Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 100 de 02 de junio de 2021

Cuestión

Revisión de oficio

Resumen

Revisión de oficio presentada por G., en representación de A., no expediente de reposición de legalidade urbanística 1/2017, polas obras promovidas por G. no Concello de Meis.

Organismo: Concello de Meis (Pontevedra)

Letrado: López Guizán

Propuesta: Desestimatoria

Conclusion: Favorable

Relator: Aranguren Pérez

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- O 19.1.2021 G., en representación de A., solicitou do Concello de Meis a revisión de oficio da resolución da Alcaldía do

15.11.2017 pola que se resolveu o expediente de reposición da legalidade urbanística 1/2017, e na que se acordou que as obras

promovidas por G. non eran legalizables por seren incompatibles co ordenamento urbanístico, ordenando a súa demolición.

Segundo refire a parte interesada:

?La finca y obra afectada por el expediente de reposición de legalidad urbanística 1/2017 y resoluciones de la alcaldía ordenando su demolición, son de propiedad ganancial al 50% de la dicente doña

A. y don G.

(?)

Que, por razones que no vienen al caso, la dicente y don G. desde hace años hacen vida separada de hecho, residiendo en distintos domicilios, haciendo cada uno su vida propia e independiente de su situación

legal ? matrimonial.

Resulta que solo en fecha reciente la dicente se ha podido enterar que por parte del Concello de Meis se ha incoado expediente de reposición de la legalidad urbanística sobre las obras efectuadas por

don G. al parecer sin licencia en la finca de referencia. Sucede que no se le han notificado ninguna de las resoluciones y

actos que en dicho expediente se han adoptado y no se le ha participado el alcance y repercusiones sobre su porcentaje de

propiedad y patrimonio.

(?)

De la revisión del expediente resulta palmario que todos los actos habidos en el procedimiento administrativo se entendieron y notificaron en exclusiva a don G., esposo en gananciales de la dicente, sin

que se le haya notificado a ella ninguna de las resoluciones dictadas en el mismo, ni tan siquiera notificado la resolución

de la Alcaldía del Concello de Meis de 15/11/2017 por la que se resuelve el expediente de reposición de la legalidad y se

ordena su demolición, y sin por tanto darle a la dicente en ningún momento posibilidad de defenderse ni de legalizar su situación.

Tal proceder es contrario al art. 24.1 y 2 CE en sus vertientes de derecho a no sufrir indefensión y derecho al proceso con todas las garantías; y también contrario al art. 14 de la CE en sus vertientes

al derecho a la igualdad y no discriminación por razón de sexo.

Así pues, la resolución de 15/11/2017, confirmada por otra de 21/02/2018 y expedientes antecedentes y derivados de la misma son nulos de pleno derecho con arreglo al artículo 47.1 a) y e) y 47.2 de

la LPACAP/15?.

Xunto coa solicitude de revisión de oficio achéganse dous contratos privados de compravenda das fincas ?Pedraabillera ó casa do Asitio? e ?Redoiro ó Redollo? do 20.1.2010 e do 7.5.2010, respectivamente, así como unha copia do libro de familia.

2.- Admitida a trámite a solicitude de revisión de oficio, o 1.3.2021 deuse traslado daquela a G., sen que conste a presentación

de alegacións.

3.- O 22.3.2021 ditouse unha proposta de resolución no sentido de desestimar a solicitude de revisión de oficio do acto administrativo

en cuestión.

4.- O 23.3.2021 pola Secretaría do Concello procedeuse á ?notificación? da proposta de resolución ao Consello Consultivo de Galicia.

5.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, pola señora alcaldesa do

Concello de Meis tendo entrada neste organismo o día 26.3.2021.

6.- O 7.4.2021 a Sección de Ditames deste Consello Consultivo de Galicia, ao abeiro do previsto no artigo 34.4 do Regulamento

de organización e funcionamento do Consello Consultivo de Galicia, aprobado polo Decreto 91/2015, do 18 de xuño, acordou devolver

o expediente de razón co fin de que se completase a instrución do procedemento no sentido que no acordo se indicaba.

7.- O 15.4.2021 a Secretaría do Concello de Meis emitiu un informe verbo da revisión de oficio da resolución da Alcaldía do 15.11.2017,

solicitada pola Sra. A..

8.- O 19.4.2021 deuse traslado do informe da Secretaría do Concello ao Sr. G. e á Sra. A., sen que conste a presentación de alegacións

por parte de ningún deles.

9.- O 6.5.2021 ditouse unha nova proposta de resolución no sentido de desestimar a solicitude de revisión de oficio do acto administrativo

en cuestión.

10.- O expediente foi novamente remitido para o preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia o 13.5.2021, tendo entrada

neste organismo o 18.5.2021.

11.- O 21.5.2021 tivo entrada neste organismo unha copia do expediente de reposición da legalidade urbanística 1/2017, remitida

polo Concello de Meis.

12.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.

Sométese a consulta deste Consello Consultivo, como quedou reflectido nos antecedentes do presente ditame, un expediente administrativo de revisión de oficio de acto administrativo remitido polo Concello

de Meis, para o que resulta competente este organismo por encadrarse nas competencias definidas polo artigo 12.f) da Lei 3/2014,

do 24 de abril, reguladora deste Consello Consultivo de Galicia, e 17.a) do seu regulamento de organización e funcionamento,

aprobado polo Decreto 91/2015, do 18 de xuño. Consonte a tales preceptos, o Consello Consultivo debe ser consultado preceptivamente

nos supostos de revisión de oficio dos actos administrativos, na forma establecida na Lei 39/2015, do 1 de outubro, do procedemento

administrativo común das administración públicas (en diante, LPAC).

Segunda.

Con carácter previo á análise de fondo, e en canto concirne ao procedemento seguido na instrución do expediente de revisión de oficio, o exercicio da potestade revisora require unha adecuada e inescusable

formalización, así como o escrupuloso acomodo a un procedemento do que os preceptos legais dan esencial razón en canto aos

seus trámites fundamentais, o que garda directa relación coa configuración do procedemento administrativo como instrumento

de garantía da legalidade e dos dereitos da cidadanía.

A competencia para resolver o procedemento de revisión de oficio en cuestión debe entenderse que corresponde á Alcaldía do concello, por tratarse do órgano autor do acto administrativo que se pretende

revisar. Este criterio, consonte co cal a competencia para a revisión de oficio dos actos administrativos corresponde aos

órganos que os ditan, ten sido referendado en distintos ditames deste Consello Consultivo (en outros, os CCG 692/2014, 164/2020

e 112/2021), así como en sentenzas tales como a do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia do 4.2.2013, rec. 4534/2012.

Pola súa banda, a instrución do procedemento de revisión que nos ocupa axustouse, no esencial, ao previsto na citada lei, debendo salientarse

a verificación do preceptivo trámite de audiencia aos interesados (artigo 82 da LPAC), que puideron alegar o que estimaron

pertinente na defensa dos seus dereitos. Ademais, consta o preceptivo informe da Secretaría esixido no artigo 3 do Real decreto

128/2018, do 16 de marzo, polo que se regula o réxime xurídico dos funcionarios de administración local con habilitación de

carácter nacional.

Terceira.

É cita comunmente admitida a de que a revisión de oficio dos actos administrativos constitúe unha fórmula privilexiada e excepcional, en canto actividade que ten por fin privar de toda eficacia,

mediante a súa anulación por unilateral pronunciamento do órgano administrativo competente, a algunha das súas decisións anteriores,

viciadas de nulidade, posteriormente apreciada mediante a súa anulación, por unilateral pronunciamento do órgano administrativo

competente e sen acudir ao proceso contencioso-administrativo; decisións que, en canto actos administrativos e por expresa

previsión legal, gozan de presunción de certeza e axuste á legalidade.

Conflúen así na revisión de oficio valores contrapostos provenientes, por unha banda, do principio de seguridade xurídica, e, por outra, do principio de legalidade; pois mediante a revisión de oficio a

Administración expulsa do mundo do dereito algunha resolución previa que, en canto acto administrativo, e por expresa previsión

legal, goza do reforzo da presunción de axuste á legalidade.

Mais non todas as infraccións susceptibles de provocar a anulación dun acto administrativo, mediante o exercicio das vías ordinarias de impugnación, poden ser esgrimidas nesta vía excepcional da revisión

de oficio. Antes ben, esta só procederá nos supostos nos que o acto se atope viciado por algunha das causas de nulidade previstas

no artigo 47.1 da LPAC, considerando ademais que aquelas causas deben ser apreciadas con cautela e prudencia, sen que poidan

ser obxecto de interpretación extensiva (neste sentido, a Sentenza da Audiencia Nacional do 18.10.2006, recurso número 541/2005).

Pois ben, no suposto agora sometido a ditame, a parte interesada sustenta a súa solicitude de revisión de oficio da resolución da Alcaldía do 15.11.2017 nas causas de nulidade de pleno dereito previstas

nas letras a) (?actos que lesionen dereitos e liberades de amparo constitucional?) e e) (?actos ditados prescindindo total e absolutamente do procedemento legalmente establecido ...?) do artigo 47.1 da LPAC, relacionando ambas as dúas causas de nulidade co dereito de defensa do artigo 24 da Constitución

española, e isto ao sinalar como a parcela afectada polo expediente de reposición da legalidade urbanística tiña carácter

ganancial, sendo así que todas as actuacións se levaron a cabo exclusivamente co seu esposo, do que refire estar separada

de feito dende hai anos:

? ... todos los actos habidos en el procedimiento administrativo se entendieron y notificaron en exclusiva a don G., esposo en gananciales

de la dicente, sin que se la haya notificado ninguna de las resoluciones del mismo, ni siquiera notificado la resolución de

la Alcaldía del Concello de Meis de 15/11/2017, por la que se resuelve el expediente de reposición de la legalidad y se ordena

su demolición, y sin por lo tanto darle a la dicente en ningún momento la oportunidad de defenderse ni de legalizar su situación?.

Cómpre sinalar que, en apoio da súa pretensión, a Sra. A. achega dous contratos privados de compravenda do 20.1.2010 e do 7.5.2010, relativos, respectivamente, ás fincas ?Pedraabilleira ó casa do Asitio? e ?Redoiro ó Redollo?, no que figuran tanto o Sr. G. como a Sra. A. como compradores.

Sobre este particular debe sinalarse que nos contratos de compravenda achegados non figuran as referencias catastrais das fincas, o que impide a súa identificación inmediata coa parcela afectada polo expediente

de reposición da legalidade urbanística. Ademais, como sinala o informe de Secretaría do 15.4.2021, non existe unha correspondencia

entre a cabidas das fincas obxecto da compravenda e a cabida da parcela catastral sobre a que se tramitou o expediente de

reposición da legalidade, nin tampouco coinciden as lindes dunhas e doutra. Todas estas circunstancias impiden, loxicamente,

dar por acreditada a identidade das fincas ás que se refiren os contratos privados achegados, coa parcela afectada polo expediente

de reposición da legalidade.

Por outra banda, mesmo recoñecendo a identidade das fincas obxecto da compravenda coa parcela sobre a que recaeu o expediente de reposición da legalidade, ha de sinalarse que o artigo 1257 do

Código Civil sinala que os contratos unicamente producen efecto entre as partes que os outorgan e os seus herdeiros, salvo,

en canto a estes, para o caso no que os dereitos e obrigas que proceden do contrato non sexan transmisibles, ou pola súa natureza,

ou por pacto ou por disposición da lei. Isto comporta que, contra o que acontece cos documentos públicos que fan proba, mesmo

contra terceiros, do feito que motiva o seu outorgamento e da súa data (artigo 1218 do Código civil), os contratos privados

só vinculan ás partes asinantes dos mesmos e, polo tanto, non poden despregar os seus efectos sen máis ante a Administración.

Así mesmo debe sinalarse que o Sr. G., como refire o informe da Secretaría do 15.4.2021, figura como único titular catastral da parcela en

cuestión e, ademais, nin na solicitude de licenza do 19.7.2016 para a realización da obras na parcela nin en ningún intre

do procedemento de reposición da legalidade urbanística, o esposo da agora interesada manifestou que o ben fose ganancial.

De aí que a Administración municipal se dirixise no procedemento de reposición da legalidade ao Sr. G. en canto promotor das

obras, quen figuraba, ademais, como único titular catastral dunha finca non inscrita no Rexistro da Propiedade, e que en ningún

intre do procedemento fixo obxección ou reparo verbo da súa titularidade. Neste sentido pode citarse a sentenza do Tribunal

Superior de Xustiza da Comunidade Valenciana do 14.12.2018, rec. 171/2017:

?El procedimiento termina con una adecuada notificación a quien aparece como promotor y en consecuencia, correctamente, cumpliendo

con todas las exigencias que para la eficacia de ese acto administrativo restaurador requiere el artículo 41 de la Ley 39/15.

Máxime si se tiene en cuenta que, el promotor, no había puesto de manifiesto durante el procedimiento, ni su matrimonio; ni su régimen económico de bienes, ni que el bien sobre el que se materializa

la obra fuera ganancial, ni que la esposa estaba directamente interesada en su ejecución.

El ayuntamiento no tiene por qué conocer estas circunstancias subjetivas, si el legitimado pasivamente no las explicita. No es posible anular el acto administrativo, (casi cuatro años después), en virtud

de informaciones a posteriori, (tras haberse dictado la resolución definitiva), porque la obra se ha materializado sobre bien

un ganancial, respecto del que estaba interesada la esposa, cuya existencia no fue denunciada en el procedimiento, sino tres

años después de dictarse resolución definitiva.

El acto es perfectamente firme, era obligación del promotor poner de manifiesto a la administración la existencia de la relación familiar y el régimen de

bienes aplicable; si no lo hizo, él debe pechar con las consecuencias, a efectos internos, en su sociedad de gananciales;

pero lo que no se puede, es anular un acuerdo de restauración, sobre un bien, cuya ganancialidad se conoce en un momento cronológicamente

posterior al dictado de la resolución definitiva?.

Tampouco pode obviarse que, aínda dando por acreditada a antedita identidade das fincas e o seu carácter ganancial, este carácter ganancial comporta a aplicación do artigo 1385 do Código Civil, que asigna

indistintamente a calquera dos cónxuxes a facultade de exercitar a defensa dos bens e dereitos comúns, por vía de acción ou

excepción. Polo tanto, mesmo partindo do carácter ganancial da parcela, bastaría a participación de calquera dos cónxuxes

no procedemento de reposición da legalidade urbanística, sen que a falta de participación do outro poida comportar a invalidez

do actuado no procedemento. Neste sentido poden citarse as sentenzas do Tribunal Superior de Xustiza de Madrid do 13.11.2019,

rec. 116/2019 e do 16.5.2018, rec. 362/2018, Fai énfase a sentenza en "el hecho de que uno de los cónyuges está facultado para actuar en defensa y beneficio de la comunidad ganancial con el deber

de información recíproca (art. 1383 CC) sin que sea exigible tramitar dos expedientes con cada uno de ellos. Y es en relación

a esa actuación en interés común donde no se aprecia, ni se justifica, la pérdida de una oportunidad real de defensa, pues

no se argumenta qué actuaciones, trámites, pruebas o alegaciones se han perdido, materialmente, por la esposa del recurrente

cuando se han efectuado por él mismo?. A sentenza do Tribunal Superior de Xustiza da Comunidade Valenciana do 14.12.2018, rec. 171/2017, refire a sentenza que ?la defensa de la sociedad de gananciales, y en consecuencia la defensa de los intereses de la esposa en esa sociedad, ya ha

sido actualizada por el esposo, de la que también es administrador. Las responsabilidades y las exigencias en orden a una

buena administración tienen exclusivamente efectos internos, pero carecen de entidad para anular los actos administrativos

firmes, objeto de estas actuaciones", e a sentenza do Tribunal Superior de Xustiza de Castela e León do 24.1.2017, rec. 356/2016. Segundo a referida sentenza ?Esta alegación no puede prosperar, toda vez que, teniendo en cuenta el régimen económico de gananciales existente entre el

recurrente y su esposa, como resulta de la documentación aportada con la demanda, "cualquiera de los cónyuges podrá ejercitar

la defensa de los bienes y derechos comunes, por vía de acción o de excepción", como dispone el art. 1385 del Código Civil?.

A Sra. A. alude, certamente, nos seus escritos, á súa separación de feito do Sr. G. dende hai anos, pero de novo sobre este extremo deben facerse varias consideracións.

En primeiro lugar, e á marxe de que a interesada non achega proba ningunha desta separación, debe sinalarse que a separación

de feito non comporta per se a disolución da sociedade de gananciais (artigos 1392 e 1393 do Código civil), sociedade que, ademais, a propia Sra. A. recoñece

como subsistente (?... la finca y obra afectada por el expediente de reposición de la legalidad ... son de propiedad ganancial al 50% ...?), polo que as regras xurídicas daquela sociedade e, en concreto, o artigo 1385 do Código civil, seguen a ser aplicables.

En segundo lugar, sorprende que, malia aquela separación de feito desde hai anos á que alude á Sra. A., esta permaneza empadroada

ininterrompidamente desde o 1.5.1996 no que se identifica como o domicilio do Sr. G., tal e como consta no informe da Secretaría

do Concello do 6.5.2021. De feito, no expediente remitido consta a recepción pola Sra. A. dalgunhas notificacións dirixidas

ao seu esposo na que se identifica como a vivenda daquel; en concreto, a notificación da resolución da Alcaldía do 15.11.2017,

cuxa revisión de oficio pretende (folio 109 do expediente de reposición da legalidade), e a notificación do trámite de audiencia

concedido o 1.3.2021 (folio 40 do expediente de revisión de oficio).

Precisamente, a recollida destas notificacións dirixidas ao Sr. G. pola Sra. A. no domicilio do primeiro ata en dúas ocasións, permite presumir a convivencia

de ambos no mesmo domicilio ou, cando menos, unha relación de confianza que debe comportar o coñecemento pola esposa da existencia

do procedemento de reposición da legalidade urbanística sobre a parcela. Neste sentido pode citarse a sentenza do Tribunal

Superior de Xustiza de Galicia do 30.10.2014, rec. 4221/2011, que nun suposto similar sinalou:

?... no puede compartirse ni que se haya prescindido del procedimiento legalmente establecido ni que se haya vulnerado su derecho

de defensa. Conforme dispone el artículo 1383 del Código civil, deben los cónyuges informarse recíproca y periódicamente sobre

la situación y rendimiento de cualquier actividad económica suya. Las notificaciones dictadas a lo largo del procedimiento

en que se dicta la resolución cuya revisión se interesa ahora por la demandante fueron en algunos casos recogidas incluso

por la misma ??.

En idéntico sentido se pronunciou tamén a sentenza do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia do 1.7.2019, rec. 4130/2018.

A referida sentenza sinala como ?Ni siquiera puede decirse que la apelante fuese por completo ajena a esa obligación ya en el momento en que fue establecida,

al entenderse el expediente con quien en ese momento y en los años posteriores y hasta el dictado del acto recurrido era su

esposo, quien podía intervenir como interesado en cuanto que persona identificada como ejecutor de las obras y titular de

las mismas, sin perjuicio del carácter ganancial del bien.

Además, consta en el expediente que las notificaciones dirigidas a quien era el cónyuge de la aquí apelante no solo eran recogidas

por él, sino también por la apelante?.

Cuarta.

Atendendo, logo, a todo o que vén de sinalarse, debe concluírse, en primeiro termo, que no expediente non chegou a acreditarse o carácter ganancial da parcela afectada polo expediente de reposición da

legalidade urbanística; e, non estando probada a cotitularidade da parcela da que a Sra. A. pretende derivar a súa necesaria

participación no procedemento de reposición da legalidade urbanística, esta circunstancia xa impide de seu a revisión de oficio

da resolución da Alcaldía do 15.11.2019. solicitada con base nas letras a) e e) do artigo 47.1 da LPAC, en relación co dereito

de defensa.

Pero é que, ademais, mesmo admitindo o carácter ganancial da parcela, os contratos privados nos que a parte interesada pretende fundamentar aquel carácter non resultan opoñibles á Administración

municipal ao non constar en documento público. Por outra banda, aquel carácter ganancial habilitaría a única intervención

dun dos cónxuxes (neste caso, o cónxuxe promotor das obras) no procedemento de reposición da legalidade urbanística, en virtude

do establecido no artigo 1385 do Código civil, debendo finalmente salientarse a existencia de indicios que apuntan a un efectivo

coñecemento pola esposa das actuacións de reposición da legalidade sobre a parcela (ela mesma recolleu a notificación da resolución

daquel procedemento o 23.11.2017, sendo así que non foi ata transcorridos máis de tres anos cando fixo valer a súa pretendida

titularidade coa solicitude dunha revisión de oficio).

De aí que, con base nas consideracións que anteceden, o xuízo deste órgano consultivo deba ser favorable á desestimación da solicitude de declaración de nulidade do acto administrativo en cuestión.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros, ditamina:

?Que informa favorablemente a proposta de resolución desestimatoria á que o presente expediente se refire?.