Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 126 de 26 de abril de 2023

Cuestión

Proxecto de decreto

Resumen

Proxecto de decreto polo que se modifica o do Decreto 152/2021, do 21 de outubro, polo que se regulan as condicións para o exercicio profesional das actividades de socorrismo acuático, información e primeiros auxilios nos espazos acuáticos naturais e instalacións acuáticas na Comunidade Autónoma de Galicia.

Organismo:

Vicepresidencia Segunda e Consellería de Presidencia, Xustiza e Deportes (Xunta de Galicia)

Letrado:

Quintana Acebo

Propuesta:

Conclusion:

Favorable

Relator:

Martínez Yáñez

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- Con data 4.4.2023 ten entrada neste organismo un escrito do señor presidente da Xunta de Galicia solicitando a emisión do preceptivo ditame

sobre o proxecto de decreto de referencia.

2.- No expediente administrativo consta:

-Acordo de inicio do 19.1.2023.

-Texto do anteproxecto de Decreto.

-Memoria xustificativa do 19.1.2023 e memoria complementaria do 29.3.2023.

-Táboa de vixencias do 19.1.2023.

-Memoria xustificativa da non necesidade do trámite de consulta pública previa.

-Memoria económica do 19.1.2023 e memoria económica complementaria do 8.2.2023.

-Informe do Servizo Técnico-Normativo do 20.1.2023.

-Texto do Proxecto de decreto.

-Aprobación do proxecto do 26.1.2023.

-Memoria xustificativa da urxencia da tramitación do 24.1.2023.

-Apertura do trámite de audiencia e notificación a:

Consellerías e Sergas

Federación Galega de Municipios e Provincias (Fegamp)

Cruz Vermella

Universidade de Santiago de Compostela

Universidade de Vigo

Universidade da Coruña

Federación de Salvamento e Socorrismo de Galicia (FESSGA)

Asociación de socorristas profesionais do Morrazo

Cluster da industria do deporte de Galicia

Asociación de Búsqueda y Salvamento de Galicia

Salvar Formar y Socorrer SL

-Observacións recibidas no trámite de audiencia de:

Consellería de Cultura, Educación, Formación Profesional e Universidades

FEGAMP

-Exposición no Portal de Transparencia e Goberno Aberto (certificado do 15.2.2023).

-Informe de impacto de xénero do 30.1.2023.

-Análise de impacto demográfico do 2.2.2023.

-Informe tecnolóxico funcional da Dirección Xeral de Simplificación Administrativa e Axencia para a Modernización Tecnolóxica

de Galicia do 20.2.2023.

-Informe da Dirección Xeral de Planificación e Orzamentos do 23.2.2023.

-Memoria xustificativa do tratamento dado ás observacións recibidas na fase intermedia da tramitación do 27.2.2023.

-Texto do proxecto que se somete a informe da Asesoría Xurídica.

-Texto do proxecto modificado con observacións da Asesoría Xurídica.

-Informe da Asesoría Xurídica do 24.3.2023.

-Memoria xustificativa do tratamento dado ás observacións da Asesoría Xurídica do 29.3.2023.

-Texto do proxecto logo do informe da Asesoría Xurídica.

-Informe da Secretaría Xeral Técnica do 29.3.2023.

-Aprobación polo Vicepresidente Segundo e Conselleiro de Presidencia, Xustiza e Deportes para envío ao Consello Consultivo

do 30.3.2023.

-Texto do proxecto que se somete a consideración.

3.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.- Competencia para a emisión do ditame.

O artigo 1 da Lei 3/2014, do 24 de abril, do Consello Consultivo de Galicia, configura a este órgano como o supremo órgano

consultivo da Xunta de Galicia e das administracións públicas da comunidade autónoma.

A competencia deste Consello Consultivo de Galicia para a emisión do ditame deriva da previsión contida no artigo 12.c) da

Lei 3/2014, do 24 de abril, do Consello Consultivo de Galicia, e 15 do Decreto 91/2015, do 18 de xuño, polo que se aproba

o Regulamento de organización e funcionamento do Consello Consultivo de Galicia, cando establece que este deberá ser consultado

preceptivamente nos supostos de proxectos de regulamento de execución de leis autonómicas e de desenvolvemento de normas básicas

do Estado e, de ser o caso, de normas da Unión Europea, así como as súas modificacións.

No presente caso o proxecto de decreto examinado ten por obxecto a modificación dalgúns artigos do Decreto 152/2021, do 21

de outubro, polo que se regulan as condicións para o exercicio profesional das actividades de socorrismo acuático, información

e primeiros auxilios nos espazos acuáticos naturais e instalacións acuáticas na Comunidade Autónoma de Galicia.

Segunda.- Procedemento de elaboración da norma.

Un aspecto fundamental da análise de legalidade que sobre o proxecto remitido debe realizar este Consello é o da verificación

do seu procedemento de tramitación, operando a súa corrección como condicionante esencial, non só do axuste do regulamento

ao principio de legalidade, senón tamén da habilitación do seu acerto e oportunidade.

Como se ten sinalado reiteradamente por este Consello Consultivo, na elaboración de disposicións de carácter xeral deben observarse

tanto as normas substantivas como as de carácter adxectivo que regulan a canle a través da cal se debe producir a actividade

normativa da Administración, xa que forman parte do ordenamento xurídico ao que se atopan sometidos os poderes públicos na

súa actuación (artigos 9.1 e 103.1 da Constitución española). Por conseguinte, a observancia do procedemento legalmente establecido

elévase ao rango de medio de garantía das disposicións administrativas, polo que a súa esixencia é tanto maior cando se trata

de emanar normas que se van inserir no ordenamento xurídico cunha vocación de permanencia e xeneralidade.

A este procedemento de elaboración normativa resúltanlle aplicables, en primeiro termo, as prescricións contidas no título

VI, artigos 129 e 133, da Lei 39/2015, do 1 de outubro, do procedemento administrativo común das administracións públicas

(en diante, LPAC); e as disposicións ditadas ao abeiro das competencias estatais previstas no artigo 149.1.18ª da Constitución,

segundo precisa a disposición derradeira primeira da devandita lei.

Cómpre referir que os citados artigos teñen un novo alcance constitucional após da Sentenza 55/2018, do 24 de maio, do Tribunal

Constitucional (Boletín Oficial do Estado do 22.6.2018) que no seu fundamento xurídico 7.c) sinala:

?[?] Los artículos 129 y 130.2 de la Ley 39/2015 no regulan las fases del procedimiento administrativo de elaboración de normas

ni siquiera establecen la estructura general del íter procedimental. Se limitan a recoger directrices a las que deben responder

las políticas, cualquiera que sea su signo, de los diferentes niveles de gobierno. Tales directrices proceden, con pocos cambios,

de los derogados artículos 4 («Principios de buena regulación aplicables a las iniciativas de las administraciones Públicas»)

y 5 («Instrumentos de las administraciones Públicas para la mejora de la regulación») y 7 («Transparencia y seguimiento de

la mejora regulatoria») de la Ley 2/2011. En particular, la obligación de justificar en el preámbulo la adecuación de la iniciativa

reglamentaria a los principios de buena regulación (art. 129, apartados 1, segundo inciso, y 5) proviene del artículo 4.1,

segundo inciso, de la Ley 2/2011 («En la iniciativa normativa quedará suficientemente justificada la adecuación a dichos principios»).

[?]?.

As anteditas directrices non impiden o seu desenvolvemento autonómico ?? ni la posibilidad de establecer otros diferentes ??, apunta o Tribunal Constitucional na citada sentenza, o que ocorre nas directrices semellantes que aparecen recollidas no

título III (relativo á racionalización, simplificación e mellora da calidade normativa), da Lei 14/2013, do 26 de decembro,

de racionalización do sector público autonómico, e, en particular, do requirido no seu artigo 37.a), no que se dispón que:

?Para contribuír ao obxectivo de cumprir o principio de calidade normativa: a) En todas as iniciativas normativas xustificarase a súa adecuación aos principios de seguridade xurídica,

transparencia, accesibilidade, simplicidade e eficacia?.

Do mesmo xeito, resulta de aplicación o disposto no capítulo II, do título II (artigos 40 e seguintes) da Lei 16/2010, do

17 de decembro, de organización e funcionamento da Administración xeral e do sector público autonómico de Galicia (en diante,

LOFAXGA), que regula o procedemento de elaboración das disposicións administrativas de carácter xeral.

Continuando coa análise da normativa aplicable ao procedemento de elaboración de disposicións de carácter xeral, procede citar

o artigo 12 da Lei 15/2010, do 28 de decembro, de medidas fiscais e administrativas, que ordena elaborar unha memoria económica

financeira e solicitar un informe da dirección xeral competente en materia de orzamentos. No seu desenvolvemento ditouse a

Orde do 3.3.2011 pola que se establece o contido mínimo da memoria económico-financeira nos casos de iniciativas lexislativas

ou de aprobación de normas con rango regulamentario, plans ou programas de actuación.

Ademais, a Lei 1/2016, do 18 de xaneiro, de transparencia e bo goberno (artigo 9) esixe a publicación na sede electrónica

ou páxina web, da relación circunstanciada e motivada dos procedementos de elaboración de anteproxectos de lei e de disposicións

administrativas de carácter xeral que estean en tramitación, a partir do intre no que se produza a aprobación do anteproxecto.

E conforme co artigo 37.a) da Lei 14/2013, do 26 de decembro, de racionalización do sector público autonómico, en todas as

iniciativas normativas xustificarase a súa adecuación aos principios de necesidade, proporcionalidade, seguridade xurídica,

transparencia, accesibilidade, simplicidade e eficacia.

Cómpre así mesmo indicar que a Lei 5/2021, do 2 de febreiro, de impulso demográfico de Galicia, introduciu un novo trámite

na fase intermedia do procedemento de elaboración de decretos mediante a adición dun número 9 no artigo 42 da LOFAXGA, conforme

o cal:

?9. Todos os proxectos de decreto serán remitidos, xunto cunha análise do seu impacto demográfico, ao órgano de dirección

competente en materia de dinamización demográfica, para os efectos previstos no artigo 8 da Lei de impulso demográfico de

Galicia?.

O artigo 8 ao que remite o precepto transcrito dispón:

?Artigo 8. Análise do impacto demográfico.

1. Nos procedementos de elaboración de proxectos de lei e decretos, así como de documentos de planificación sectorial que

tramite a Administración autonómica, deberá darse traslado do texto proxectado, xunto cunha análise do seu impacto demográfico,

ao órgano de dirección con competencias en materia de dinamización demográfica, concedéndolle un prazo de dez días hábiles

para a formulación, se é o caso, das observacións que considere procedentes nesta materia.

2. O órgano de dirección con competencias en materia de dinamización demográfica proporcionará directrices, criterios e metodoloxías

para facilitar a elaboración da análise prevista no número 1?.

Unha vez contrastada a documentación remitida, cabe deducir do actuado que o proceso de elaboración do proxecto se adecuou,

no substancial, ás esixencias que, con relación á elaboración de disposicións de carácter xeral, se conteñen na citada normativa.

Terceira.- Marco xurídico normativo e finalidade da norma proxectada.

O artigo 25.2 da Lei 7/1985, do 2 de abril, reguladora das bases de réxime local, e o artigo 80 da Lei 5/1997, do 22 de xullo,

de Administración local de Galicia, nas súas alíneas a) e h), atribúen aos municipios competencias para garantir a seguranza

nos lugares públicos ?entre os cales se encontran as praias? e a protección da salubridade pública, nos termos que determine

a lexislación estatal e autonómica. Pola súa banda, a alínea d) do artigo 115 da Lei 22/1988, do 28 de xullo, de costas, establece

que as competencias municipais, nos termos previstos pola lexislación que diten as comunidades autónomas, poderán abranguer

vixiar a observancia das normas e instrucións ditadas pola Administración do Estado sobre salvamento e seguranza das vidas

humanas.

A Lei 5/2007, do 7 de maio, de emerxencias de Galicia, materializa a competencia asumida pola Comunidade Autónoma de Galicia

en materia de protección civil (sentenzas 123/1984, do 18 de decembro, e 133/1990, do 19 de xullo, do Tribunal Constitucional)

e no seu artigo 1.1 dispón que a presente lei regula o sistema integrado de protección civil e emerxencias en Galicia, dirixido

a adoptar medidas preventivas que eviten situacións de risco, a actuar en caso de risco ordinario e a protexer a integridade

das persoas e os bens de titularidade pública e privada, o mesmo precepto no seu punto segundo considera a protección civil

como un servizo público esencial. O seu artigo 2 engade tamén que as administracións públicas de Galicia garanten a existencia

dun sistema integrado de protección civil e emerxencias, baseado, entre outros, no principio de coordinación e establecendo

que a protección civil se desenvolverá de acordo co criterio de profesionalidade.

Ou artigo 10 da citada Lei 5/2007 establece na súa alínea a) que corresponde á Xunta de Galicia a superior coordinación e

dirección da protección civil, a xestión dos servizos que se considere necesario prestar de forma unitaria para todo o territorio

galego e a xestión das emerxencias que superen os medios de resposta de que dispoñen as entidades locais.

Ao fío do anterior, o artigo 43 establece que o sistema integrado de protección civil e emerxencias de Galicia estará formado

tanto por persoal de carácter profesional como por voluntarios e continúa o artigo 3 recollendo que as administracións públicas

de Galicia proporcionarán a formación adecuada e a preparación e coordinación ás persoas que interveñen de forma profesional

ou voluntaria na xestión de riscos e emerxencias.

O Decreto 104/2012, do 16 de marzo, polo que se fixa a formación mínima dos socorristas acuáticos e se crea e regula o rexistro

profesional de socorristas acuáticos de Galicia constituíu a primeira regulación completa para a habilitación da profesión

na Comunidade Autónoma. O devandito decreto foi modificado polo Decreto 35/2017, do 30 de marzo, que, mantendo o alto nivel

de exixencia para a prestación dos servizos, sendo o certificado de profesionalidade o eixe central da formación, permitiu

a incorporación, mediante unha ordenada formación de adaptación á profesión, das persoas licenciadas ou graduadas en ciencias

da actividade física e o deporte e o persoal técnico superior en animación de actividades físicas e deportivas.

Esta regulación foi derrogada polo Decreto 152/2021, de 21 de outubro, polo que se regula a formación e as condicións esixibles

para o desempeño das funcións de prevención e socorrismo nos espazos acuáticos naturais e instalacións acuáticas na Comunidade

Autónoma de Galicia. Na nova norma aumentáronse as posibilidades de acceso ao Rexistro Profesional de Persoal Socorrista da

Comunidade Autónoma de Galicia a través dos cursos de adaptación, a fin de conseguir un número suficiente de profesionais

que dean cobertura á crecente demanda de socorristas, a cal ano tras ano vai en aumento. Ademais, as modificacións dos Reais

Decretos reguladores dalgunhas das titulacións que permiten o acceso ao citado rexistro, e que constitúen normativa básica,

obrigaron a ditar unha nova norma convenientemente actualizada.

Aínda que desde a entrada en vigor do citado Decreto incrementouse o número de socorristas inscritos no Rexistro Profesional

de Persoal Socorrista da Comunidade Autónoma de Galicia, persisten as necesidades para cubrir todos os servizos de salvamento

e socorrismo na tempada estival, tal e como expoñen os informes que constan no expediente sometido a ditame.

Esta circunstancia motivou a necesidade de proxectar unha modificación do Decreto 152/2021, sometida agora a ditame, co fin

principal de incorporar unha nova vía de acceso ao Rexistro Profesional de Socorristas de Galicia, tanto para a sección en

instalación acuáticas, como para a sección en espazos acuáticos naturais, a través da realización dun curso de formación específica

en socorrismo en instalacións acuáticas e espazos acuáticos naturais na Comunidade Autónoma de Galicia (CFES-IEAN) de 240

horas, ao que poderá acceder toda persoa maior de idade en posesión do título de graduado/a en educación secundaria obrigatoria.

Na norma proxectada detállanse os contidos do novo curso de formación -anexo III-.

Tamén se amplían as vías para a acreditar a formación mínima para o exercicio da actividade de socorrismo en instalacións

acuáticas e en espazos acuáticos naturais mediante a adición ao artigo 4 do Decreto 152/2021 do título de técnico en Coidados

Auxiliares de Enfermería establecido polo Real decreto 546/1995, de 7 de abril, ou calquera outro título de grao medio ou

superior de formación profesional que inclúa no seu currículo a formación asociada á unidade de competencia UC2256_2 ?Aplicar

coidados auxiliares sanitarios especializados? do Catálogo de cualificacións profesionais, xunto co certificado de superar

o curso de adaptación da actividade física e deportiva ao socorrismo en instalacións acuáticas (CAFDO-IA). E se inclúe nese

mesmo precepto unha cláusula xeral que permite acreditar a formación mínima para o exercicio da actividade de socorrismo mediante

calquera outro título de grao medio ou superior de formación profesional incluído no Catálogo Nacional de Ofertas de Formación

Profesional que estableza no seu entorno profesional o exercicio da profesión de socorrista en instalación acuáticas.

Por último, a norma proxectada amplía as entidades autorizadas para impartir os cursos de formación en materia de socorrismo,

coa inclusión entre elas das empresas públicas ou privadas que, estando legalmente constituídas e sendo a formación un dos

seus obxectivos, dispoñan da experiencia previa, instalacións, o profesorado e o material que a propia norma detalla no anexo

correspondinte.

Cuarta.- Estrutura.

O proxecto de Decreto que agora se analiza, e que modifica o Decreto 152/2021, conta cun único artigo que modifica os artigos

1, 4, 14, 18, 21, 23, 24, 25, 30 e a disposición adicional segunda da citada norma.

Engade unha disposición adicional terceira, a disposición transitoria única pasa a denominarse ?disposición transitoria primeira?,

para engadir unha disposición transitoria segunda. Substitúe os anexos para adaptalos á nova regulación. Conta tamén cunha

disposición derradeira única, sobre o réxime de entrada en vigor.

Quinta. Observacións de legalidade.

Non se formulan observacións de legalidade ao texto.

Sexta.- Observacións de mellora.

Dous. Artigo 4.1 e) e 4.2 e)

Estes preceptos refírense á materia ?do fin de grado?, cando a denominación correcta é ?traballo de fin de grado?, segundo dispón o artigo 14 do Real decreto 822/2021, do 28 de setembro, polo que se establece a organización das ensinanzas

universitarias e do procedemento de aseguramento da súa calidade.

Dous. Artigo 4.1 f)

Recoméndase manter logo da cita do Real decreto 653/2017, do 23 de xuño, a expresión ?ou norma que o substitúa?.

Dous. Artigo 4.1 j) e k) e 4.2 j) e k)

As expresións ?instalacións acuática? e ?instalación acuáticas? deben ser substituídas por ?instalacións acuáticas?.

Seis. Artigo 23.1 c)

Para garantir a correspondencia ortográfica de xénero a palabra ?autorizadas? debe substituírse por ?autorizados?. Doutra banda, como a parte final do precepto contén unha enumeración, recoméndase poñer dous puntos a continuación da expresión

?dos seguintes títulos?, en lugar de coma.

Seis. Artigo 23.1 e)

Para garantir a correspondencia ortográfica de xénero e mellorar a expresión da parte final do precepto, recoméndase a seguinte

redacción: ?e) Outras entidades, escolas, ou centros sempre que estean legalmente constituídos, se é o caso, inscritos nos correspondentes

rexistros oficiais, e nos seus estatutos ou na normativa reguladora da súa actividade e se recolla expresamente entre os seus

fins, a impartición de actividades formativas. Deberán dispor dunha experiencia mínima de tres anos na formación en materias

relacionadas coa seguridade, emerxencias ou socorrismo?.

Anexo III

No título do Anexo débese substituír a palabra ?naturáis? por ?naturais?.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, o Pleno do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros, ditamina:

?Que o proxecto de decreto polo que se modifica o do Decreto 152/2021, do 21 de outubro, polo que se regulan as condicións

para o exercicio profesional das actividades de socorrismo acuático, información e primeiros auxilios nos espazos acuáticos

naturais e instalacións acuáticas na Comunidade Autónoma de Galicia, resulta consonte ao ordenamento xurídico?.