Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 106 de 14 de abril de 2021

Cuestión

Reclamación de responsabilidade patrimonial

Resumen

Reclamación de responsabilidade patrimonial interposta por T, en representación de V., polos danos sufridos como consecuencia dunha caída nunha beirarrúa da praza de Galicia na cidade de Santiago de Compostela.

Organismo: Concello de Santiago de Compostela (A Coruña)

Letrado: López Guizán

Propuesta: Desestimatoria

Conclusion: Favorable

Relator: Souto Souto

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- O 9.6.2020 T., en representación de V., interpón ante o Concello de Santiago de Compostela unha reclamación de responsabilidade

patrimonial por mor da caída por ela sufrida o 18.6.2019 nunha beirarrúa da praza de Galicia.

Segundo o escrito reitor da reclamación presentada:

?El pasado día 18 de junio de 2019 sobre las 12 horas de la mañana, la ahora reclamante caminaba con total normalidad por la acera de la Plaza de Galicia de esa Ciudad.

En estas circunstancias y cuando lo hacía a la altura de la tienda de Zara y la parada de autobús existente en las proximidades, mi mandante tropezó contra una tapa de registro de agua que se encontraba

hundida en la acera y con un pequeño desnivel, perdiendo el equilibrio y cayéndose al suelo, sufriendo importantes lesiones

a raíz de la caída.

Reseñar que la deficiencia existente en la acera y causante de la caída no pudo ser vista por la reclamante debido a que la deficiencia existente es difícilmente perceptible, y más para una persona de avanzada

edad como mi mandante, y a la gran cantidad de gente que había en ese momento deambulando por la acera y que la ocultaban.

[?]?.

A indemnización solicitada ascende a 17.827,06 ?.

Xunto coa reclamación achégase, entro outra documentación, diversos informes médicos, fotografías do lugar da caída e un informe pericial de avaliación do dano corporal asinado polo doutor P. o 4.6.2020.

2.- Na instrución do expediente incorporouse ao mesmo:

- Informe da Policía Local do 21.8.2020.

- Informe da concesionaria VIAQUA do 21.8.2020.

- Práctica de proba testemuñal a C.

3.- Instruído o procedemento, deuse trámite de audiencia á parte reclamante e á entidade concesionaria.

O 8.3.2021 a parte reclamante formulou alegacións nas que denuncia como ?la tapa de registro se encuentra hundida con profundidad de 2 centímetros, lo que resulta suficiente para propiciar el tropezón

de un peatón, máxime en el supuesto que nos ocupa en la que se trata de una persona de 70 años y con una movilidad más limitada?, destacando ao tempo que o anexo I do Decreto 35/2000, do 28 de xaneiro, polo que se aproba o Regulamento de desenvolvemento

e execución da Lei 8/1997, do 20 de agosto, de accesibilidade e supresión de barreiras na Comunidade Autónoma de Galicia,

non resulta aplicable ás beirarrúas.

Sinala así mesmo o escrito de alegacións como:

?[?]

Y en cuanto a la tapa perteneciente al suministro de gasoil de una caldera comunitaria, la misma se encuentra en la acera por lo que corresponde a esa Administración el control y vigilancia de su buen

estado en tanto que forma parte de la misma, y ello con independencia de las acciones que pudiera ejercitar frente a la Comunidad

de Propietarios.

Como se puede observar en las fotografías, la acera en el lugar de la caída no es muy ancha y el tránsito peatonal por la misma es importante a mediodía toda vez que se trata de un lugar céntrico, existe

una parada del bus, un hotel y una tienda de Zara en las inmediaciones. La propia testigo manifiesta que para el tránsito

peatonal que tiene, la acera es estrecha.

La tapa del registro y su hundimiento es difícilmente perceptible para un peatón ya que su propia configuración hace que no sea fácilmente observar su hundimiento, y por otra parte, el elevado tránsito

de peatones hace que esa tapa no sea perceptible a la distancia ya que la visibilidad de los peatones resulta obstaculizada

por el resto de los viandantes.

[?]?.

4.- O 22.3.2021 ditouse unha proposta de resolución en sentido desestimatorio da reclamación presentada.

5.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo señor alcalde do Concello

de Santiago de Compostela, tendo entrada neste organismo o día 31.3.2021.

6.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do presente ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.

O Consello Consultivo de Galicia é competente para coñecer do expediente de reclamación de responsabilidade patrimonial das administracións públicas ao que se fixo referencia nos antecedentes a teor

do previsto nos artigos 12.j) da Lei 3/2014, do 24 de abril, do Consello Consultivo de Galicia, e 17.a) do seu Regulamento

de organización e funcionamento, aprobado polo Decreto 91/2015, do 18 de xuño, por tratarse dunha reclamación de responsabilidade

patrimonial presentada diante dun Concello por contía superior a 15.000,00 ?.

Segunda.

O expediente sobre o que se solicita a emisión de ditame suscita un caso de responsabilidade patrimonial das administracións públicas que, como tal suposto, vén regulado basicamente polo artigo 106.2

da Constitución española, pola Lei 39/2015, do 1 de outubro, do procedemento administrativo común das administracións públicas

(en diante, LPAC), nos seus aspectos procedementais; e, polos artigos 32 a 37 da Lei 40/2015, do 1 de outubro, de réxime xurídico

do sector público (en diante, LRXSP).

Tratándose neste caso da eventual responsabilidade patrimonial dunha entidade local, debe sacarse a colación o artigo 54 da Lei 7/1985, do 2 de abril, reguladora das bases do réxime local, a teor do

cal: ?as entidades locais responderán directamente dos danos e prexuízos causados aos particulares nos seus bens e dereitos como

consecuencia do funcionamento dos servizos públicos ou da actuación das súas autoridades, funcionarios ou axentes, nos termos

establecidos na lexislación xeral sobre responsabilidade administrativa?. En sentido similar pronúnciase o artigo 223 do Real decreto 2568/1986, do 28 de novembro, polo que se aproba o Regulamento

de organización, funcionamento e réxime xurídico das entidades locais.

No presente caso, cómpre salientar que o Concello de Santiago de Compostela, en esencia, tramitou correctamente o procedemento, quedando constancia no expediente remitido tanto da realización dos actos

de instrución necesarios, coma da concesión do trámite de audiencia á parte reclamante, así como a práctica das probas que

se consideraron pertinentes, e, para rematar, a formulación da correspondente proposta de resolución.

Terceira.

No que atinxe aos aspectos de fondo hai que indicar que os principios que rexen a responsabilidade patrimonial das administracións públicas son o resultado dunha elaboración da doutrina e da xurisprudencia,

e que veñen sendo reiteradamente expostos polo Consello Consultivo.

Sinteticamente expostos, os presupostos mínimos para que xurda a responsabilidade patrimonial da Administración, partindo do principio de responsabilidade obxectiva e directa, son:

a) O dano producido no patrimonio dos particulares ten que ser efectivo e individualizado nunha persoa ou nun grupo de persoas.

b) O precitado dano ou lesión debe producir no patrimonio do particular lesionado un prexuízo antixurídico que este non teña

o deber de soportar.

c) O dano ou lesión patrimonial ten que gardar un nexo causal co funcionamento normal ou anormal dos servizos públicos.

d) O dano non debe ser produto dunha situación de forza maior.

e) A reclamación ten que ser presentada polo particular interesado dentro do prazo legalmente establecido.

Xunto co anterior cabe indicar que a responsabilidade patrimonial da Administración configúrase como unha responsabilidade obxectiva. Como máis significados lindes daquel principio xeral poden

salientarse catro acoutacións de formulación legal:

a) A forza maior (artigo 32.1 LRXSP).

b) A obriga xurídica de soportar o dano (artigo 32.1 LRXSP).

c) A non indemnizabilidade dos danos derivados de feitos e circunstancias que non se puideran evitar ou prever segundo o estado

da ciencia e a técnica existentes na produción daqueles (artigo 34.1 LRXSP), e

d) Aqueloutras de creación xurisprudencial, tales como a culpa da vítima e feito de terceiro (recollidas en incontables pronunciamentos

do Tribunal Supremo, entre outros, o contido na súa sentenza do 27.7.2002, recurso 4012/1998).

Cuarta.

Entrando no exame do fondo do asunto, cómpre, por mandato legal ? artigo 81.2 da LPAC - e polo que ao presente ditame se refire, a verificación da existencia, ou non, dunha relación de causalidade

entre o funcionamento do servizo e a lesión producida, para o que é preciso partir da previa constatación dun dano, como ocorre

no presente caso, no que se xuntan ao expediente informes da asistencia sanitaria prestada á Sra. V., nos que se recollen

as lesións sufridas pola interesada, sinaladamente unha fractura do úmero proximal esquerdo.

Con todo, a constatación deste dato non é suficiente para apreciar a existencia de responsabilidade administrativa, sendo necesario xustificar a presenza dun vínculo causal que enlace o dano padecido co

funcionamento dun servizo público, o que esixe, por principio, a demostración de que a caída se produciu, efectivamente, nas

circunstancias indicadas pola parte reclamante, e que estas determinan a existencia dun vínculo causal entre o dano e o funcionamento

do servizo asumido pola administración á que aquel se imputa, cal é o servizo público viario recollido nos artigos 26 da Lei

7/1985, do 2 de abril, de bases do réxime local e 81 da Lei 5/1997, do 22 de xullo, de Administración local de Galicia.

Nesta tesitura, o exame do presuposto que se analiza radica nunha cuestión probatoria a dilucidar a partir daquela regra xeral, recollida en numerosos ditames deste Consello Consultivo (por todos eles

vide CCG 429/2018), segundo a que a carga da proba da existencia dun dano avaliable economicamente e singularizado e a súa conexión

causal co funcionamento dalgún servizo público corresponde certamente á parte reclamante, e a dos feitos impeditivos da pretensión

(forza maior, culpa do prexudicado, etc...) á Administración (artigo 217 da Lei 1/2000, do 7 de xaneiro, de axuizamento civil).

En idéntico sentido se pronuncia a xurisprudencia do Tribunal Supremo, que, con carácter xeral, acolle o principio de que

a carga da proba da existencia dos danos e da relación de causalidade co servizo público corresponde á parte reclamante (entre

outras, as sentenzas do Tribunal Supremo do 4.11.1997, recurso número 3594/1993, e do 30.10.1999, recurso 5696/1995).

Pois ben, considerando a actividade probatoria desenvolvida no expediente, pode darse por acreditado que a Sra. V. sufriu unha caída, o día 18.6.2019, cando camiñaba pola beirarrúa da Praza de Galicia.

Así resulta da declaración da testemuña proposta pola parte reclamante, quen recoñece non ter presenciado o accidente pero

si ter visto á Sra. V. tirada no chan naquel concreto punto.

No entanto, ao non ter presenciado a testemuña a mecánica do accidente (?? no la vi caer ??), nin tampouco constar no expediente outros datos indicativos da causa do accidente da interesada malia as actuacións desenvolvidas

pola instrución (os informes da Policía Local e da entidade concesionaria VIAQUA do 21.8.2020 refiren descoñecer os feitos),

o que non pode considerarse probado é que a causa daquela caída fose o desnivel do sumidoiro ao que alude a parte reclamante.

Apuntada, xa que logo, a incerteza verbo da causa da caída da interesada, cómpre sinalar que, mesmo dando por acreditado que o desnivel do sumidoiro tivese provocado o accidente da agora reclamante,

este dato tampouco comportaría per se a declaración de responsabilidade do Concello polos danos ocasionados.

En efecto, neste punto cómpre lembrar a regra xeral, acollida xa por este Consello Consultivo noutros ditames (por todos, vide CCG 423/2017 e CCG 250/2020), segundo a cal é esixible aos viandantes o autocontrol da súa propia deambulación, obriga esta

que exclúe toda responsabilidade da Administración cando é crebada, por introducirse, neste caso, un elemento estraño na relación

xurídica controvertida, cal é o da culpa da vítima.

No presente suposto, a apreciación da imputación da caída á esfera de responsabilidade da propia vítima é unha conclusión imposta polas propias circunstancias do caso. Certamente, como refire

o informe da entidade concesionaria VIAQUA do 21.8.2020, o sumidoiro presentaba un desnivel duns dous centímetros verbo dos

lastros da beirarrúa mais, como recoñece a parte reclamante, a caída tivo lugar a plena luz do día (arredor das 12:00 horas

do mes de xuño), sendo, polo tanto, perfectamente visible cunha dilixencia media. Neste mesmo sentido se pronunciou a testemuña

proposta cando sinala como a tapa rexistro era visible ?si no voy distraída?, engadindo que era posible transitar pola beirarrúa sen ter que pasar polo sumidoiro en cuestión.

Deste xeito, non constando, malia o sinalado pola parte reclamante, circunstancia impeditiva ningunha da Sra. V., o xuízo deste órgano consultivo é que a falta de apreciación do pequeno desnivel

do sumidoiro tivo que obedecer a unha falta da atención debida pola accidentada na súa deambulación.

Neste sentido, como o Tribunal Supremo ten asentado, entre outras, na sentenza do 3.5.2007 (recurso número 4927/2003) ? en doutrina aplicada por este Consello Consultivo en numerosos ditames, vide CCG 824/2007 - como ?Entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen, en materia de responsabilidad

patrimonial de la Administración, aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia,

en hipótesis, hubiera evitado aquel?.

No caso que se analiza, a aplicación da atención debida por parte da viandante teríalle permitido apreciar a irregularidade e evitar o accidente, polo que a súa falta constitúese como elemento determinante

da caída alegada, con relevancia tal que opera como única circunstancia apreciable dende o punto de vista da responsabilidade

derivable daquel suceso.

Por maior abastanza, hai que subliñar o reforzamento do rigor co que a esixencia de proba da vinculación causal referida é demandada na xurisprudencia en relación con reclamacións próximas á que

arestora nos ocupa, que teñen o seu alicerce nunha omisión por parte da Administración nas funcións de conservación das vías

da súa titularidade (Sentenza do Tribunal Supremo do 17.6.2014, recurso número 3978/2011): ?Pero es necesario que nos detengamos en una peculiaridad que la jurisprudencia ha venido admitiendo en orden a la configuración

del nexo causal en el ámbito de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones. En efecto, vincular el daño al funcionamiento

normal o anormal de los servicios públicos, sobre el fundamento de que los daños ocasionados con esa prestación a determinados

ciudadanos comporta una discriminación en relación con la generalidad de los ciudadanos, que se ven beneficiados con el servicio

prestado; no ofrece grandes complicaciones cuando ciertamente el daño surge en una acción positiva en dicha prestación. Cuando

así sucede, como se razona en nuestra sentencia de 1 de junio de 2012 (recurso de casación 2419/2010), para que proceda determinar la responsabilidad basta

con que la lesión sea lógica consecuencia de aquel funcionamiento; no ofrecen esos supuestos de una acción positiva grandes

problemas de configuración del nexo causal, incluso no es difícil la determinación de la existencia de una concausa de un

tercero, o del mismo lesionado, que pudiera moderar la indemnización por su cooperación al resultado lesivo, porque la relación

aparece vinculada a ese actuar administrativo.

Sin embargo, cuando la imputación de la lesión al funcionamiento del servicio público se vincula a una omisión de la Administración en dicha prestación, y de eso se trata en el presente supuesto, la determinación

del nexo causal se complica, porque, como se declara en la sentencia mencionada, que sigue lo ya declarado en la de 21 de febrero de 2012 (recurso de casación 3036/2010), no es ya suficiente

con que la lesión sea esa consecuencia lógica de la actividad prestacional pública, porque siempre se dará dicha conexión,

es decir, siempre existirá una vinculación entre la prestación del servicio, en su modalidad omisiva, y la lesión.

Lo razonado se demuestra en supuestos como el que ahora nos ocupa, porque si se vincula un accidente de circulación ocasionado en una carretera y el reproche que a la Administración se hace, como en el

caso presente, es a una omisión, deberá concluirse que siempre existirá vinculación entre el resultado y el servicio. Por

ello, o se exige algún otro presupuesto del nexo causal o la responsabilidad adquiere una extensión que no es la que se corresponde

con esta institución indemnizatoria; porque siempre será la prestación del servicio de carretera el generador de la lesión.

Sin embargo, en tales supuestos de omisión, para evitar esa extensión desmesurada de la institución que el Legislador no ha querido, la relación de causalidad se integra de un elemento añadido

al de esa conexión lógica; es decir, la necesidad de un deber - no solo una obligación - de la Administración de actuar en

un determinado sentido; en palabras de las sentencias mencionadas ?es necesario que haya algún otro dato en virtud del cual

quepa objetivamente imputar la lesión a dicho comportamiento omisivo de la Administración; y ese dato que permite hacer la

imputación objetiva sólo puede ser la existencia de un deber jurídico de actuar [?] Porque si bien es cierto que la Administración

está obligada a garantizar que las condiciones de la prestación de los servicios sean acordes a la evitación de daños a los

usuarios o minimizar sus efectos cuando fueran previsibles, es lo cierto que también los usuarios deben utilizar los servicios

con la diligencia necesaria para evitar esos daños, sin que pueda imponerse a las Administraciones una responsabilidad ajena

a aquella diligencia?".

E, a respecto da inexistencia dunha creba do estándar de seguridade pola soa presenza dun pequeno desnivel nunha beirarrúa, sen dato engadido que singularice aquel (como sería a existencia de sinistros

previos naquel punto, que non existiron no suposto sometido a ditame, tal e como refire o informe da Policía Local do 21.8.2020),

pode citarse, con base en circunstancias análogas ás que son obxecto de exame, o razoado na Sentenza do Tribunal Superior

de Xustiza de Galicia do 30 de setembro (recurso número 5569/2002). Neste mesmo sentido pode citarse a Sentenza do Tribunal

Superior de Xustiza de Galicia do 29.2.2012 (recurso número 7111/2011), cando refire como ?no se puede pretender que la totalidad de aceras o calzadas de un casco urbano se encuentren absolutamente perfectas en su

conservación?, e o CCG 203/2020 que sinala como ?ao tratarse precisamente dunha tapa de rexistro é inevitable a falta de continuidade co pavimento?.

Sinala a referida sentenza como ?[?] la pequeña irregularidad en el pavimento, harto frecuente en nuestros viales, carece de relevancia al objeto de servir de

base a una responsabilidad administrativa fundada en el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico

de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, toda vez que resulta prácticamente imposible encontrar

un vial o calzada que pueda calificarse de perfecto desde el punto de vista de la morfología debido a la continua incidencia

de factores externos de toda índole derivados de la climatología y del continuo paso de personas y vehículos, de ahí que no

proceda la estimación de la demanda?.

De feito, o anexo I do Decreto 35/2000, do 28 de xaneiro, polo que se aproba o Regulamento de desenvolvemento e execución da Lei 8/1997, do 20 de agosto, de accesibilidade e supresión de barreiras na Comunidade

Autónoma de Galicia, que si resulta aplicable ás beirarrúas (o artigo 1 do Regulamento alude á garantía das persoas con mobilidade

reducida ou con calquera outra limitación da ?accesibilidade e utilización do contorno urbano?), permite desniveis de ata 3 centímetros para o pavimento das beirarrúas practicables, como é o caso.

As consideracións que preceden poden extrapolarse validamente ao desnivel, que tamén refire a parte reclamante e a entidade concesionaria VIAQUA, da tapa de subministración de gasóleo anexa ao sumidoiro,

se ben debe considerarse que a parte reclamante sinala en todo momento que a caída se produciu por mor do desnivel do sumidoiro,

e non desta tapa, o que exime da realización dunha análise máis apurada sobre o desnivel desta última.

Dito o que precede, a solidariedade nos riscos que alicerza a institución da responsabilidade patrimonial como instrumento de resarcimento das vítimas

de danos producidos polo funcionamento dos servizos públicos cara á xusta distribución das súas cargas e beneficios ? velaí

o seu carácter obxectivo? non pode confundirse cunha cobertura providencialista de todas as incidencias públicas que acontezan

en lugares de titularidade pública, sendo precisa a concorrencia dos presupostos legalmente esixidos (vide a sentenza do Tribunal Supremo do 30.9.2009, recurso número 2278/2005).

Refire a sentenza que ?la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura

material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones

Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad

desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo

contrario se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro Ordenamiento Jurídico (SSTS de 30.09.2003

y las que cita), sino que es necesario que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los

estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social (SSTS de 15.12.1997)?.

En consecuencia, logo da análise do conxunto do expediente cabe concluír que a hipótese máis plausíbel é a de que o factor determinante do accidente foi a conduta da propia vítima, pola súa distracción

e/ou descoido que lle impediu advertir o desnivel no pavimento.

Enténdese así aplicable a doutrina deste Consello Consultivo recollida en numerosos ditames (vide o CCG 649/2014, CCG 423/2017 e 50/2020, entre outros) sobre a necesidade de autocontrol da propia deambulación que é esixible

das persoas que utilizan as vías públicas de xeito que corresponde a estas avaliar os riscos que pode ter un actuar pouco

atento ás circunstancias.

Como lembra a Sentenza do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia do 3.4.2013 (recurso 7002/2013), está a cargo de quen o sufre ?el daño que se produce como consecuencia de los riesgos generales de la vida inherentes al comportamiento humano, debiendo

soportar los riesgos de una eventual falta de atención o cuidado en la deambulación por lugares de paso, como indican las

SSTS de 17.07.2003 y 22.02.2007?.

En efecto, conforme ao disposto en tales sentenzas do Tribunal Supremo ? e nas que nelas se citan ? necesariamente o comportamento humano, na xeneralidade dos casos, segundo a regra id quod plerumque accidit (as cousas que ocorren con frecuencia), implica soportar os pequenos riscos que unha eventual falta de coidado e/ou atención

leva de seu na deambulación por vías públicas.

Deste xeito, no caso que nos ocupa, da inexistencia dun vínculo causal entre o funcionamento do servizo público e o dano que motiva a reclamación, debe colixirse a procedencia da súa desestimación.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros, ditamina:

?Que informa favorablemente a proposta de resolución desestimatoria á que o presente expediente se refire?.