Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 108 de 14 de junio de 2023

Cuestión

Resolución de contratos

Resumen

Resolución do contrato de obras de "Rehabilitación da Reitoral de Santa Comba de Bande" entre a empresa P., S.L. e o Concello de Bande.

Organismo:

Concello de Bande (Ourense)

Letrado:

Tato González

Propuesta:

Estimatoria

Conclusion:

Desfavorable

Relator:

Fernández Vázquez

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- O 8.7.2022 formalizouse o contrato de obras de "Rehabilitación da Reitoral de Santa Comba de Bande" entre a empresa P., S.L., e o Concello

de Bande.

O prazo de execución é de 15 meses, sendo a data de finalización o 14.10.2013.

2.- O 17.1.2023 o director de obras emite informe no que constata un considerable atraso no desenvolvemento da obra, respecto da planificación

pactada. En particular, consigna que só se certificou un 2,7% da obra, cando debería estar executada un 62%.

3.- O 26.1.2023 P., S.L., presenta escrito no que solicita, por diversas incidencias, levantamento da acta de suspensión das obras así como

a resolución do contrato por mutuo acordo. Con carácter subsidiario, solicita que se recoñeza polo concello a imposibilidade

de executar a obra nos termos inicialmente pactados e que se acorde resolución do contrato por causas non imputables ao contratista.

4.- O 28.2.2023 a Xunta de Goberno Local acorda a incoación do procedemento de resolución contractual, ao abeiro do artigo 211.1.d) da Lei

9/2017, do 8 de novembro, de contratos do sector público, pola que se traspoñen ao ordenamento xurídico español as Directivas

do Parlamento Europeo e do Consello 2014/23/UE e 2014/24/UE, do 26.2.2014.

5.- Figura no expediente administrativo escrito de alegacións da empresa contratista, de data 10.3.2023.

6.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, pola señora alcaldesa do

Concello de Bande tendo entrada neste organismo con data 28.3.2023.

7.- A Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, en sesión realizada o día 26.4.2023, ditou acordo de devolución do expediente de referencia, para o fin de que se completaran diversos extremos.

8.- O 24.5.2023 a dirección facultativa emite un novo informe sobre os incumprimentos do contratista.

9.- O 24.5.2023 o secretario-interventor do Concello de Bande emite o seu preceptivo informe.

10.- A Xunta de Goberno Local, en sesión extraordinaria que tivo lugar o 25.5.2023, formula proposta de resolución favorable a resolución contractual.

11.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, pola señora alcaldesa do

Concello de Bande, tendo entrada neste organismo con data 30.5.2023.

12.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.

O Consello Consultivo de Galicia resulta competente para a emisión do ditame a teor do establecido no artigo 12.g) da Lei

3/2014, do 24 de abril, do Consello Consultivo de Galicia, e no artigo 17.a) do seu Regulamento de organización e funcionamento,

aprobado polo Decreto 91/2015, do 18 de xuño, por atinxir o expediente á resolución dun contrato administrativo no que se

formulou oposición por parte do contratista.

En efecto, no presente caso o ditame ten carácter preceptivo en aplicación do artigo 191.3.a) da Lei 9/2017, do 8 de novembro,

de contratos do sector público, pola que se traspoñen ao ordenamento xurídico español as Directivas do Parlamento Europeo

e do Consello 2014/23/UE e 2014/24/UE, do 26.2.2014 (en diante, LCSP), de aplicación ao presente caso, que dispón que será

preceptivo o ditame do Consello de Estado ou órgano consultivo equivalente da Comunidade Autónoma respectiva nos supostos

de resolución de contratos, cando formule oposición o contratista.

No mesmo sentido cabe citar o artigo 321.3.a) da Lei 5/1997, do 22 de xullo, de Administración local de Galicia, de aplicación

ao presente caso ao atoparnos ante un procedemento de resolución dun contrato administrativo tramitado por unha entidade local.

Segunda.

Con carácter previo a un exame de fondo é necesario analizar o cumprimento dos requisitos procedementais esixibles para o

exercicio da prerrogativa de resolución contractual. Neste sentido cómpre recordar, como faciamos en ditames precedentes como

o CCG 243/2020, CCG 19/2021 ou CCG 321/2022, que, conforme reiterada doutrina xurisprudencial, para o exercicio desta prerrogativa debe tramitarse un procedemento autónomo

dotado de substantividade propia, e non un mero incidente de execución do contrato (por todas, STS do 22.3.2012, rec. 6034/2009).

Neste caso apréciase a concorrencia dun óbice procedemental que impide un pronunciamento de fondo deste órgano consultivo

xa que no momento de emisión deste ditame tense producido a caducidade do procedemento, tal e como se pasa a analizar a continuación.

O artigo 212.8 da LCSP dispón que: "Os expedientes de resolución contractual deberán ser instruídos e resoltos no prazo máximo de oito meses".

Agora ben, a sentenza do Tribunal Constitucional 68/2021, do 18.3.2021, declarou que este precepto non é conforme coa orde

constitucional de competencias nos termos do fundamento xurídico 7.C).c), a teor do cal:

"[...] En cuanto a la extinción de los contratos, el art. 212.8 LCSP dispone que los expedientes de resolución contractual deberán

ser instruidos y resueltos en el plazo máximo de ocho meses. El tribunal considera fundada la pretensión del recurrente, por

cuanto se trata de una norma de naturaleza auxiliar y procedimental que no puede ser considerada básica. La regulación relativa

a la duración de la tramitación de los expedientes de resolución contractual podría ser sustituida por otra elaborada por

las comunidades autónomas con competencia para ello, sin merma de la eficacia de los principios básicos en materia de contratación

pública (STC 141/1993, FJ 5).

Por tanto, procede declarar contrario al orden constitucional de competencias al art. 212.8 LCSP. No se precisa pronunciar

su nulidad, dado que la consecuencia de aquella declaración es solamente la de que no será aplicable a los contratos suscritos

por las administraciones de las comunidades autónomas, las corporaciones locales y las entidades vinculadas a unas y otras

[SSTC 50/1999, FFJJ 7 y 8, y 55/2018, FFJJ 7 b) y c)] [...]".

A mesma sentenza declara que a disposición derradeira primeira, número 3, primeiro parágrafo da LCSP (relativo aos preceptos

da dita lei que revisten carácter básico) é conforme coa orde constitucional de competencias sempre que se interprete nos

termos do fundamento xurídico 10 da sentenza, conforme co cal:

"[...] Finalizado el examen y enjuiciamiento de los preceptos objeto de este proceso, se puede concluir que el párrafo primero del

apartado 3 de la disposición final primera es conforme con el orden constitucional de competencias, siempre que se entiendan

excluidos los artículos o partes de ellos que esta sentencia ha considerado normas no básicas. Esto es, no comprende aquellos

preceptos que, conforme a lo expuesto en los fundamentos jurídicos precedentes, son contrarios al orden constitucional de

competencias, por no tener carácter básico, y que, en consecuencia, no son aplicables a los contratos suscritos por las Administraciones

de las comunidades autónomas, las corporaciones locales y las entidades vinculadas a unas y otras [...]".

En consecuencia, actualmente o artigo 212.8 da LCSP non é un precepto básico e, daquela, non é aplicable aos expedientes de

resolución contractual das entidades locais, coma o que nos ocupa.

Pois ben, tal e como se indicou en ditames precedentes (por exemplo, ditames CCG 19/2021, CCG 240/2021, CCG 358/2021, CCG

408/2021, CCG 195/2022, CCG 223/2022 ou CCG 321/2022), ante a falta de carácter básico do artigo 212.8 da LCSP e a ausencia dunha previsión autonómica reguladora do prazo para

resolver os procedementos de resolución de contratos, procede entender aplicable o prazo de tres meses previsto no artigo

21.3 da Lei 39/2015, do 1 de outubro, do procedemento administrativo común das administracións públicas (en diante, LPAC),

tendo en conta a remisión á dita lei que contén á disposición derradeira cuarta da LCSP. Aquel pronunciamento do Tribunal

Constitucional leva de seu, polo tanto, unha volta á aplicación da doutrina xurisprudencial previa favorable á aplicación

do prazo supletorio de tres meses previsto na normativa estatal en materia de procedemento administrativo común ante a falta

de previsión dun prazo específico (por todas, as sentenzas do Tribunal Supremo do 2.10.2007, rec. 7736/200; do 10.10.2007,

rec. 7736/2004; do 9.9.2009, rec. 327/2008; ou do 22.3.2012, rec. 6034/2009). Doutrina seguida por este Consello Consultivo

en numerosos ditames como, por exemplo, CCG 281/2009, CCG 218/2010, CCG 123/2013, CCG 662/2013, CCG 294/2014 ou CCG 37/2016.

Por maior abastanza, en virtude da mesma remisión á LPAC contida na disposición derradeira cuarta da LCSP, e conforme coa

mesma doutrina xurisprudencial exposta, a consecuencia do transcurso do prazo máximo de tres meses sen ditar e notificar a

resolución nos procedementos iniciados de oficio será a caducidade do procedemento, conforme co actual artigo 25.1.b) da LPAC.

Pois ben, no suposto que agora nos ocupa, debe concluírse a caducidade do procedemento de resolución contractual incoado pola

Xunta de Goberno Local do Concello de Bande o 28.2.2023, sen que a esta conclusión sexa óbice a suspensión do prazo para ditar resolución acordada o 25.5.2023 pola Xunta de Goberno Local ao abeiro do previsto no artigo 22.1, letra d), da LPAC.

Consonte o amentado artigo 22.1.d) da LPAC, o transcurso do prazo máximo legal para resolver o procedemento e notificar a

resolución poderase suspender, entre outros, no seguinte suposto:

"Cando se soliciten informes preceptivos a un órgano da mesma ou distinta Administración, polo tempo que medie entre a petición,

que deberá ser comunicada aos interesados, e a recepción do informe, que igualmente deberá ser comunicada a aqueles. Este

prazo de suspensión non poderá exceder en ningún caso de tres meses. No caso de non recibirse o iforme no prazo indicado,

proseguirá o procedemento".

Dentro deste suposto pode incluírse a solicitude de ditame ao Consello Consultivo de Galicia. Con todo, como se ten advertido,

entre outros, nos ditames CCG 206/2012 ou CCG 241/2021, a previsión contida naquel precepto non opera de xeito automático,

senón que é unha facultade do órgano de instrución que en todo caso require a adopción dun acordo expreso ao respecto así

como a comunicación ao interesado.

Xunto co anterior, e polo que respecta ao cómputo do prazo de suspensión, debe terse en conta que o dies a quo ou día inicial do cómputo vén constituído pola data do rexistro de saída da petición de ditame, non pola data na que se acorda

a suspensión. Neste sentido xa se ten pronunciado o Tribunal Supremo, en relación coa normativa anterior, na sentenza do 30.6.2008

(recurso 226/2005):

"Por lo que hace a la suspensión del procedimiento, ese mismo artículo 42 de la Ley 30/1992, en su apartado 5 c), la permite

por el tiempo que medie entre la petición de informes preceptivos y la recepción de los mismos, no pudiendo exceder en ningún

caso de tres meses. Y el inicio y el término de esa suspensión no depende de la notificación al interesado ?sin perjuicio

de que la Ley la exija? sino de la actuación de la Administración, ya que transcurre enteramente en el ámbito de las relaciones

administrativas y aquél es ajeno a este trámite. Así, esos momentos han de coincidir con el de la salida de la petición del

órgano requirente ?pues no debe perjudicar al administrado la demora en su remisión? y el de la entrada en el mismo del informe

en cuestión.

En este caso, consta que el requerimiento de informe a la Subsecretaría de Trabajo y Asuntos Sociales es del 18 de octubre

de 2004, pero no sale del Ministerio de Administraciones Públicas hasta el 26 siguiente. Y el informe que obra en el expediente

entra el 9 de marzo de 2005 por fax. Obviamente, son más de tres meses los transcurridos, de manera que éste será el período

máximo de suspensión procedente por esta causa conforme al artículo 42.5 c) de la Ley 30/1992".

Esta mesma liña argumental é a seguida nos nosos ditames CCG 139/2015, CCG 179/2015, CCG 19/2021 ou CCG 241/2021, así como

por outros consellos consultivos. Baste citar, por exemplo, o ditame 271/2020, do 17 de setembro, do Consejo Consultivo de

Castilla y León ou o ditame 221/2022, do 19 de abril, da Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid.

Aplicando as consideracións anteriores ao caso que nos ocupa, debe destacarse, en primeiro lugar, que non consta no expediente

remitido a efectiva comunicación do acordo de suspensión do procedemento aos interesados, condición para a súa eficacia. En

segundo lugar, e máis determinante, a data que consta no rexistro de saída do Concello de Bande da petición de informe é o

30.5.2023. Por tanto, no momento no que se formulou a petición de informe a este Consello Consultivo xa transcorrera prazo máximo de

tres meses e teríase producido a caducidade do expediente.

Terceira.

Procede, en consecuencia, a declaración de caducidade do procedemento. O anterior enténdese sen prexuízo de que, unha vez

producida a dita declaración expresa (como sinala a STS do 3.12.2020, rec. 8332/2019), poida iniciarse un novo procedemento

ao que, por razóns de economía procedemental e conforme co principio de conservación de actos e trámites, poderán incorporarse

os actos e trámites cuxo contido se mantería igual de non terse producido a caducidade. En todo caso, tal e como prescribe

o artigo 95.3 LPAC, nese novo procedemento deberá cumprirse coas garantías de contradición; isto é, cun novo trámite de audiencia,

non só ao contratista senón tamén ao avalista, no que se inclúan os informes que foron incorporados con posterioridade á formulación

das súas alegacións no mes de marzo de 2023.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros,

ditamina:

"Que informa desfavorablemente a proposta de resolución á que o presente expediente se refire".