Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 139 de 24 de mayo de 2023

Cuestión

Reclamación de responsabilidade patrimonial

Resumen

Reclamación de responsabilidade patrimonial interposta por S. en nome e representación da mercantil C., S.L., polos presuntos prexuízos que lle causaron as medidas normativas adoptadas polas administracións públicas para facer fronte á crise sanitaria provocada pola COVID-19.

Organismo:

Consellería de Sanidade (Xunta de Galicia)

Letrado:

López Paz

Propuesta:

Desestimatoria

Conclusion:

Favorable

Relator:

Martínez Yáñez

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- O 2.11.2021 S., actuando en representación da entidade mercantil C., S.L., presentou unha reclamación de responsabilidade

patrimonial polos danos derivados da medida de peche ao público dos establecementos de restauración, desde as 00:00 horas

do 7.11.2020 ata as 15:00 horas do 4.12.2020, adoptada pola Orde da Consellería de Sanidade do 4.11.2020 (DOG núm. 223 bis,

do 4 de novembro).

En concreto, sinálase que a dita medida afectou aos establecementos hostaleiros que explota a entidade reclamante, situados

ambos na cidade da Coruña, o que lle ocasionou unhas perdas que non ten o deber xurídico de soportar.

Solicita unha indemnización na contía de 30.757,95 ?, en concepto de lucro cesante, sobre a base dun informe pericial.

2.- Instruído o procedemento, deuse trámite de audiencia á parte reclamante, quen non formulou alegacións.

3.- O 29.3.2023 formulouse a proposta de resolución en sentido desestimatorio da reclamación presentada.

4.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo señor conselleiro de

Sanidade tendo entrada neste organismo o día 25.4.2023.

5.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.

O Consello Consultivo de Galicia é competente para coñecer do expediente de reclamación de responsabilidade patrimonial das

Administracións públicas ao que se fixo referencia nos antecedentes a teor do previsto nos artigos 12.j) da Lei 3/2014, do

24 de abril, do Consello Consultivo de Galicia, e 17.a) do seu Regulamento de organización e funcionamento, aprobado polo

Decreto 91/2015, do 18 de xuño, por tratarse dunha reclamación de responsabilidade patrimonial da Administración autonómica

de contía superior a 30.000,00 ?.

Segunda.

O expediente sobre o que se solicita a emisión de ditame suscita un caso de responsabilidade patrimonial das administracións

públicas que, como tal suposto, vén regulado basicamente polo artigo 106.2 da Constitución española, pola Lei 39/2015, do

1 de outubro, do procedemento administrativo común das administracións públicas (en diante, LPAC), nos aspectos procedementais,

e polos artigos 32 a 37 da Lei 40/2015, do 1 de outubro, de réxime xurídico do sector público (en diante, LRXSP), nos aspectos

substantivos.

Así, no que ao presente expediente se refire, cómpre dicir que as esixencias de orde procedemental, en xeral, foron cumpridas,

quedando constancia no expediente remitido da realización dos actos de instrución necesarios, da concesión do trámite de audiencia

á parte reclamante e da formulación da correspondente proposta de resolución.

Non obstante o anterior, cómpre efectuar dúas consideracións adicionais.

Por unha banda, debe advertirse sobre a dilación na tramitación do procedemento, con superación en exceso do prazo máximo

para resolver de seis meses previsto no artigo 91.3 da LPAC, o que constitúe un actuar contrario ao principio de eficacia

que debe presidir a actuación da administración pública, de acordo co previsto no artigo 103.1 da Constitución española e

no artigo 3.1 da LRXSP, así coma aos principios de celeridade e axilidade dos procedementos administrativos, recollidos nos

artigo 71.1, letra d) da LPAC; e no artigo 3.1 da LRXSP, respectivamente. A resolución en prazo dos procedementos administrativos

así como o tratamento eficaz dos asuntos por parte da Administración constitúen, así mesmo, esixencias do principio de boa

administración, implícito na Constitución española (artigos 9.3, 103 e 106), tal e como ten salientado o Tribunal Supremo

(por todas, as sentenzas do 15.10.2020, rec. 1652/2019, e do 15.3.2021, rec. 526/2020).

Por outra banda, recoméndase que a resolución que poña fin ao procedemento se limite á análise da concreta medida á que se

refire a reclamación (sen incluír a análise de medidas e períodos distintos que, a maiores, contén a proposta) e tamén que,

en relación cos datos e coas consideracións técnicas contidos no fundamento de dereito décimo sexto da proposta, non se recollan

na resolución final do procedemento aqueles que foron incorporados ex novo na dita proposta e non a través dos correspondentes actos de instrución (sobre a diferenza entre a proposta de resolución

e os actos de instrución poden citarse os acordos de devolución CCG 234/2020 ou CCG 230/2021).

Terceira.

No que atinxe aos aspectos de fondo hai que indicar que os principios que rexen a responsabilidade patrimonial das Administracións

públicas son o resultado dunha elaboración da doutrina e da xurisprudencia, e teñen sido reiteradamente expostos polo Consello

Consultivo.

Sinteticamente expostos, os presupostos mínimos para que xurda a responsabilidade patrimonial da Administración, partindo

do principio de responsabilidade obxectiva e directa, son:

a) O dano producido no patrimonio dos particulares ten que ser efectivo, avaliable economicamente e individualizado nunha

persoa ou nun grupo de persoas.

b) O precitado dano ou lesión debe producir no patrimonio do particular lesionado un prexuízo antixurídico que este non teña

o deber de soportar.

c) O dano ou lesión patrimonial ten que gardar un nexo causal co funcionamento normal ou anormal dos servizos públicos.

d) O dano non debe ser produto dunha situación de forza maior.

e) A reclamación ten que ser presentada polo particular interesado dentro do prazo legalmente establecido.

Xunto co anterior cabe indicar que a responsabilidade patrimonial da Administración se configura como unha responsabilidade

obxectiva. Como máis significados lindes daquel principio xeral poden salientarse:

a) A forza maior (artigo 32.1 LRXSP)

b) A obriga xurídica de soportar o dano (artigo 32.1 LRXSP)

c) A non indemnizabilidade dos danos derivados de feitos ou circunstancias que non se puideran prever ou evitar segundo o

estado dos coñecementos da ciencia ou da técnica existentes no momento de produción daqueles (artigo 34.1 LRXSP), e

d) Aqueloutros de creación xurisprudencial, tales como a culpa da vítima ou o feito de terceiro (recollidos en incontables

pronunciamentos do Tribunal Supremo, entre outros, os contidos na súa sentenza do 27.7.2002, rec. 4012/1998, ou a do 19.6.2007,

rec. 10231/2003, e nas que nelas se citan). Así, é doutrina xurisprudencial consolidada a que sostén a exoneración de responsabilidade

para a Administración, a pesar do carácter obxectivo desta, cando é a conduta da propia persoa prexudicada ou a dunha terceira

persoa a única determinante do dano producido. Agora ben, non queda excluída a responsabilidade patrimonial da Administración

nos casos nos que na produción do evento danoso concorre a intervención da Administración xunto coa da vítima ou dunha terceira

persoa, recoñecéndose nestes supostos a posibilidade de apreciar unha concorrencia de culpas para mitigar o quantum indemnizatorio (por todas, STS do 28.4.2009, rec. 7836/2004, ou do 17.6.2011, rec. 4881/2007).

Cuarta.

Logo destas consideracións xerais, e estando vixente neste caso o dereito a reclamar (ao formularse a reclamación antes do

transcurso dun ano previsto no artigo 67.1 da LPAC), de acordo coas previsións do artigo 81.2 da LPAC, resulta preciso pronunciarse

a continuación neste ditame sobre se existe, no caso que se nos presenta a exame, unha relación de causalidade entre o funcionamento

do servizo e a lesión aducida e, eventualmente, sobre a valoración do dano causado e a contía e o modo de indemnización.

No presente caso, como resulta dos antecedentes deste ditame, a entidade reclamante pretende ser indemnizada polos prexuízos

económicos que sufriu na súa actividade de explotación de dous establecementos de restauración na cidade da Coruña por mor

da medida de peche ao público dos establecementos de restauración adoptada por Orde da Consellería de Sanidade do 4.11.2020.

En concreto a dita orde, publicada no Diario Oficial de Galicia núm. 223 bis, do 4.11.2020, preveu, entre outras medidas, que en determinados concellos (entre eles o da Coruña) os establecementos de restauración permaneceran pechados ao público, podendo prestar exclusivamente servizos de entrega a

domicilio ou para a súa recollida no local e consumo a domicilio. A eficacia da medida estenderíase, segundo o sinalado na

orde, desde as 00.00 horas do 7.11.2020 ata as 15.00 horas do 4.12.2020.

Sentado o anterior, ha de partirse, como se adiantou antes, de que non se reclaman os danos provocados pola pandemia, senón

por unha medida adoptada para facer fronte a ela e os seus efectos, de aí que o cerne da cuestión se atope en determinar se

tales danos revisten ou non o carácter de antixurídicos.

No vixente ordenamento xurídico a necesaria antixuridicidade do dano establécese tanto no artigo 32.1 da LRXSP como no artigo

34.1 do mesmo texto legal, a teor do cal, ?Só serán indemnizables as lesións producidas ao particular provenientes de danos que este non teña o deber xurídico de soportar

de acordo coa lei?.

Pois ben para a análise da antixuridicidade neste caso é obrigado partir de que a medida á que se refire a reclamación reviste

a natureza de medida de prevención adoptada para facer fronte á crise sanitaria causada pola COVID-19 ao abeiro da normativa

que habilitaba para iso.

En concreto, tal e como se reflicte na propia orde, trátase dunha medida adoptada durante a vixencia do segundo estado de

alarma de alcance nacional (isto é, o declarado polo Real decreto 926/2020, do 25 de outubro, e prorrogado polo Real decreto

956/2020, do 3 de novembro, e que estivo vixente desde o 25.10.2020 ata as 00.00 horas do 9.5.2021) pero adoptada no exercicio

da competencia autonómica propia en materia de sanidade, ao abeiro da normativa sanitaria e na condición de autoridade sanitaria

do conselleiro (artigo 33 da Lei 8/2008, do 10 de xullo, de saúde de Galicia) pois, como dispoñía expresamente o artigo 12

do Real decreto 926/2020, do 25 de outubro, durante a vixencia do estado de alarma cada Administración conservou as competencias

outorgadas pola lexislación vixente para adoptar as medidas necesarias, sen prexuízo do establecido no referido real decreto.

Entre esta lexislación cabe citar, no que aquí interesa, a seguinte.

Por unha banda, a Lei orgánica 3/1986, do 14 de abril, de medidas especiais en materia de saúde pública, prevé que, co obxecto

de protexer a saúde pública e previr a súa perda ou deterioro, as autoridades sanitarias das distintas Administracións públicas

poderán, dentro do ámbito das súas competencias, adoptar as medidas previstas na dita lei cando así o esixan razóns sanitarias

de urxencia ou necesidade.

Por outra parte, o artigo 26 da Lei 14/1986, do 25 de abril, xeral de sanidade, prevé a posibilidade de que as autoridades

sanitarias poidan adoptar as medidas preventivas que consideren pertinentes cando exista ou se sospeite razoablemente a existencia

dun risco inminente e extraordinario para a saúde. E engade que a duración das ditas medidas se fixará para cada caso, sen

prexuízo das prórrogas sucesivas acordadas por resolucións motivadas, e non excederá o que esixa a situación de risco inminente

e extraordinario que as xustificou.

E a Lei 33/2011, do 4 de outubro, xeral de saúde pública, recolle, así mesmo, nos seus artigos 27.2 e 54, a posible adopción

de medidas por parte das autoridades sanitarias en situacións de risco para a saúde das persoas.

No eido autonómico, a Lei 8/2008, do 10 de xullo, de saúde de Galicia, no seu artigo 34, apartado 12 (na redacción vixente

no momento da adopción das medidas) incluía, entre as intervencións públicas que poderían exercer as autoridades sanitarias

competentes sobre as actividades públicas e privadas que, directa ou indirectamente, poidan ter consecuencias para a saúde,

a consistente en ?adoptar as medidas preventivas que se consideren pertinentes en caso de que exista ou se sospeite razoablemente a existencia

dun risco inminente e extraordinario para a saúde?, engadindo que a duración desas medidas debía fixarse para cada caso, sen prexuízo das prórrogas sucesivas acordadas por

resolucións motivadas, que non debían exceder o que exixise a situación de risco extraordinario que as xustificase.

Neste contexto normativo, pois, a persoa titular da Consellería de Sanidade adoptou a medida á que se refire a reclamación.

A orde en cuestión acadou validez xurídica unha vez que foi aprobada e publicada e obtivo firmeza por non ter sido impugnada

polas vías previstas no ordenamento xurídico, sen que conste particularmente que a parte reclamante accionase contra ela nos

prazos legais oportunos, asumindo con iso a súa plena eficacia xurídica.

O ata aquí exposto xa exclúe a posibilidade de considerar antixurídicos os prexuízos que a medida puidese levar aparellados,

pois, no caso de acreditarse, atoparían a súa xustificación no principio de suxeición dos cidadáns ao ordenamento xurídico

ínsito no Estado de Dereito (neste sentido vid. ditame CCG 247/2022).

Xunto co anterior, na propia orde ponse de manifesto como as medidas recollidas nela responderon á ?evolución da situación epidemiolóxica e sanitaria na Comunidade Autónoma? nese momento, ?sobre a base do indicado no Informe da Dirección Xeral de Saúde Pública do 4 de novembro de 2020 e tras escoitar as recomendacións do Comité Clínico reunido para estes efectos?. Sobre esta base, na orde recolléronse diferentes tipos de medidas e as máis restritivas (entre elas, a consistente no peche

temporal ao público dos establecementos de restauración) quedaron limitadas a determinados concellos ?atendida a situación epidemiolóxica e sanitaria máis desfavorable?. Ademais, preveuse expresamente que as medidas serían obxecto de seguimento e avaliación conxunta co fin de garantir a súa

adecuación á evolución da situación epidemiolóxica e sanitaria.

Procede engadir que, como acto de instrución, incorporouse ao expediente o informe do 4.11.2020 que serviu de fundamento ás

medidas adoptadas na orde, no que se reflicte a situación epidemiolóxica existente na Comunidade Autónoma de Galicia o 2.11.2020

e, en particular, a alta incidencia que neses momentos afectaba, entre outros concellos, ao da Coruña.

Así mesmo, procede traer a colación o indicado no informe da Subdirección Xeral de Información sobre Saúde e Epidemioloxía,

do 27.1.2022, emitido no seo da instrución, no cal, con cita concreta de estudos e bibliografía, se indica:

?[...] Durante a pandemia de COVID-19, dende o estado de alarma decretado polo Goberno o 15 de marzo de 2020, ata o fin do estado

de emerxencia decretado pola Xunta de Galicia o 21 de outubro de 2021, producíronse varias ondas epidémicas de COVID-19 de

diferente intensidade, tal e como se pode ver na figura 1 [...].

Segundo a situación epidemiolóxica en cada momento e territorio, procedeuse a tomar unha serie de medidas co obxectivo de

controlar a epidemia [...].

Desde o inicio da pandemia a Consellería de Sanidade e os seus órganos asesores (Comité Clínico e o Subcomité de brotes),

de acordo coas súas funcións de asesoramento, estableceron as medidas preventivas e de control da pandemia que a evidencia

científica dispoñible en cada momento recomendaba.

Coa evidencia científica acumulada, considérase que a principal vía de transmisión do SARS-Cov-2 é o contacto e a inhalación

das pingas e aerosois respiratorios emitidos por un enfermo que conteñen virus con capacidade de xerar infección, sobre todo

en determinadas circunstancias: en proximidade ao caso índice durante tempo prolongado e en espazos pechados e mal ventilados.

Os aerosois virais poden permanecer infecciosos durante horas baixo determinadas condicións, como son a mala ventilación dos

espazos interiores e a ausencia de luz ultravioleta. A proximidade entre as persoas facilita a transmisión, de aí a recomendación

do mantemento de distancia interpersoal [...] varios estudos mostran que as medidas máis comúns foron evitar aglomeracións, peches fronteirizos, illamentos dos casos,

uso apropiado dos equipos de protección persoal e teletraballo, que tiveron un alto impacto na redución de casos [...].

Hai evidencia suficiente sobre a efectividade das medidas non farmacolóxicas tomadas durante a pandemia, aínda que non sempre

é posible identificar a efectividade dunha medida concreta xa que adoitan tomarse varias en conxunto no tempo, ou se foron

pondo en marcha en diferentes momentos do tempo e situación epidemiolóxica, como que a curva da onda estivese en crecemento

ou en descenso, así como a heteroxeneidade na intensidade de aplicación, nos diferentes países, tal como salientan diversos

autores (a continuación cítanse varios autores que concluíron na efectividade para conter a difusión do virus de medidas non farmacolóxicas

como o peche de establecementos) [...]. As guías que o ECDC (Centro Europeo para a Prevención e Control de Enfermidades) ía actualizando usábanse como marco para

deseñar as estratexias nos diferentes países de Europa e, igualmente, en España e en Galicia, xa que antes da vacina eran

as únicas efectivas [...]?.

No devandito informe tamén se recollen consideracións específicas sobre o risco asociado aos establecementos de hostalería,

nos seguintes termos:

?[?] É importante ter en conta que a adopción de calquera medida debe adecuarse ademais de á situación epidemiolóxica existente,

ao risco de transmisión que poida ocasionar unha determinada actividade, ben sexa polo establecemento no que esta se desenvolve

ou ben polas súas propias características.

Como xa se expuxo, da evidencia científica acumulada, considérase que a principal vía de transmisión do SARS- CoV-2 é o contacto

e a inhalación das pingas e aerosois respiratorios emitidos por unha persoa enferma que conteñen virus con capacidade de xerar

infección, sobre todo en determinadas circunstancias: en proximidade ao caso índice durante tempo prolongado e en espazos

pechados e mal ventilados.

Tendo en conta esta transmisión, considérase apropiado establecer medidas de prevención adicionais e específicas nos establecementos

de hostalería, do mesmo xeito que se realizou noutros países, por tratarse de espazos nos que se poden agrupar factores que

aumentan o risco de transmisión do SARS- CoV-2: espazos pechados nos que se establecen contactos próximos e prolongados entre

persoas, con escasa renovación de aire nalgúns casos e realización de actividades nas que é necesaria a retirada de máscara

(ao comer ou beber) e de accións que ocasionan unha maior xeración de aerosois (falar, en ocasións cun ton de voz maior do

normal ou cantar). Ademais trátase de espazos de socialización que favorecen a relaxación da atención necesaria para manter

as medidas individuais de prevención (uso de máscara e mantemento da distancia de seguridade interpersoal), ao que pode contribuír

o consumo de alcol.

Estas circunstancias, que non se dan noutras actividades mercantís (establecementos de alimentación, áreas comerciais, salóns

de peiteado etc.) nas que o uso da máscara mantense en todo momento e xeralmente os contactos non son prolongados nin próximos,

fan necesaria a posta en marcha de medidas restritivas, que estaría avalada pola evidencia científica dispoñible en relación

ao papel que ten a hostalería na transmisión da infección polo SARS- CoV-2 [...]?.

A continuación o informe fai referencia a varios estudos, e tamén a recomendacións do Centro Europeo para o Control e Prevención

das Enfermidades e do Consejo Interterritorial do Sistema Nacional de Saúde sobre o peche de locais como os de hostalería

en momentos de incidencia elevada. E engade que:

?[...] Un 18% dos brotes teñen a súa orixe neste sector. Aínda que o número non pareza moi significativo por si só, non é en absoluto

desprezable. Ademais, debemos ter en conta que a maior parte dos brotes denominados ?Mixtos? son de tipo social e, por tanto,

en parte relacionados coa hostalería e en parte en domicilios. Debe terse en conta a gran dificultade para atribuír a un lugar

concreto a orixe do brote, a non ser que sexa absolutamente evidente e non se atopen orixes diferentes, xa que a frecuentación

de lugares de lecer é amplo e diverso nos días previos ao diagnóstico nunha gran cantidade de casos [...].

Por tanto, non se trata de demonizar ao sector de servizos de hostalería establecendo agravios comparativos con outras actividades

mercantís que se desenvolven en lugares pechados, senón que se trata de ser conscientes dos riscos adicionais que se dan neste

tipo de establecementos e de poñer en marchar todas as medidas preventivas necesarias para facer desta actividade unha actividade

o máis segura posible tanto para a clientela como para os/as traballadores/as.

[?] Segundo os datos dispoñibles en España sobre os principais ámbitos de transmisión dos gromos, desde que o Goberno deu por

rematada a desescalada, case que a metade dos gromos producíronse dentro dun contexto social, principalmente en lugares pechados,

como pode ser en domicilios ou espazos interiores, en moitos casos mal ventilados, onde se fala en voz alta, se canta e non

se fai bo uso da máscara ou se realizan actividades nas que resulta incompatible o seu uso continuo, como comer, beber ou

facer actividade física.

Ante esta evidencia, desde o punto de vista epidemiolóxico recoméndase promover todas aquelas actividades que se poidan realizar

ao aire libre, onde a redución de aforos non ten que ser tan estrita e promover a redución de aforos ou o peche dos establecementos

nos que non se poida garantir unha axeitada ventilación e un cumprimento das medidas de prevención e hixiene [...]?.

Fronte ao indicado, a falta de razoabilidade e proporcionalidade da medida que nos ocupa non pode sustentarse, como pretende

a entidade reclamante, na mera afirmación, contida na reclamación, de que ?las medidas adoptadas por la Comunidad de Madrid han producido un resultado similar en la salud pública? sen necesidade de que na dita comunidade se acordase o peche dos establecementos de restauración. Tal afirmación, xenérica

e carente de todo sustento probatorio, non pode desvirtuar os razoamentos técnicos antes transcritos. Nótese, ademais, como,

respecto das meras comparacións entre Comunidades Autónomas, o informe do 27.1.2022 advirte expresamente de que:

?[?] A avaliación da efectividade dunha medida de prevención débese realizar no mesmo ámbito no que se establece a dita medida

e tendo en conta un mínimo de tempo de funcionamento da mesma (no caso da COVID-19 entre 1-2 ciclos de transmisión) para así

non incluír nas variables analizadas (taxa de incidencia, porcentaxe de hospitalizacións, etc.) aqueles casos que se infectaron

previamente á implantación da medida e que poderían estar no período de incubación.

Realizar comparacións entre comunidades autónomas con diferente situación epidemiolóxica de partida e coa implantación de

medidas de prevención e control da transmisión heteroxéneas pode dar lugar a información pouco válida en canto á efectividade

dunha medida concreta [?]?.

E tampouco cabe entender, como pretende a reclamante, que existira unha diferenza de tratamento non xustificada por permitirse,

como excepción, que os establecementos de restauración de centros sanitarios ou de traballo que limitaran a súa actividade

aos traballadores deles ou, no caso dos centros sanitarios, tamén aos acompañantes dos doentes, podían manter o servizo de

cafetería, bar e restaurante. Tal e como salienta a Orde do 8.11.2020 (DOG núm. 226, do 9.11.2020) foi a ?particular natureza e ao carácter limitado dos destinatarios dos seus servizos?, o que determinou que se recolleran medidas de prevención específicas para este tipo de establecementos.

En suma, cabe concluír que a medida controvertida pola entidade reclamante foi unha medida razoada e proporcionada, que respondeu

ao principio de precaución que ha de presidir as actuacións en materia de saúde pública. En relación con este principio de precaución e, en

particular, coa súa proxección sobre o requisito da antixuricidade do dano, sinala a sentenza do Tribunal Supremo do 19.6.2018,

rec. 2006/2016, que:

?[...] si ya con carácter general la jurisprudencia de este Tribunal Supremo viene rechazando que pueda apreciarse la antijuridicidad

del daño -presupuesto necesario para que concurra la responsabilidad- cuando la decisión administrativa, pese a que pudiera

ser anulada en vía administrativa o jurisdiccional -que no es el caso de autos, como veremos- no puede apreciarse cuando,

al considerar los conceptos jurídicos indeterminados -incluso las potestades regladas- se aprecie que la decisión no solo

es razonable sino que está razonada -por todas, sentencia 1999/2017, de 18 de diciembre, recurso de casación 1845/2016-; esa

falta de antijuridicidad debe ser apreciada con mayor rigor cuando la actividad administrativa incida en la propia salud pública

[?]; porque es indudable que el riego que subyace en dicha actuación, comporta la obligada decisión de adoptar con carácter perentorio

las medidas de seguridad en salvaguarda del mencionado bien público [?]?.

Na mesma liña, a sentenza do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia do 17.7.2019, rec. 325/2017, numera expresamente, entre

os supostos nos que existe o deber xurídico de soportar o dano, os de adopción pola Administración de medidas de protección

en aplicación do principio de precaución, e recorda que:

?[...] El principio de precaución que debe presidir la actuación administrativa significa que cuando subsisten dudas sobre la existencia

y alcance de riesgos para la salud pública, la Administración debe adoptar medidas de protección sin tener que esperar a que

se demuestre plenamente la realidad y gravedad de tales riesgos, siempre que los actos no rebasen los límites de lo que resulta

apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimamente perseguidos (principio de proporcionalidad) [...]?.

Sobre esta base, a mesma sentenza, con cita da previa sentenza do mesmo tribunal do 29.5.2002, rec. 1905/1999, conclúe que

a antixuridicidade ?se excluye en los casos de actuación administrativa razonable y razonada en aras a la preservación de la salud pública".

Os anteriores razoamentos levan a concluír que os danos que puideran derivarse para a entidade reclamante da adopción da medida

á que se refire a reclamación non revisten o carácter de antixurídicos polo que non poden determinar a existencia de responsabilidade

patrimonial da Administración autonómica. No mesmo sentido cabe traer a colación o noso ditame xa citado CCG 247/2022 e outros ditames posteriores deste órgano consultivo na materia como CCG 309/2022, CCG 316/2022, CCG 317/2022, CCG 318/2022, CCG 378/2022, CCG 379/2022, CCG 380/2022, CCG 414/2022, CCG 415/2022, CCG 416/2022, CCG 453/2022, CCG 454/2022, CCG 455/2022, CCG 456/2022, CCG 457/2022, CCG 458/2022, CCG 481/2022, CCG 485/2022, CCG 486/2022 (nos cales, á súa vez, se citan ditames doutros órganos consultivos autonómicos) ou os máis recentes ditames CCG 2/2023, CCG 51/2023, CCG 123/2023 ou CCG 124/2023.

Quinta.

Procede efectuar unha consideración adicional respecto dos danos reclamados.

Como se desprende dos antecedentes deste ditame, os danos reclamados estriban nos prexuízos económicos sufridos pola entidade

reclamante coa consecuencia da medida de peche temporal ao público do establecemento de restauración que explota; prexuízos

económicos para cuxa acreditación aquela achegou un informe pericial do que resulta que toda a contía reclamada se corresponde

co concepto de lucro cesante.

Respecto do lucro cesante, a xurisprudencia vén esixindo unha proba rigorosa e a súa apreciación de modo prudente e restritivo.

Recorda neste sentido a sentenza do Tribunal Supremo do 9.6.2015, rec. 2722/2013, con cita de sentenzas previas, que:

?[?] la prueba de las ganancias dejadas de obtener ha de ser rigurosa sin que puedan admitirse aquellas que sean dudosas y contingentes,

lo que excluye los meros ?sueños de ganancias? como se denominaron en la Sentencia de 15 de octubre de 1986, ya que no cabe

que a través del concepto de lucro cesante y del daño emergente se produzca un enriquecimiento injusto (STS de 31 de enero

de 2008) (STS de 21 de Diciembre de 2012, recurso de casación 5521/2010). Y en esa línea hemos declarado en nuestra sentencia

de 20 de febrero de 2015 (recurso de casación 4.427/2012) ?la indemnización por lucro cesante, como recordaba nuestra ya lejana

Sentencia de 15 de noviembre de 2002, se exige una prueba rigurosa de las garantías dejadas de obtener, observándose que la

indemnización de lucro cesante, en coherencia con reiterada jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha de apreciarse

de modo prudente y restrictivo, puesto que no es admisible una mera posibilidad de dejar de obtener unos beneficios?. Y, en

el mismo sentido, la de 22 de febrero de 2006 (casación 1761/02), en la que se dice que ?la indemnización por lucro cesante

requiere demostrar que se ha producido de forma inmediata, exclusiva y directa, un perjuicio efectivo y susceptible de valoración

económica, derivado de la pérdida de unos ingresos no meramente contingentes, quedando excluidas de resarcimiento las meras

expectativas o ganancias dudosas o hipotéticas? [?]?.

Trasladando as anteriores consideracións ao presente caso, do exame do informe pericial achegado pola entidade reclamante

resulta que a valoración das perdas baséase en estimar que a facturación dos establecementos hostaleiros da reclamante no

período ao que se estendeu a medida de peche temporal tería sido, de non adoptarse esta medida, exactamente a mesma que a

facturación correspondente ao mesmo período do ano 2019. Pois ben, ademais de que non consta que se fixera por parte do perito

unha verificación da información sobre facturación proporcionada pola entidade reclamante e de que, como sinala o mesmo informe,

a facturación do ano 2019 da que se parte se baseou na aplicación dun promedio mensual (ao non dispoñer dunha desagregación

diaria de vendas), en todo caso o cálculo realizado omite un elemento esencial que, aínda que non se tivesen adoptado as medidas,

tería necesariamente incidido na actividade económica da empresa no período ao que se refire a reclamación: a propia crise

sanitaria causada pola COVID-19. En efecto, cabe entender que esta crise sanitaria tería producido de por si (e á marxe da adopción de medidas polas autoridades sanitarias) cambios no comportamento

social que terían afectado negativamente á actividade económica desenvolvida pola entidade reclamante. Ao anterior únese,

como advertimos no ditame CCG 247/2022 (e, na mesma liña, en ditames posteriores como CCG 309/2022, CCG 316/2022, CCG 317/2022, CCG 318/2022, CCG 378/2022, CCG 379/2022, CCG 380/2022, CCG 414/2022, CCG 415/2022, CCG 416/2022, CCG 453/2022, CCG 454/2022, CCG 455/2022, CCG 456/2022, CCG 457/2022, CCG 458/2022, CCG 481/2022, CCG 485/2022, CCG 486/2022, CCG 2/2023, CCG 51/2023, CCG 123/2023 ou CCG 124/2023), que a valoración do lucro cesante esixiría ter en conta outros aspectos adicionais, como, por exemplo, se a empresa foi

beneficiaria dalgunha das axudas públicas, tanto do Estado como da comunidade autónoma galega, para apoiar as actividades

económicas afectadas polas restricións e tamén esixiría ter en conta os gastos ordinarios -materiais e de persoal- e a redución

destes durante o período de peche.

Neste sentido resultan ilustrativas as seguintes consideracións recollidas nos ditames do Consejo Consultivo do Principado

de Asturias 271/2022, 272/2022, 276/2022, 284/2022 ou 285/2022, nos que, tamén en relación con reclamacións de responsabilidade patrimonial formuladas por empresas do sector da hostalaría

e restauración, se sinala:

?[?] no puede soslayarse que la expectativa de ganancia queda mediatizada por el hecho mismo de la situación pandémica, de notorio

alcance y repercusión en la vida social, laboral y empresarial de la ciudadanía, sin que pueda sostenerse que de no haberse

impuesto las restricciones la afluencia de usuarios a los negocios de la reclamante hubiera sido similar a la de otras temporadas,

pues ello significaría que los clientes habrían actuado de espaldas a las recomendaciones sanitarias. Resulta indubitado que

no toda pérdida de beneficio es imputable a la Administración toda vez que la situación pandémica ha dado lugar a determinadas

pautas de conducta, limitativas de las relaciones sociales en este tipo de establecimientos, que han incidido notoriamente

en la afluencia a los mismos. Y no puede tampoco obviarse que se han articulado diversas medidas compensatorias y se convocaron

ayudas directas para estos operadores económicos en atención a los perjuicios derivados de las restricciones impuestas, que

vienen contribuyendo a mitigar en parte el daño que pretenden sea resarcido. Incluso procede advertir que la suspensión temporal

de la actividad por decisiones administrativas no sancionadoras es un riesgo asegurable, cuya eventual indemnización debe

también deducirse del quantum resarcitorio reclamado por este cauce para excluir la doble indemnidad o la obtención de un

beneficio que exceda del daño patrimonial ocasionado [...].

En estas condiciones, el indicio racional de unas pérdidas no es suficiente para acreditar la efectividad del daño por el

que aquí se reclama, pues media la evidencia de que concurrían otras circunstancias externas derivadas de la compleja situación

sanitaria que condicionaban la asistencia a los establecimientos hosteleros, y el perjuicio ha sido (o está siendo) compensado

a través de otras vías, singularmente ayudas o subvenciones, y eventualmente podría haber sido también resarcido por estar

asegurado el riesgo de restricción o cese temporal de actividad. En definitiva, se reclaman unas ganancias hipotéticas e inciertas

que no responden a una cuantificación real y efectiva de los daños padecidos, y todo ello en un escenario crítico para la

rentabilidad del negocio, por lo que no puede estimarse acreditada la realidad y certeza del perjuicio económico [?] por el que se acciona. [...]?.

Os anteriores datos determinan que neste caso non poden considerarse debidamente acreditadas a efectividade e a realidade

do prexuízo económico reclamado polo que, tamén por esta causa, non podería prosperar a reclamación de responsabilidade patrimonial

que nos ocupa.

Sexta.

En virtude do exposto, o parecer deste órgano consultivo é favorable á desestimación da reclamación de responsabilidade patrimonial.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros,

ditamina:

?Que informa favorablemente a proposta de resolución desestimatoria á que o presente expediente se refire?.