Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 110 de 13 de junio de 2018

Cuestión

Resolución de contratos

Resumen

Resolución do contrato relativo a subministración e instalación de equipos destinados a renovación do sistema de detección e alarma de incendios do Centro Príncipe Felipe da Deputación de Pontevedra

Organismo: Deputación Provincial de Pontevedra

Letrado: López Paz

Propuesta: Estimatoria

Conclusion: Favorable

Relator: Costa Pillado

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- Con data 2.2.2018, a Xunta de Goberno da Deputación de Pontevedra acordou iniciar o procedemento para a resolución do contrato

relativo a "Subministración e instalación dos equipos destinados á renovación do sistema de detección e alarma de incendios do Centro

Príncipe Felipe da Deputación de Pontevedra", adxudicado á UTE A., S.L. en sesión do mesmo órgano provincial de data 24.3.2017.

A formalización do contrato tivo lugar o 18.4.2017, e o director facultativo da obra e os representantes da empresa adxudicataria asinaron un acta de inicio dos traballos de execución o 2.6.2017.

O contrato contaba cun prazo de execución de 2 meses e un período de probas de 1 mes.

A entidade local invoca como causa da resolución do contrato o incumprimento por parte do contratista por non executar a totalidade dos seus compromisos contractuais e non ter realizadas as súas prestacións

en prazo.

2. Na instrución do expediente deuse audiencia á entidade adxudicataria, que presentou alegacións opoñéndose á resolución por

entender que a prestación contractual está cumprida nos seus propios termos, salvo determinados aspectos puntuais, como a

instalación do software do sistema, nos que a pendencia da execución entende que é imputable á Administración.

Igualmente presentou alegacións a entidade avalista, opoñéndose á incautación da garantía.

3. O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo señor presidente da

Deputación de Pontevedra tendo entrada neste organismo con data 2.4.2018.

4. Tanto a entidade avalista (en data 16.4.2018) como a mercantil adxudicataria (11.5.2018), presentaron escrito de alegacións

ante o Consello Consultivo, a segunda delas logo de ter solicitado vista do expediente.

5. Con data 5.6.2018 recibiuse correo electrónico no que se remitían os pregos de prescricións técnicas e o prego de cláusulas

especiais do contrato, que non obraban no expediente remitido.

6.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.

O Consello Consultivo de Galicia resulta competente para a emisión do ditame a teor do establecido no artigo 12.g) Lei 3/12014, do 24 de abril, e no artigo 17.a) do seu Regulamento de organización e funcionamento,

aprobado polo Decreto 91/2015, do 18 de xuño, por atinxir o expediente á resolución dun contrato administrativo.

Tal competencia resulta, ademais, da concordancia das anteditas normas co establecido no artigo 211.3.a) do texto refundido

da Lei de contratos do sector público aprobado polo Real decreto lexislativo 3/2011, do 14 de novembro (en adiante, TRLCSP),

aplicable ao caso dada a data do contrato, e que establece o preceptivo ditame do Consejo de Estado ou órgano consultivo equivalente

da comunidade autónoma nos casos de interpretación, nulidade e resolución dos contratos, cando se formule oposición por parte

do contratista, suposto que concorre no presente expediente, pois a través do escrito de alegacións asinado pola adxudicataria

do contrato de referencia, maniféstase a desconformidade coa causa de resolución que serve de fundamento ao presente expediente.

Segunda.

No tocante aos aspectos formais, hai que indicar que a prerrogativa legal de resolución dos contratos administrativos corresponde ao órgano de contratación, de conformidade co artigo 210 do TRLCSP, correspondendo

neste caso tal competencia á Xunta de Goberno da Deputación de Pontevedra.

Outros aspectos formais que disciplinan a substanciación dos expedientes desta natureza, foron tamén suficientemente cumprimentados. Así, de conformidade cos artigos 321.2 da Lei 5/1997, do 22 de xullo,

de Administración local de Galicia e 109 do Regulamento xeral da Lei de contratos das administracións públicas, aprobado polo

Real decreto 1098/2001, do 12 de outubro, obra no expediente remitido o informe da Secretaría e da Intervención do Concello;

consta tamén o cumprimento dos imprescindibles trámites que solventan a necesaria contradición propia dos expedientes desta

natureza, é dicir, o circunstanciado reproche do incumprimento contractual, dirixido ao contratista, por parte do órgano de

contratación e establecido no acordo de incoación do expediente con cita das causas determinantes da pretendida resolución,

así como a audiencia á adxudicataria e avalista sobre este particular.

Terceira.

Pasando a examinar os presupostos da proposta de resolución sometida a consulta hai que partir do seu contido que o é a resolución do contrato de subministración e instalación de equipos destinados a renovación

do sistema de detección e alarma de incendios do Centro Príncipe Felipe e iso con base no establecido no artigo 223, letra

d), do TRLCSP, que dispón que será causa de resolución do contrato ?La demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista ??. Este precepto debe poñerse en relación co artigo 212 do TRLCSP, que establece no seu número 2 que ?El contratista está obligado a cumplir el contrato dentro del plazo total fijado para la realización del mismo, así como de

los plazos parciales para su ejecución sucesiva?, engadindo no seu número 6 que a Administración terá a facultade de resolver o contrato ou de impoñer penalidades respecto

do incumprimento dos prazos parciais ?cuando se hubiese previsto en el pliego de cláusulas administrativas o cuando la demora en el incumplimiento de aquéllos

haga presumir razonablemente la imposiblidad de cumplir el plazo total?.

Na análise da causa de resolución referida hai que considerar que dos contratos do sector público nace unha relación obrigatoria, na que aparece como principal e máis relevante consecución

a do cumprimento da prestación en condicións que deben resultar axustadas ás especificacións técnicas previamente establecidas,

no presente caso as fixadas no prego de prescricións técnicas, para deste modo poder servir ao fin previsto. Pero, ademais,

a dita relación obrigatoria desprega unha multiplicidade de efectos entre os que adquire unha especial relevancia o tempo

investido na execución do contrato, factor este que no presente expediente resulta igualmente determinante da proposta de

resolución que se somete a ditame.

En efecto, a prestación contractual non só debe de adecuarse nas súas calidades físicas ao previamente establecido nas prescricións

técnicas, senón que o interese público ao que se encontra vinculada esixe, ademais, que se execute no prazo convido en función

da posta en servizo das obras, subministros, servizos ou outras prestacións, no tempo previsto. Na maioría dos casos ambos

elementos son indisociables, de maneira que sen o concurso de ambos a prestación non respondería ao que dela é requirido.

A necesidade do cumprimento dos prazos polo contratista (xa sexan parciais ou total), resulta transcendente en igual medida, pois, como vimos, o quebrantamento de calquera deles pódese erixir en causa

determinante da resolución do contrato por parte do órgano contratante.

E a este respecto hai que indicar que a doutrina do Consello Consultivo invocada pola representación da contratista no escrito de alegacións ante este órgano e na que se alude á imposibilidade de

resolver un contrato logo da expiración do prazo de execución, é un criterio que, en puridade, resulta de aplicación a supostos

de abandono do seguimento da execución do contrato por parte da Administración, sen que en ningún caso poida ser considerada

unha regra xeral, na medida en que iso iría en contra das previsións legais que, con claridade, recollen o incumprimento dos

prazos de execución como causas habilitantes da resolución do contrato, a cal, cando se produce por incumprimento culpable

do contratista, depara consecuencias xurídicas para este, como nomeadamente sucede coa prohibición de contratar, que teñen

carácter imperativo e non son condenables pola vía interpretativa aducida pola representación da contratista.

E sucede que, no presente caso, hai un seguimento continuado da execución do contrato por parte da dirección facultativa e o órgano de contratación. No curso de tal fiscalización se deron instrucións,

se impuxeron penalidades, e se iniciou o procedemento de resolución contractual aos poucos días de que a Administración chegase

ao criterio -que será verificado de seguido neste ditame-, de que existe un incumprimento culpable por parte do contratista

do que resulta a necesidade de resolver o contrato.

Procede, pois, pasar a examinar a execución da prestación contractual a partir de tales premisas.

Cuarta.

A este respecto logo do asinamento polos representantes da empresa adxudicataria e o director facultativo dun acta de inicio dos traballos (2.6.2017) se da comezo

á execución do contrato, presentándose pola adxudicataria, con data 13.7.2017, informe ?sobre erros ou omisións padecidos na redacción do proxecto ou das especificacións técnicas" no que se aducen desviacións de tempo e custes na execución do contrato, solicitando que se teñan en conta, así como unha

ampliación do prazo (invocando as causas previstas nos artigos 107 e 108 do TRLCSP). Tal petición é denegada por resolución

de 31.7.2017 con base no informe de desconformidade emitido con data 14.72017 por parte do director facultativo.

Chegada a data de remate do prazo de execución da prestación contractual, o propio director facultativo emite informe, o 3.8.2017, poñendo de manifesto que os traballos non foron rematados dentro do

prazo ofertado, informándose pola Dirección do Centro Príncipe Felipe sobre o interese público en ?dar continuidade ós traballos de execución desta obra para rematar esta actuación, tendo en canta o carácter residencial e

docente do centro á hora de dar cumprimento á normativa de seguridade contra incendios?.

Con data 1.9.2017, e con base nun previo informe de 23.8.2017 da xefa de xestión do Centro Príncipe Felipe e a dirección facultativa, a Xunta de Goberno acorda conceder á UTE Contraincendios Príncipe

Felipe un prazo extraordinario para o cumprimento da súa prestación contractual, completando os subministros e instalacións

pendentes con indicación de que, de non atoparse rematados os traballos na data límite sinalada no acordo, se iniciaría o

correspondente expediente para a imposición de penalidades diarias.

En novo informe conxunto da dirección facultativa e a xefa de xestión do Centro Príncipe Felipe, de 11.9.2017 se manifesta que rematado o prazo extraordinario concedido ao contratista ?os traballos de subministración e instalación previstos en dito contrato non están rematados".

Con data 14.9.2017, a presidenta da Deputación de Pontevedra require á contratista que proceda a rematar a totalidade dos traballos obxecto do contrato de acordo cos termos do mesmo á maior brevidade

posible, procedendo igualmente á imposición das penalidades establecidas de 0,20 ? por cada 1.000 euros do prezo do contrato

por cada día de demora.

Posteriormente, con data 28.11.2017 emite informe o enxeñeiro xefe de mantemento do Centro Príncipe Felipe no que se significa que "os traballos de execución do contrato (?) non están rematados? polo que se realiza un novo requirimento á contratista para que cumprimente a totalidade da prestación contractual nos seus

termos e resolva diversas incidencias detectadas no sistema, o que se considera imprescindible para poder avaliar o sistema

implantado, indicándose que os traballos deberían estar rematados na data de 15.12.2017.

Con data 26.12.2017 a contratista presenta escrito solicitando a sinatura da acta de recepción do contrato, por estar rematados os traballos, efectuadas as probas e impartida a formación correspondente.

Por medio de informe de 12.1.2017, o director facultativo pon de manifesto que os traballos non están executados na súa totalidade e identifica diversas incidencias no funcionamento do sistema xa instalado

(que provocan continuas deteccións de alarmas sen orixe coñecido así como reiterados fallos no sistema).

Por resolución da presidenta da Deputación de 26.12.2017 contratouse a realización dunha auditoría externa para verificar o grado de cumprimento da prestación respecto do sistema deseñado. O informe de

auditoría, de 12.1.2017 recolle diferentes incidencias detectadas no sistema e incumprimentos relativos á instalación.

O propio día 12.1.2017 se procede ao recoñecemento detallado dos traballos no Centro Príncipe Felipe e á comprobación da execución, de acordo co expediente de contratación, coas instrucións do Director

facultativo. Da comprobación material despréndase que os traballos executados presentan unha serie de deficiencias entre as

que destacan que non están executados todos os traballos acordados no expediente de contratación; o software de xestión non

está instalado e operativo; a central principal non está situada na estancia determinada a tal fin; non se instalaron centrais

no resto de edificios sinalados nos pregos, senón subpaneis que non permiten accións de control; non está completada a formación

do persoal; unicamente se realizou unha proba do sistema en presenza da dirección facultativa, no auditorio, con resultado

desfavorable, non é posible realizar probas de funcionamento xeral do sistema por non estar instalado o software de xestión;

igualmente se identifican unha serie de deficiencias técnicas por incumprimento da normativa de aplicación.

Por tales razóns se estendeu acta de recepción negativa, dando paso ao inicio do expediente de resolución contractual por incumprimento do contratista, en cuxo acordo inicial, adoptado pola Xunta de Goberno

da Deputación de Pontevedra de 2.2.2018, no que se trasladan ao contratista os referidos incumprimentos.

Quinta.

De resultas do curso da execución do contrato que vai exposto, trasládase a este Consello Consultivo unha proposta dirixida á resolución do contrato de referencia por incumprimento do contratista, sendo

procedente examinar a concorrencia ou non dos incumprimentos invocados pola Administración.

A este respecto hai que notar primeiramente que para que o efecto resolutorio poida ter lugar, é totalmente imprescindible que o incumprimento contractual obedeza a unha

causa imputable á contratista e que, xa que logo, a non realización da prestación en prazo non estea motivada por un incumprimento

contractual por parte da Administración, ou por outra circunstancia a ela reprochable, ou non obedeza, en expresión do Tribunal

Supremo (entre outras, a sentenza do 13.2.2003) a un feito imprevisible, inevitable e irreversible. Pola contra, existirá

atraso imputable ao contratista cando aquel obedeza a dificultades na execución do contrato que o contratista debeu considerar

ao tempo da súa adxudicación.

Aos efectos de verificar a existencia dun incumprimento culpable por parte da contratista hai que considerar que na proposta de resolución, na liña do considerado ao longo da fiscalización do proceso

de execución do contrato e posteriormente no acordo que da inicio ao expediente de resolución contractual, a Administración

entende que a contratista non realizou subministros aos que viña obrigada por contrato, nin rematou os traballos propios da

súa prestación comprometida, sendo así que se ten rebasado amplamente o prazo de execución previsto.

Neste sentido un dos aspectos mais controvertidos no curso da execución do contrato radica na esixibilidade de instalación de distintas centrais en cada edificio do complexo, por canto a contratista

entende que o seu compromiso, mais reducido, é o de instalar unha soa central para todo o sistema, complementada con distintos

subpaneis, que non centrais, en cada edificio.

Examinado o expediente procede apreciar o atinado da argumentación realizada polo director facultativo e a xefa de xestión do centro Príncipe Felipe no seu informe conxunto de 6.3.2018 cando indican

que a mercantil viña obrigada a realizar a instalación de distintas centrais por estar así previsto nos pregos de prescricións

técnicas, sen que sexa dado aceptar que a mercantil limitou a súa oferta a unha soa central polo so feito de ter presentado

unha única ficha técnica, sendo así que non tería sentido presentar distintas fichas técnicas idénticas para cada central.

A este respecto hai que indicar que do exame do prego de prescricións técnicas (páxina 18 e seguintes) incorporado ulteriormente ao expediente se obtén a clara conclusión de que, en efecto, se deseña un

sistema de diferentes centrais cuxa instalación, por iso, resulta esixible ao contratista sendo así que de conformidade co

artigo 51.1 do TRLCSP (aplicable ao presente caso) os pregos de prescricións técnicas particulares rexen a execución da prestación.

En tal sentido procede traer a colación a consolidada doutrina compartida polos órganos administrativos especializados en recursos contractuais que, recollendo unha xurisprudencia reiterada do Tribunal

Supremo (establecida, entre outras, en sentenza de 29.9.2009), consideran que os pregos que rexen a licitación e execución

dos contratos constitúen a lei dos mesmos e teñen forza vinculante tanto para licitadores que concorren aceptando o seu contido,

como para as entidades promotoras do procedemento, de xeito que, de non ter sido impugnadas e anuladas algunha das súas cláusulas,

todas elas deben ser aplicadas na súa integridade. Tal é así que, unha vez aprobados e publicados os pregos, a Administración

non pode variar o seu contido, nin unilateralmente nin de acordo cos licitadores, supoñendo o contrario unha contravención

dos principios de igualdade, non discriminación e transparencia que deben presidir calquera procedemento de adxudicación (cítase

por todas a resolución do Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuais 35/2012, do 28 de marzo).

Por tal razón, en canto instrucións de carácter técnico con arranxo ás cales debe executarse a prestación do contrato e incondicionalmente aceptadas polo adxudicatario en canto licitador, as previsións

do prego de prescricións técnicas son requisitos que as ofertas dos licitadores deben cumprir en todo caso para poder permanecer

na licitación.

E tal é o caso do presente contrato no que a licitadora presentou a súa oferta aceptando a aplicación dos ditos pregos sen realizar reserva ningunha da que, polo demais, se tería derivado a súa exclusión

do procedemento de licitación. Como vai dito, a presentación dunha soa ficha dunha centraliña non pode ter a consideración

de exclusión do previsto no prego de prescricións técnicas do contrato, por ser unha pauta lóxica aínda no contexto ou hipótese

de aceptación do contido do prego, en canto obedecería á procedencia de evitar o absurdo de presentar tantas fichas idénticas

como centraliñas deben ser instaladas.

Así as cousas, a falta de subministro e instalación de elementos fundamentais do sistema debe ser considerado un incumprimento substancial das condicións do contrato que, ademais, se proxecta transcendentalmente

sobre o prazo de execución do contrato, radicalmente incumprido en tales circunstancias, de onde resulta a procedencia de

apreciar a efectiva concorrencia do incumprimento contractual invocado pola Administración no expediente, determinante da

adecuación a dereito da resolución contractual proposta, tendo en conta que, de conformidade co artigo 222.1 TRLCSP o contrato

entenderase cumprido polo contratista cando este realizase, de acordo cos termos do mesmo e a satisfacción da Administración,

a totalidade da prestación, e sendo preciso un acto formal de recepción, requisitos todos que non concorren no presente caso

polo incumprimento contractual da empresa adxudicataria, o cal, de conformidade co artigo 212.3 do TRLCSP, non precisa de

intimación previa por parte da Administración.

Na medida en que a xustificación institucional da intervención do Consello Consultivo obedece á verificación da concorrencia dos presupostos legais que condicionan a ruptura do vinculo contractual

pola vía da resolución do vínculo xurídico, e apreciada a existencia de causa adecuada para tal resolución, resulta ocioso

realizar o exame do resto de incumprimentos aducidos pola Administración, que terán o seu alcance na futura liquidación do

contrato, pero nada engaden agora na verificación da resolución do vínculo procedente en canto concorre a causa anteriormente

apreciada.

Sexta.

En canto aos efectos da resolución do contrato este Consello Consultivo considera axeitado e usual en procedementos deste tipo (entre outros, o CCG 198/16 e 465/15) que a

concreta determinación da indemnización polos danos e perdas a aboar pola mercantil quede postergada a un ulterior procedemento

contraditorio que deberá ser instruído para o efecto. Tamén neste sentido se ten pronunciado o Consejo de Estado, entre outros,

no ditame 822/1993, do 8 de xullo:

?Resulta, en todo caso, inusual cuantificar el importe de dichos daños en el expediente mismo de resolución del contrato, como

se hace en el sometido a consulta. De ordinario, la determinación del importe de la indemnización a abonar por tal concepto

se defiere a un momento posterior y mediante un expediente ad hoc. El motivo de ello es fijar con la mayor exactitud el importe

de los referidos daños, incluyendo todos los producidos hasta el instante mismo de la resolución del contrato. Por ello, el

Consejo de Estado, en análogas ocasiones, ha señalado la conveniencia de determinar el importe de la citada indemnización

de daños y perjuicios mediante expediente ad hoc. En consecuencia, se estima que debe deferirse a un momento posterior, y

mediante expediente contradictorio, el importe de la indemnización de daños y perjuicios a abonar por el contratista a la

Administración Pública?).

No mesmo sentido o artigo 113 do Regulamento xeral da Lei de contratos das administracións públicas aprobado polo Real decreto 1098/2001, do 12 de outubro, ?en los casos de resolución por incumplimiento culpable del contratista, la determinación de los daños y perjuicios que deba

indemnizar éste, se llevará a cabo por el órgano de contratación en decisión motivada, previa audiencia del mismo, atendiendo,

entre otros factores, al retraso que implique para la inversión proyectada y a los mayores gastos que ocasione a la Administración?.

Por outra parte, é igualmente procedente o pronunciamento sobre a incautación da garantía, que debe ser realizado de conformidade co previsto no artigo 225.4 do TRLCSP, sendo así que a indemnización dos

danos e prexuízos se fará efectiva, en primeiro termo, sobre a garantía constituída (artigo 225.3 TRLCSP).

Igualmente hai que ter en conta que o feito de ter dado lugar á resolución do contrato por causa da que fora declarada culpable constitúe circunstancia que impide á mercantil contratar no ámbito do órgano

de contratación competente, como así resulta do previsto no artigo 60.2 d) do TRLCSP en relación co apartado do artigo 61

bis do propio TRLCSP.

Sétima.

Finalmente, en canto no acordo de 2.2.2018 da Xunta de Goberno que deu inicio ao presente expediente se resolveu igualmente a imposición de penalidades, e sendo así que estas son alternativas á resolución

do contrato, como así resulta do previsto no artigo 212.4 do TRLCSP, a imposición de penalidades realizada no dito acordo

procede so en canto liquidación do período de demora anterior ao dito acordo, en ningún caso con proxección pro futuro unha

vez iniciado o expediente de resolución contractual, e so na medida en que se axuste aos importes que a modo de ventá que

habilita a opción pola resolución do contrato, logo da previa alternativa pola imposición de penalidades, que contempla o

artigo 212.5 TRLCSP, e que se fixan en múltiplos do 5% do prezo do contrato, debendo ser rebaixada na contía en que exceda

desa cantidade na data na que se acordou optar pola resolución do contrato.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros presentes, ditamina:

?Que informa favorablemente a resolución contractual pretendida, debendo considerarse o sinalado na consideración sétima deste

ditame?.