Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 104 de 26 de abril de 2017

Cuestión

Revisión de oficio

Resumen

Revisión de oficio do acordo adoptado pola Xunta de Goberno Local, en sesión que tivo lugar o día 04.03.2012, de concesión de licenza de legalización de edificación dentro do expediente núm. X. a don P.

Organismo: Concello de Soutomaior (Pontevedra)

Letrado: López Corral

Propuesta: Estimatoria

Conclusion: Favorable

Relator: Blanco Serrano

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- Con data do 02.02.2009, logo de denuncia interposta por don R. contra don P., en relación coa execución de obras de rehabilitación

nunha vivencia unifamiliar sita no lugar de Freixoeira núm. X, Arcade de Riba, o Concello de Soutomaior incoou expediente

de restitución da legalidade urbanística (número 4/09), pola execución de obras na referida parcela sen contar con licenza

municipal, consistentes en ?Rehabilitación interior, troco de cubrición de uns 70 m2 e unha ampliación da vivenda cara o vento oeste de uns 30 m2?.

2.- Con data 21.05.2009 o denunciado achegou proxecto de legalización das obras referidas, o que deu lugar á incoación do expediente

de licenza núm. 1632/09. No seo deste expediente, a arquitecta municipal emitiu informe poñendo de manifesto a necesidade

de corrixir diversas deficiencias do proxecto. Entre outros aspectos, sinalábase que a ampliación da vivenda non gardaba a

distancia de 3 metros de recuados a lindeiros, advertindo que a Norma 8.1 de aplicación soamente permite o encostamento en

caso de proxecto conxunto ou, excepcionalmente, cando se xustifique debidamente a existencia dunha medianeira previa. Asemade,

advertíase do incumprimento do parámetro de pendente de cuberta na zona ampliada.

3.- En data 11.02.2010 decretouse a caducidade do expediente de reposición da legalidade por superación do prazo máximo sen resolver,

quedando supeditado o seu reinicio ao resultado do expediente de legalización núm.1632/09.

Dentro deste último, o 10.05.2010, requiriuse novamente ao solicitante a emenda das deficiencias a fin de poder proseguir coa tramitación do expediente de legalización. Entre outros aspectos, requiríuselle

a presentación de novo proxecto que contemplase a demolición da ampliación na franxa que non respectaba o recuado ou, alternativamente,

que acreditase debidamente a existencia, previa as obras de ampliación, dunha medianeira nas condicións expostas na Norma

8.1 das Normas Subsidiarias de Planeamento Municipal.

Correspondendo a este requirimento, con data 07.06.2010. o Sr. P. presentou copia de documento privado de compravenda da casa lindeira, datada no ano 1958, e copia de escritura notarial,

do 24.02.1983, do testamento-partición de quen fora adquirente da referida casa, o seu avó e pai do denunciante, don R.

Na descrición da vivenda contida no documento de compravenda afirmase: ?linda la referida casa y resalido al Norte, camino, Sur, la casa pegada de la misma vendedor, Este heredero de don T., y Oeste,

terreno también de la vendedora?. Así mesmo achegouse información gráfica da sede electrónica do catastro que mostra a situación de encostamento entre as

edificacións lindeiras.

4.- Por Resolución de Alcaldía do 08.07.2010 considerouse acreditada a preexistencia da medianeira coa edificación veciña, requiríndose

ao peticionario por termo de quince días a fin de achegar nova documentación complementaria para poder proseguir co expediente.

Ao non achegar en prazo a documentación requirida, por resolución da Alcaldía do 03.12.2010 acordouse ter por desistido ao Sr. P. da solicitude de licenza de legalización, decretando a terminación do

expediente núm.1632/09 e conseguinte arquivo.

5.- Na propia data do 03.12.2010 procedeuse a incoar novo expediente de reposición da legalidade urbanística con referencia ás

mesmas obras e infraccións, dando por reproducidas nel as probas practicadas tanto no procedemento de disciplina urbanística

número 4/09, declarado caducado, como no de legalización núm. 1632/09. Neste novo expediente, en data 20.07.2011, a arquitecta

municipal emitiu informe facendo constar que as obras de ampliación da vivenda non serían legalizables por incumprir as condicións

de pendente mínima de cuberta.

O expediente rematou por resolución da Alcaldía do 27.07.2011 na que se acordou requirir a don P. a presentación de proxecto técnico de legalización das obras de rehabilitación e ampliación da vivencia

e de demolición da cuberta executada na zona ampliada, por incumprir a pendente mínima de 22,5º fixada nas normas subsidiarias

de Planeamento, coa conseguinte previsión de execución de nova cuberta naquel proxecto de legalización; con apercibimento

de que, de transcorrer o prazo de tres meses dende a notificación do anterior requirimento sen que constase presentado o correspondente

proxecto técnico, acordaríase a demolición da totalidade das obras executadas a súa costa, procedendo a impedir, de xeito

definitivo, os usos ós que desen lugar.

A anterior resolución foi recorrida en reposición por ámbolos interesados no expediente. No caso do Sr. R. por entender que a ampliación tiña carácter de ilegalizable por non acadar a distancia mínima

de recuado a lindeiros. No do Sr. P., afirmando ter presentado xa o proxecto de legalización.

Ambos recursos serían desestimados por resolucións da Alcaldía do 15.12.2011.

6.- O 11.11.2011, don P. presentou no Concello proxecto técnico ?para reforma de geometría de cubierta? da edificación controvertida, redactado polo arquitecto don S., visado o 08.11.2011; e, en sesión do 24.02.2012 a Xunta de

Goberno Local acordou outorgarlle licenza de legalización da construción auxiliar.

O 28.06.2012 inadmitiuse a trámite o recurso potestativo formulado polo denunciante fronte a dita decisión.

7.- Pola súa banda, fronte á desestimación do seu recurso de reposición aludido no antecedente 5.- don R. interpuxo recurso contencioso

administrativo, que se seguiu ante o Xulgado do Contencioso-Administrativo número 1 de Vigo como procedemento ordinario número

81/2012, e que rematou por Sentenza núm. 51/14, do 26 de febreiro, que estimou a pretensión deducida polo demandante declarando

?? que no es conforme a derecho la consideración como legalizable de las obras de ampliación de vivienda efectuadas por el

Sr. P., y ello por no existir medianera y, en consecuencia, no haber respetado la medida mínima de retranqueo a linderos?; distancia que, segundo expresa a sentenza no fundamento xurídico terceiro, será a de tres metros establecida con carácter

xeral na Lei 9/2002, do 30 de decembro, de ordenación urbanística e protección do medio rural de Galicia (no sucesivo, LOUGA).

A este respecto a sentenza (fundamento xurídico terceiro) sinala:

?[?]

Originariamente, la vivienda propiedad del Sr. P. se hallaba adosada o pegada a la pared Norte, y parcialmente a la Este, del edificio del Sr.

R., como claramente se aprecia en el plano obtenido de la cartografía catastral, que figura unido al folio 78 del expediente

[?].

No cabe duda de que ese adosamiento preexistente podría encajar en el concepto de medianería, al menos desde el punto de vista de las competencias municipales ·en otorgamiento de licencias urbanísticas,

porque esa realidad fáctica se plasmaba nítidamente en la escritura privada de compraventa del año 1958.

Sin embargo, con la ampliación de la vivienda emprendida por Sr P., se pasó a ocupar, también parcialmente, el linde oeste de la casa del ahora demandante, de

modo que ese paramento, que anteriormente parecía libre, se encuentra ahora cubierto en parte por mor de la nueva actuación

constructiva.

No consta acreditado que esa pared del viento Oeste de la casa del actor constituyera una medianera. Por lo tanto, no es viable que la ampliación de la vivienda del codemandado se apoye en aquella.

En ningún caso existe un acto administrativo previo que dejara sentada la legalidad de la obra de ampliación y, con ella, la definición exacta de la localización, extensión y alcance de la medianera

entre edificaciones; fundamentalmente, porque no llegó a aprobarse el proyecto de legalización presentado por el Sr. P., a

quien se tuvo por desistido, ya que no incorporó la documentación complementaria exigida.

Al no concurrir el supuesto de hecho excepcional que requería la Ordenanza 8, es preciso guardar retranqueo a linderos, en una medida de 3 metros, que es la establecida con carácter general por la LOUGA,

habida cuenta de que la contenida en las NNSS era más permisiva, al exigir un metro menos.

En este sentido, cobra plena virtualidad el contenido del informe de la arquitecta municipal datado el 24 de noviembre de 2009 (folio 96 de estos autos), donde se hacía referencia a esa distancia

mínima de tres metros.

En conclusión a lo expuesto, procede estimar la demanda, toda vez que la ampliación de la vivienda no resultaba legalizable, por incumplir el parámetro de retranqueo a linderos; extremo éste que

era el único que se discutía en el pleito.

[?]?

Esta sentenza foi confirmada en apelación pola da Sala do Contencioso-Administrativo do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia número 641/2015, do 22 de outubro.

8.- Á vista das referidas sentenzas, por resolución da Alcaldía do 26.11.2015 acordouse decretar o carácter ilegalizable das

obras de ampliación de vivenda efectuadas por don R. obxecto de expediente de reposición da legalidade urbanística núm.4/2009

atendendo ao resolto con carácter firme polo Xulgado, e proceder, como trámite previo para dar cumprimento ao fallo firme

e resolución expresada, a iniciar o procedemento de revisión de oficio da licenza outorgada por acordo da Xunta de Goberno

Local de data 04.04.2012, no que respecta a previsión relativa a autorización do encostamento á vivenda veciña na superficie

declarada ilegal e ilegalizable, dando conta da resolución ao Xulgado do Contencioso Administrativo núm.1 de Vigo.

9.- Logo de que, o 04.01.2016, o Xulgado remitise ao Concello certificación da sentenza firme por el ditada, a fin de proceder

ao seu cumprimento, e da notificación dunha nova dilixencia polo Xulgado o 31.05.2016, dando conta da petición de execución

forzosa instada polo Sr. R., con data 14.07.2016 a Xunta de Goberno o Local, en virtude das competencias para o efecto delegadas

polo Alcalde, adoptou acordo de incoación de expediente de revisión de oficio en relación ao acordo de outorgamento de licenza

adoptado en sesión do propio órgano do 04.04.2012, (expediente núm. 3461/11) no que respecta á previsión de autorización da

ampliación e encostamento á vivenda veciña, declarada ilegalizable pola referida sentenza firme, fundado na posible incursión

do acto en causa de nulidade de pleno dereito do apartado f) do artigo 62.1 da Lei 30/1992, do 26 de novembro, outorgando

trámite de audiencia ao interesado, titular da licenza, e decretándose a suspensión cautelar do acto administrativo sometido

a revisión ata a resolución do procedemento.

10.- Diferentes incidencias xurdidas con ocasión da tramitación do procedemento, entre elas a interposición de recurso de reposición

por don P. fronte ao acordo de inicio do procedemento de revisión de oficio, ou a súa solicitude de que o Concello promovese

incidente de inexecución da Sentenza, foron resoltas por acordo da Xunta de Goberno Local do 01.09.2016, que respectivamente

declarou inadmisible e desestimou as referidas pretensións. Esa desestimación sería ulteriormente ratificada por acordo da

Xunta de Goberno Local do 02.03.2017 que resolveu o recurso de reposición interposto fronte á denegación daquela solicitude

11.- Por resolución de Alcaldía do 02.12.2016 decretouse a caducidade do procedemento de revisión de oficio incoado o 14.07.2016

en relación co acordo de outorgamento de licenza adoptado pola Xunta de Goberno Local o 04.04.2012, acordándose iniciar novo

procedemento de revisión de oficio do citado acordo, por posible incursión desde acto na causa de nulidade de pleno dereito

do artigo 47.1 f) da Lei 39/2015, do 1 de outubro, con mantemento da medida de suspensión cautelar da súa execución, dando

por reproducidos, a efectos probatorios, os documentos, informes e alegacións evacuados no procedemento caducado.

12.- Instruído o procedemento, con observancia do trámite de audiencia dos interesados, que formularon alegacións, con data 30.03.2017

a secretaria do concello elaborou proposta de resolución na que propugna a revisión de oficio do acordo firme adoptado en

sesión da Xunta de Goberno Local do Concello de Soutomaior de 04.04.2012 polo que se outorgou a don P. licenza de legalización

da edificación dentro de expediente núm. 3461/11, no tocante á autorización da ampliación e encostamento á parcela veciña,

declarando a nulidade de pleno dereito do citado acto por incursión no suposto previsto no artigo 47.1.f) da Lei 39/2015,

do 1 de outubro, de procedemento administrativo común das administracións públicas, no sucesivo LPAC.

13.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo señor alcalde do Concello

da Soutomaior, e tivo entrada neste organismo con data 31 de marzo de 2017.

14.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do presente ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.-

Sométese a consulta deste Consello Consultivo, como quedou reflectido nos antecedentes do presente ditame, un expediente administrativo de revisión de oficio de acto administrativo remitido polo Concello

de Soutomaior, para o que resulta competente este organismo por encadrarse nas competencias definidas polo artigo 12.f) da

Lei 3/2014, do 24 de abril, reguladora deste Consello; e 17. f) do seu regulamento, aprobado polo Decreto 91/2015, do 18 de

xuño.

Consonte a tales preceptos, o Consello Consultivo debe ser consultado preceptivamente nos supostos de revisión de oficio dos actos administrativos, na forma establecida na LPAC.

O artigo 4.1.g) da Lei 7/1985, do 2 de abril, reguladora das bases de réxime local, dispón que corresponde ás corporacións locais, na súa calidade de administracións públicas de carácter territorial

e dentro da esfera das súas competencias, a potestade de revisión de oficio dos seus actos e acordos, reiterándose tal atribución

no artigo 53 da mesma lei, así como no artigo 218 do Real decreto 2568/1986, do 28 de novembro, polo que se aproba o Regulamento

de organización, funcionamento e réxime xurídico das entidades locais.

Segunda.-

Como este Consello Consultivo ten establecido en numerosos ditames, conflúen na revisión de oficio valores contrapostos provenientes, por unha parte, do principio de seguridade xurídica e, por outra, do

principio de legalidade, pois a revisión de oficio non é senón unha actividade da Administración que expulsa do mundo do dereito,

por unilateral pronunciamento, algunha das súas decisións anteriores que por expresa previsión legal, e en canto que actos

administrativos, gozan do reforzo da presunción de axuste á legalidade.

O exercicio da potestade revisora require unha adecuada e inescusable formalización, así como o escrupuloso acomodo ao procedemento legalmente establecido como instrumento de garantía da legalidade

e dos dereitos da cidadanía.

Ademais, sinaladamente, en canto a revisión de oficio se proxecta sobre un acto favorable ou declarativo de dereitos, despregando os seus efectos en prexuízo ou de forma restritiva da situación xurídica

dos interesados, a estrita observancia do procedemento revisor constitúe unha reforzada garantía dos dereitos daqueles.

Dende esta perspectiva, queda acreditado que se respectaron os requirimentos formais esenciais, constando no acordo de incoación do procedemento o motivo concreto de nulidade, de entre os enumerados

polo artigo 47.1 da LPAC, que abeiraría a revisión de oficio do acto, concretamente o previsto na súa letra f).

Do mesmo xeito, consta que o referido acordo foi posto de manifesto aos interesados, con ofrecemento de trámite de audiencia e presentación de alegacións por estes, de xeito previo á elaboración

da proposta de resolución sometida a ditame, garantíndose así os dereitos daqueles no seo do procedemento administrativo.

Terceira.-

Non sendo obxectables os aspectos formais do procedemento previo ao presente trámite de ditame, corresponde agora pasar a considerar a posible concorrencia de causa de nulidade motivadora do expediente

que se instrúe ao amparo do título V, capítulo I da LPAC, no tocante a determinar se pode dar lugar á revisión a que fai referencia

o artigo 106 do referido texto legal.

A este respecto convén facer previamente dous tipos de consideracións, reiteradas por este órgano consultivo en numerosos ditames (así en CCG 42/96 ou CCG 175/15) recollendo unha constante liña

xurisprudencial. A primeira é á relativa a interpretación extraordinariamente restritiva, e para supostos taxados, que, no

noso ordenamento xurídico posúe a nulidade de pleno dereito dos actos administrativos nos que a eficacia é intrínseca, inmediata,

xeral, e de carácter imprescritible, carecendo estes ab initio de efectos xurídicos sen necesidade de previa impugnación en pro da orde pública xurídica que trata de protexer. A segunda,

é que o acto nulo de pleno dereito non pode ser obxecto de validación xa que esta técnica está exclusivamente, como se sabe,

referida aos actos anulables (artigo 52.1 da LPAC).

Como vai dito, a nosa análise deberá referirse á eventual concorrencia da causa contida no artigo 47.1 no seu apartado f), consonte á que serán nulos de pleno dereito os actos expresos ou presuntos polos

que se adquiren facultades ou dereitos cando se careza dos requisitos esenciais para a súa adquisición.

En relación con esta causa, o Consejo de Estado ten establecido, entre outros, no seu ditame 1381/2001, unha doutrina seguida por este Consello Consultivo, na que se defende que ?una interpretación amplia de los requisitos esenciales para su adquisición comportaría fácilmente una desnaturalización de

las causas legales de invalidez, por cuanto la carencia de uno de ellos determinaría de modo automático la nulidad de pleno

derecho, vaciando de contenido no pocos supuestos de simple anulabilidad. Esto representaría un grave peligro para la seguridad

jurídica, dada la falta de plazo para proceder a la revisión de los actos nulos. Además, haría quebrar uno de los principios

básicos del Derecho administrativo español, que reserva las nulidades de pleno derecho para las violaciones más graves del

ordenamiento jurídico, incluyendo las restantes en la anulabilidad?. No propio ditame lémbrase a distinción entre ?requisitos necesarios? e ?requisitos esenciales?, entendendo que ?no todos los requisitos necesarios para la adquisición de una facultad o derecho merecen el calificativo de esenciales?.

Na mesma liña sinala a sentenza do Tribunal Supremo do 06.05.2009 (fundamento xurídico noveno), que ?La expresión ?requisitos esenciales? no puede interpretarse en un sentido tan amplio que incluya dentro de ellos cualquier

condición o exigencia necesaria para la validez del acto declarativo del derecho, pues si así se hiciera, se reconduciría

a la categoría de nulidad radical todo supuesto de ilegalidad de esos actos, prescindiendo para ellos de la categoría de nulidad

relativa o anulabilidad. La expresión, de modo congruente con el carácter restrictivo y estricto de la categoría de la nulidad

radical, ha de reservarse para aquellos vicios de legalidad que consisten en la ausencia de los presupuestos de hecho que,

en cada caso, deban concurrir necesariamente?.

Daquela, para chegar a unha conclusión definitiva sobre a cuestión que nos ocupa, resulta necesario determinar que debe entenderse por requisito esencial para a adquisición de facultades ou dereitos,

e se no concreto caso obxecto de análise concorre ou non tal requisito, o que debe resultar con claridade do expediente tramitado.

No que respecta ao concreto marco urbanístico, o artigo 212.2 da Lei 9/2002, do 30 de decembro, de ordenación urbanística e protección do medio rural de Galicia (no sucesivo LOUGA), norma vixente ao tempo

de producirse os feitos e ditarse o acto cuxa declaración de nulidade de pleno dereito pretende o Concello, establece que,

en todo caso, as licenzas ou ordes de execución contrarias ao ordenamento urbanístico deberán ser revisadas a través dalgún

dos procedementos de revisión de oficio contemplados nos artigos 102 e 103 da Lei 30/1992, de 26 de novembro, de réxime xurídico

das administracións públicas e do procedemento administrativo común (hoxe artigos 106 e 107 da LPAC), ou polo procedemento

do artigo 127 da Lei da xurisdición contencioso-administrativa.

Pola súa banda, o artigo 217.3 da LOUGA tipifica como infraccións graves ?a) As accións e omisións que constitúan incumprimento das normas relativas a ? distancias mínimas de separación a lindeiros

e outros elementos ? cando non teñan o carácter de moi graves?.

Así as cousas, constátase que, no presente caso, o procedemento de revisión de oficio refírese a un acordo da Xunta de Goberno Local do Concello de Soutomaior, polo que se outorgou a o Sr. P. licenza municipal

de legalización de obras na súa vivenda sita no lugar de Freixoeira núm. 3 (expediente núm.3461/11); incluída á previsión

de autorización de ampliación e encostamento á edificación lindeira; acordo adoptado o 04.04.2012, cando se atopaba en curso

ante Xulgado do Contencioso Administrativo núm. 1 de Vigo o proceso contencioso administrativo derivado do procedemento de

reposición da legalidade urbanística.

O referido proceso rematou, como xa vai dito, por sentenza número 41/2014, do 26 de febreiro, que adquiriu firmeza, e que declara o carácter ilegal e ilegalizable da ampliación levada a cabo polo Sr.

P., obxecto da licenza controvertida, por no ser a referida actuación autorizable de conformidade co ordenamento urbanístico

de aplicación, concretamente co previsto na Ordenanza 8.1 das Normas Subsidiarias de Planeamento.

Resultan de plena aplicación, por tanto, as esixencias que impón o respecto ao instituto de cousa xulgada. En efecto, lembremos que a xurisprudencia ten declarado de modo pacífico que a ?? cosa juzgada material produce una doble vinculación: de una parte, negativa o excluyente, obligando al órgano judicial

a declarar inadmisible el proceso cuando advierte que el objeto de éste coincide o es jurídicamente idéntico a lo resuelto

en sentencia firme en un proceso anterior; y, de otra, positiva o prejudicial, por la que, si el segundo proceso es sólo parcialmente

idéntico a lo decidido en el primero, la decisión de aquél no podrá, sin embargo, contradecir lo definitivamente resuelto

en éste. Dicho en otros términos, el órgano judicial del proceso posterior, en el caso de que formen parte de su ?thema decidendi?

cuestiones ya decididas en sentencia firme anterior deberá atenerse al contenido de dicha sentencia, sin contradecir lo dispuesto

en ella, sino tomándola como punto de partida? (por todas SSTS do 27.04.2006 e 11.06.2012).

O fallo contido na sentenza firme a que se fixo referencia, ditada no marco do exame do procedemento de reposición da legalidade urbanística con posterioridade á concesión da licenza que nos ocupa, conduce

xa que logo á necesidade de revisar esta en tanto conferiu ao solicitante facultades ou dereitos carecendo dun requisito esencial,

cal é o incumprimento do réxime de recuados recollido, con forza de cousa xulgada, na sentenza de que se trata.

Cuarta.-

En definitiva, considera este órgano consultivo que existen motivos, no caso considerado, para proceder á declaración de nulidade do acto da concesión da licenza, por canto do exame do expediente, resulta

que del se derivou o recoñecemento de facultades para o seu solicitante carecendo dos requisitos esenciais para a súa adquisición,

como así resulta da sentenza firme referida, resultando polo tanto nulo de pleno dereito, polo que procede a súa revisión

de oficio pola vía do artigo 106 da LPAC, tal e como se contén na proposta de resolución que o Concello de Soutomaior somete

a ditame.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros, ditamina:

?Que informa favorablemente a proposta de resolución á que o presente expediente se refire?.