alegacións

que poida efectuar o accionante, sendo tal a conclusión que se pode extraer da doutrina xurisprudencial (entre outras, a Sentenza

do Tribunal Supremo do 17.10.1987), segundo a que os atestados non constitúen probas absolutas e irrefutables, senón que,

á hora de xulgar os feitos, aqueles instrumentos deberán ser sometidos, xunto co resto dos medios probatorios existentes,

á regra da apreciación conxunta, de xeito tal que a eficacia probatoria dos documentos redactados polos axentes da forza pública

poderá ser enervada, ou neste caso suplida, por outros medios de proba admitidos en dereito.

Neste sentido, no suposto que agora nos ocupa, o reclamante propuxo a práctica de proba testemuñal a dúas persoas que presenciaron o accidente, testemuñas que na súa declaración referiron ter presenciado

a caída do reclamante no punto onde se atopaban as lousas en mal estado, así como tamén admitiron coñecer ao interesado ao

ser amigos do seu pai.

Esta última circunstancia, a amizade das testemuñas co pai da vítima, unida á falta doutros elementos de convición fóra da propia declaración do reclamante, levou á instrución a formular unha proposta

de resolución desestimatoria, sen entrar a valorar sequera a existencia dun deficiente funcionamento do servizo público viario

ou a eventual concorrencia de culpa da vítima na causación do dano.

Pois ben, aínda que é certo que a idoneidade das testemuñas propostas non é a priori absoluta, tamén o é que nelas non concorre ningún dos supostos de tacha previstos no artigo 377 da LAC, pois a tacha prevista

no número 4º do artigo 377.1 da LAC refírese á amizade íntima ou inimizade coa parte, e non cos seus familiares, aínda que

directos. Polo tanto, non resulta admisible que a administración rexeite de plano a fiabilidade das declaracións das testemuñas,

pois isto suporía situar ao interesado no transo de demostrar que o evento que trata de probar foi presenciado por terceiras

persoas descoñecidas, ou aínda máis, esixir que o evento se produza en presenza daquel tipo de persoas. Un actuar tal, como

xa sinalou o CCG 542/2009, suporía someter ao particular ?á superación dunha carga diabólica, xerando daquela unha situación de indefensión que na práctica levaría consigo (?) unha

interpretación extensiva do rigorismo probatorio?.

Así as cousas, considerando os termos das declaracións das testemuñas propostas pola parte, que mesmo nalgúns extremos rectifican o relatorio de feitos do reclamante, é posible, consonte coas regras da

sa crítica consagradas no artigo 376 da LAC, dar veracidade a aquelas declaracións, debendo, en consecuencia, ter por suficientemente

acreditada a realidade da caída do interesado no punto que el refire, e por mor das irregularidades no pavimento que recoñece

o propio informe do arquitecto municipal de data 6.3.2018:

?(?) pode apreciarse que catro baldosas (tres nunha fiada e a cuarta da fila adxacente) estaban lixeiramente levantadas (estímase

en torno a 1,5 cm) por un dos bordes cada una.

Que ninguna das catro baldosas presenta rotura (están todas enteiras) e que non están desplazadas da súa ubicación, atópanse xiradas en torno a un dos bordes que permanece na rasante?.

Cuarta.

Partindo, logo, da realidade da caída do reclamante no lugar por el referido, cómpre xa entrar a analizar a relevancia causal da irregularidade do pavimento naquela caída, sendo preciso neste punto lembrar

a regra xeral, acollida xa por este Consello Consultivo (por todos, o CCG 30/2000), segundo a cal é esixible aos viandantes

o autocontrol da súa propia deambulación, obriga esta que exclúe toda responsabilidade da Administración cando é crebada,

por introducirse, neste caso, un elemento estraño na relación xurídica controvertida, cal é a culpa da vítima.

No presente suposto, a apreciación da imputación da caída á esfera da responsabilidade da propia vítima é imposta polas propias circunstancias do caso pois, atendendo ás fotografías achegadas

pola parte, o desnivel era perfectamente visible, máis á plena luz do día, que foi cando aconteceu a caída (as testemuñas

corrixen neste punto o relatorio do reclamante e sitúan a caída ao redor das 17:15 horas do día 20 de xuño, e non ás 19:00

como refire o accionante, ?porque iba a buscar o seu fillo ó colexio?, e ?estaban las hermanas, las niñas, que eran hermanas del accidentado -Miguel-, y que supone que era la hora de salida del colegio?.

Deste xeito, non constando circunstancia impeditiva ningunha do interesado, o xuízo deste órgano consultivo é que a falta de apreciación do desnivel nas lousas tivo que obedecer a unha falta da atención

debida polo accidentado na súa deambulación.

Neste sentido, como o Tribunal Supremo ten sentado -entre outras, en Sentenzas do 27.10.1998 e do 3.5.2007 -en doutrina aplicada por este Consello Consultivo en numerosos ditames como o CCG 824/2007, ?Entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen, en materia de responsabilidad

patrimonial de la Administración, aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia,

en hipótesis, hubiera evitado aquel?. No caso que se analiza, a aplicación da atención debida por parte do viandante, teríalle permitido apreciar a irregularidade

das lousas e evitar o accidente, polo que a súa falta constitúese como elemento idoneamente determinante da caída, con relevancia

tal que opera como única circunstancia apreciable dende o punto de vista da responsabilidade derivada daquel suceso.

Engadidamente, hai que resaltar o reforzamento do rigor co que a esixencia de proba da vinculación causal referida é demandada na xurisprudencia en relación con reclamacións próximas á que nos ocupa,

que teñen o seu fundamento nunha omisión por parte da Administración nas funcións de conservación das vías da súa titularidade.

A este respecto, Sentenza do Tribunal Supremo do 17.6.2014, ?Pero es necesario que nos detengamos en una peculiaridad que la jurisprudencia ha venido admitiendo en orden a la configuración

del nexo causal en el ámbito de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones. En efecto, vincular el daño al funcionamiento

normal o anormal de los servicios públicos, sobre el fundamento de que los daños ocasionados con esa prestación a determinados

ciudadanos comporta una discriminación en relación con la generalidad de los ciudadanos, que se ven beneficiados con el servicio

prestado; no ofrece grandes complicaciones cuando ciertamente el daño surge en una acción positiva en dicha prestación. Cuando

así sucede, como se razona en nuestra sentencia de 1 de junio de 2012 (recurso de casación 2419/2010), para que proceda determinar

la responsabilidad basta con que la lesión sea lógica consecuencia de aquel funcionamiento; no ofrecen esos supuestos de una

acción positiva grandes problemas de configuración del nexo causal, incluso no es difícil la determinación de la existencia

de una concausa de un tercero, o del mismo lesionado, que pudiera moderar la indemnización por su cooperación al resultado

lesivo, porque la relación aparece vinculada a ese actuar administrativo.

Sin embargo, cuando la imputación de la lesión al funcionamiento del servicio público se vincula a una omisión de la Administración en dicha prestación, y de eso se trata en el presente supuesto, la determinación

del nexo causal se complica, porque, como se declara en la sentencia mencionada, que sigue lo ya declarado en la de 21 de

febrero de 2012 (recurso de casación 3036/2010), no es ya suficiente con que la lesión sea esa consecuencia lógica de la actividad

prestacional pública, porque siempre se dará dicha conexión, es decir, siempre existirá una vinculación entre la prestación

del servicio, en su modalidad omisiva, y la lesión.

Lo razonado se demuestra en supuestos como el que ahora nos ocupa, porque si se vincula un accidente de circulación ocasionado en una carretera y el reproche que a la Administración se hace, como en el

caso presente, es a una omisión, deberá concluirse que siempre existirá vinculación entre el resultado y el servicio. Por

ello, o se exige algún otro presupuesto del nexo causal o la responsabilidad adquiere una extensión que no es la que se corresponde

con esta institución indemnizatoria; porque siempre será la prestación del servicio de carretera el generador de la lesión.

Sin embargo, en tales supuestos de omisión, para evitar esa extensión desmesurada de la institución que el Legislador no ha querido, la relación de causalidad se integra de un elemento añadido

al de esa conexión lógica; es decir, la necesidad de un deber -no solo una obligación- de la Administración de actuar en un

determinado sentido; en palabras de las sentencias mencionadas ?es necesario que haya algún otro dato en virtud del cual quepa

objetivamente imputar la lesión a dicho comportamiento omisivo de la Administración; y ese dato que permite hacer la imputación

objetiva sólo puede ser la existencia de un deber jurídico de actuar (?) Porque si bien es cierto que la Administración está

obligada a garantizar que las condiciones de la prestación de los servicios sean acordes a la evitación de daños a los usuarios

o minimizar sus efectos cuando fueran previsibles, es lo cierto que también los usuarios deben utilizar los servicios con

la diligencia necesaria para evitar esos daños, sin que pueda imponerse a las Administraciones una responsabilidad ajena a

aquella diligencia??.

E ao respecto da inexistencia dunha creba do estándar de seguridade pola soa presenza dunha deficiencia nunha beirarrúa, sen dato engadido que singularice a omisión de reparación (como a previa existencia

de reclamacións ou advertencias dos propios servizos ou usuarios das vías), pode citarse o razoado, con base en circunstancias

análogas ás que son obxecto de exame, na Sentenza do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia do 30.9.2005, ?La pequeña irregularidad en el pavimento, harto frecuente en nuestros viales, carece de relevancia al objeto de servir de

base a una responsabilidad administrativa fundada en el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico

de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, toda vez que resulta prácticamente imposible encontrar

un vial o calzada que pueda calificarse de perfecto desde el punto de vista de la morfología debido a la continua incidencia

de factores externos de toda índole derivados de la climatología y del continuo paso de personas y vehículos, de ahí que no

proceda la estimación de la demanda?.

A solidariedade nos riscos que fundamenta a institución da responsabilidade patrimonial como instrumento de resarcimento das vítimas de danos producidos polo funcionamento dos servizos públicos de cara

á xusta distribución das súas cargas e beneficios, de aí o seu carácter obxectivo, non pode confundirse cunha cobertura providencialista

de todas as incidencias públicas que acontezan en lugares de titularidade pública, sendo precisa a concorrencia dos presupostos

legalmente esixidos. Así o ten establecido o Tribunal Supremo ten establecido en reiterados pronunciamentos, dos que é mostra

o realizado en Sentenza do 30.9.2009, ?La prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura

material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones

Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad

desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo

contrario se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro Ordenamiento Jurídico (SSTS de 30.09.2003

y las que cita), sino que es necesario que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los

estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social (SSTS de 15.12.1997)?.

En consecuencia, tras a análise do conxunto do expediente cabe concluír que a hipótese máis plausible é a de que o factor determinante do accidente foi a conduta da propia vítima, pola súa distracción

e descoido que lle impediu advertir a existencia do desnivel nas lousas da beirarrúa.

Enténdese así aplicable a doutrina deste Consello recollida en numerosos ditames (CCG 420/2007, 177/2012, 498/2012, 431/2013, 649/2014 e 423/2017, entre outros) sobre a necesidade de autocontrol

da propia deambulación que é esixible das persoas que utilizan as vías públicas de xeito que corresponde a estas avaliar os

riscos que pode ter un actuar pouco atento ás circunstancias. Como recorda a Sentenza do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia

do 3.4.2013, está a cargo de quen o sofre ?el daño que se produce como consecuencia de los riesgos generales de la vida inherentes al comportamiento humano, debiendo

soportar los riesgos de una eventual falta de atención o cuidado en la deambulación por lugares de paso, como indican las

SSTS de 17.07.2003 y 22.02.2007?. En efecto, conforme co disposto en tales sentenzas do Tribunal Supremo (e nas que nelas se citan) necesariamente o comportamento

humano, na xeneralidade dos casos, segundo a regra id quod plerumque accidit (as cousas que ocorren con frecuencia), implica soportar os pequenos riscos que unha eventual falta de coidado e atención

leva aparellados na deambulación por vías públicas.

Deste xeito, no caso que nos ocupa da inexistencia dun vínculo causal entre o funcionamento do servizo público e o dano que motiva a reclamación, debe extraerse a procedencia da desestimación desta.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros, ditamina:

?Que informa desfavorablemente a proposta de resolución á que o presente expediente se refire, procedendo a desestimación da reclamación presentada nos termos expostos no corpo deste ditame?.