Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 054 de 13 de febrero de 2019

Cuestión

Revisión de oficio

Resumen

Revisión de oficio da Resolución reitoral de 24 de xullo de 2018 de recoñecemento de créditos e admisión na titulación de Grao en Fisioterapia de M. na Universidade de Vigo.

Organismo: Universidade de Vigo

Letrado: López Guizán

Propuesta: Estimatoria

Conclusion: Favorable

Relator: Costa Pillado

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- Con data 24.7.2018 ditouse unha resolución reitoral pola que se lle concedeu a M. a admisión na titulación de Grao en Fisioterapia

na Universidade de Vigo, ao tempo que se lle recoñeceron 42,5 créditos de formación básica da rama de Ciencias da Saúde, con

base nas materias superadas no Grao de Fisioterapia na Universidade de León.

2.- Con data 8.10.2018 ditouse unha resolución reitoral de rectificación de erros no sentido de non recoñecer os créditos de

formación básica da materia Biomecánica e Física Aplicada cursada pola interesada na Universidade de León.

3.- Con data 6.11.2018 M. solicitou a anulación da resolución reitoral do 8.10.2018 por resultar prexudicial para os seus intereses.

4.- Previo informe da Asesoría Xurídica da Universidade, con data 14.11.2018 o Reitor da Universidade de Vigo acordou iniciar

un procedemento de revisión de oficio da resolución reitoral do 24.7.2018 ao terse detectado un erro na valoración dos contidos

da materia Biomecánica e Física Aplicada.

5.- Con data 5.12.2018 ditouse unha resolución reitoral pola que se revogou a resolución reitoral do 8.10.2018 de corrección

de erros da resolución de data 24.7.2018.

6.- Con data 11.12.2018 a Comisión de Organización Académica e Validacións da Facultade de Fisioterapia da Universidade de Vigo

emitiu un informe verbo do recoñecemento dos créditos da materia en cuestión.

7.- Previa audiencia da interesada, con data 24.1.2019 ditouse unha proposta de resolución no sentido declarar a nulidade de pleno

dereito da resolución reitoral no que se refería ao recoñecemento de 42,5 créditos de formación básica da rama Ciencias da

Saúde á Sra. M.

8.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo señor reitor da Universidade

de Vigo, tendo entrada neste organismo con data 5.2.2019.

9.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.

Sométese á consideración deste Consello Consultivo de Galicia unha proposta de resolución relativa á revisión de oficio da resolución reitoral de data 24.7.2018, pola que a Sra. M. foi admitida na titulación

do Grao de Fisioterapia da Universidade de Vigo, co recoñecemento de 42,5 créditos de formación básica da rama Ciencias da

Saúde.

O Consello Consultivo de Galicia é competente para coñecer do expediente de razón por encadrarse nas competencias delimitadas nos artigos 12.f) da Lei 3/2014, do 24 de abril, do Consello Consultivo de

Galicia e 17.a) do Decreto 91/2015, do 18 de xuño, polo que se aproba o seu Regulamento de organización e funcionamento deste

órgano consultivo, preceptos ambos os dous que establecen a preceptividade do ditame deste órgano nos supostos de revisión

de oficio dos actos administrativos, en canto garantía de preservación da seguridade xurídica e de suxeición a dereito da

actuación administrativa.

Ademais, de acordo co artigo 106 da Lei 39/2015, do 1 de outubro, de réxime do procedemento administrativo común das administracións públicas (en adiante, LPAC), o ditame ten o carácter de preceptivo e

vinculante.

Segunda.

É cita comunmente admitida a de que a revisión de oficio dos actos administrativos constitúe unha fórmula privilexiada e excepcional, en canto actividade que ten por fin privar de toda eficacia,

mediante a súa anulación por unilateral pronunciamento do órgano administrativo competente, a algunha das súas decisións anteriores,

viciadas de nulidade, posteriormente apreciada mediante a súa anulación, por unilateral pronunciamento do órgano administrativo

competente e sen acudir ao proceso contencioso-administrativo; decisións que, en canto actos administrativos e por expresa

previsión legal, gozan de presunción de certeza e axuste á legalidade.

Conflúen así na revisión de oficio valores contrapostos provenientes, por unha banda, do principio de seguridade xurídica, e, por outra, do principio de legalidade; pois mediante a revisión de oficio a

Administración expulsa do mundo do dereito algunha resolución previa que, en canto acto administrativo, e por expresa previsión

legal, goza do reforzo da presunción de axuste á legalidade.

Mais non todas as infraccións susceptibles de provocar a anulación dun acto administrativo, mediante o exercicio das vías ordinarias de impugnación, poden ser esgrimidas nesta vía excepcional da revisión

de oficio. Antes ben, esta só procederá nos supostos nos que o acto se atope viciado por algunha das causas de nulidade previstas

no artigo 47.1 da LPAC, considerando ademais que aquelas causas deben ser apreciadas con cautela e prudencia, sen que poidan

ser obxecto de interpretación extensiva (neste sentido, a Sentenza da Audiencia Nacional do 18.10.2006).

O exercicio da potestade revisora require, ademais, dunha axeitada e inescusable formalización, así como do escrupuloso acomodo ao procedemento normativamente establecido que se manifesta así

como instrumento de garantía da legalidade e dos dereitos dos cidadáns.

Neste sentido, a instrución do expediente que nos ocupa axustouse, no esencial, ao prescrito na LPAC.

Terceira.

A proposta de resolución remitida propugna a nulidade de pleno dereito da resolución reitoral do 24.7.2018 pola que se procedeu ao recoñecemento de 42,5 créditos de formación básica da rama Ciencias

da Saúde e á admisión de M. na titulación de Grao en Fisioterapia na Universidade de Vigo, se ben unicamente no que atinxe ao recoñecemento de 42,5 créditos de formación básica da rama Ciencias da Saúde á interesada

pois, a xuízo da administración actuante, só procedía o recoñecemento de 36,5 créditos.

A proposta sustenta a nulidade de pleno dereito que propugna na causa de nulidade prevista no artigo 47.1.f) da LPAC, é dicir, por adquirir dereitos ou facultades carecendo dos requisitos esenciais

para tal adquisición, e isto porque, a xuízo da administración actuante, a materia de Biomecánica e Física Aplicada cursada

pola interesada na Universidade de León carecía dos requisitos esenciais para que os seus créditos fosen recoñecidos á interesada

no Grao de Fisioterapia na Universidade de Vigo.

Neste punto debe considerarse que é doutrina xurisprudencial reiterada a que sinala que o suposto de nulidade radical que nos ocupa, supón a plasmación, no ámbito do dereito administrativo, da proscrición

xeral de adquirir dereitos en contra da lei, establecido no artigo 6.3 do Código Civil, e que tal precepto esixe dous requisitos:

que o acto ?sexa contrario ao ordenamento xurídico? e que mediante el se adquiran ?facultades ou dereitos? para os que non se teñen os ?requisitos? necesarios, que ademais se esixe que sexan ?esenciais?, esixencias que han de reputarse independentes e acumulativas para viciar o acto de nulidade. Cómpre lembrar que a súa interpretación,

como o resto das causas de nulidade de pleno dereito, debe de ser realizada dunha forma restritiva.

Daquela, para chegar a conclusión definitiva sobre a cuestión que nos ocupa, resulta necesario determinar que debe entenderse por requisito esencial, para a adquisición de facultades e dereitos, e se

no presente caso concorre tal presuposto.

En relación coa causa recollida no artigo 47.1, letra f), da LPAC, o Consejo de Estado ten establecido, entre outros, no seu ditame 1381/2001, unha doutrina seguida por este Consello

Consultivo en pronunciamentos como o ditame CCG 534/2015, na que se defende que:

?una interpretación amplia de los ?requisitos esenciales? para su adquisición comportaría fácilmente una desnaturalización

de las causas legales de invalidez, por cuanto la carencia de uno de ellos determinaría de modo automático la nulidad de pleno

derecho, vaciando de contenido no pocos supuestos de simple anulabilidad. Esto representaría un grave peligro para la seguridad

jurídica, dada la falta de plazo para proceder a la revisión de los actos nulos. Además, haría quebrar uno de los principios

básicos del Derecho administrativo español, que reserva las nulidades de pleno derecho para las violaciones más graves del

ordenamiento jurídico, incluyendo las restantes en la anulabilidad?.

No propio ditame o Consejo de Estado lembra a distinción entre "requisitos necesarios" e "requisitos esenciales", entendendo que ?no todos los requisitos necesarios para la adquisición de una facultad o derecho merecen el calificativo de esenciales?.

O Consejo de Estado inclínase, en ocasións, en favor dunha concepción obxectiva da previsión legal, considerando (ditame 384/2003) que:

?... tales requisitos no pueden ser, obviamente, todos cuantos la ley exige. La falta o infracción de cualquiera de ellos depararía

la anulabilidad pero no la nulidad. Han de ser unos requisitos que la ley llama ?esenciales?, y tales son los que definen

la propia estructura del acto administrativo sin venir referidos en otro motivo de nulidad, cual es la falta de capacidad

del sujeto (en los casos en que no sea una Administración Pública o en que el particular coadyuve al acto), la falta de objeto

(distinta de la imposibilidad o configuración como ilícito penal del mismo), de la causa o del fin del acto administrativo.

Así, pues, cualquier infracción de la ley por faltar alguno de los que aparecen enumerados como requisitos no significa que

se esté en el supuesto de nulidad de pleno derecho?.

Esta postura é a seguida, igualmente, por este Consello Consultivo en numerosos ditames, por todos o CCG 449/2018.

Noutros pronunciamentos o propio Consejo de Estado segue unha interpretación subxectiva do concepto de requisitos esenciais, podendo citarse a modo de ilustración o indicado no seu ditame 528/2005 -

que confirma pronunciamentos anteriores como o do ditame 741/2004 - no que pode lerse que ?para que concurra este vicio no resulta suficiente que se produzca una vulneración objetiva del ordenamiento, con independencia

de la gravedad que revista, sino que es preciso que esta vulneración consista precisamente en la carencia, en la persona que

adquiere una facultad o derecho, de un requisito esencial de carácter subjetivo?.

Pois ben, no que atinxe ao suposto que agora nos ocupa, a proposta de resolución considera que non procede o recoñecemento dos créditos correspondentes á materia Biomecánica e Física Aplicada, ao tratarse

dunha materia que non forma parte da formación básica da rama Ciencias da Saúde, nin tampouco existir unha equivalencia de

contidos e coñecementos con outras materias do Grao de Fisioterapia na Universidade de Vigo. Como sinala o informe da Comisión

de Organización Académica e Validacións da Facultade de Fisioterapia do 11.12.2018:

?(?) a materia sinalada, non forma parte da formación básica da rama de Ciencias da Saúde no Título de Grao en Fisioterapia

da Universidade de León, por tanto, non é obrigatorio o seu recoñecemento (?)

(?) a COAV considera que a materia en cuestión, Biomecánica e Física Aplicada, non se pode validar por outra da Titulación de Grao en Fisioterapia da Universidade de Vigo, porque a máis próxima en contidos,

Fisioloxía: movemento funcional en Fisioterapia (G170202), ten 9 ECTS mentres que a materia de orixe ten soamente 6 ECTS e

faltan contidos e/ou competencias?.

Certamente, o réxime xurídico aplicable ao recoñecemento de créditos nas ensinanzas universitarias oficiais avala as consideracións efectuadas no informe que vén de transcribirse.

Refire así o artigo 6.2 do Real decreto 1393/2007, do 29 de outubro, polo que se establece a ordenación das ensinanzas universitarias oficiais, que se entende por recoñecemento de créditos a aceptación

por unha universidade dos créditos que, tendo sido obtidos nunhas ensinanzas oficiais, na mesma ou noutra universidade, son

computadas noutras distintas aos efectos da obtención dun título oficial. E, pola súa banda, o artigo 6.1 do precitado Real

decreto sinala que, co obxecto de facer efectiva a mobilidade de estudantes, tanto dentro do territorio nacional como fora

del, as universidades elaborarán e farán pública a súa normativa sobre o sistema de recoñecemento e transferencia de créditos,

con suxeición aos criterios xerais que sobre o particular establece o real decreto.

Estes criterios xerais para o recoñecemento de créditos nas ensinanzas universitarias oficiais de grao se recollen nas regras básicas establecidas no artigo 13 do Real decreto 1393/2007, do 29

de outubro:

?a) Siempre que el título al que se pretenda acceder pertenezca a la misma rama de conocimiento, serán objeto de reconocimiento

un número de créditos que sea al menos el 15 por ciento del total de los créditos del título, correspondientes a materias

de formación básica de dicha rama.

b) Serán también objeto de reconocimiento los créditos obtenidos en aquellas otras materias de formación básica pertenecientes a la rama de conocimiento del título al que se pretende acceder.

c) El resto de los créditos podrán ser reconocidos por la Universidad teniendo en cuenta la adecuación entre las competencias y conocimientos adquiridos, bien en otras materias o enseñanzas cursadas por

el estudiante o bien asociados a una previa experiencia profesional y los previstos en el plan de estudios o que tengan carácter

transversal?.

Pola súa banda, a normativa aprobada pola Universidade de Vigo recolle exactamente os mesmos criterios establecidos no artigo 13 do Real decreto 1393/2007, do 29 de outubro, como pode desprenderse

dunha simple lectura do artigo 3.1 da resolución do Consello de Goberno da Universidade do 21 de marzo de 2018.

Considerando tales regras en orde ao recoñecemento de créditos nas ensinanzas universitarias oficiais de grao, debe xa constatarse que, como refire o informe da Comisión de Organización Académica e Validacións

do 11.12.2018, a materia Biomecánica e Física Aplicada non se corresponde con ningunha das materias de formación básica pertencentes

á rama de coñecemento de Ciencias da Saúde no título de Grao en Fisioterapia na Universidade de León, polo que non é viable

o recoñecemento dos seus créditos ao abeiro do criterio recollido nos artigos 13, letra b), do Real decreto 1393/2007, do

29 de outubro, e 3.1, letra b), da resolución do Consello de Goberno da Universidade de Vigo do 21.3.2018.

Por outra banda, tampouco pode admitirse unha adecuación das competencias e coñecementos adquiridos na materia Biomecánica e Física Aplicada, coas competencias e contidos doutra materia da titulación

do Grao en Fisioterapia na Universidade de Vigo xa que, como se sinala no informe da Comisión de Organización Académica e

Validacións do 11.12.2018, a materia máis próxima, Fisioloxía: movemento funcional en Fisioterapia, ten 9 créditos namentres

que a cursada na Universidade de León tan só ten 6 créditos, o que xa revela a falta de adecuación dos contidos entre unha

e outra materia. Deste xeito, tampouco concorre o presuposto esencial da adecuación de competencias e coñecementos que, para

o recoñecemento de créditos, establecen os artigos 13, letra c), do Real decreto 1393/2007, do 29 de outubro, e 3.1, letra

c), da resolución do Consello de Goberno da Universidade de Vigo do 21.3.2018.

Faltando, xa que logo, un requisito esencial para o recoñecemento dos créditos da materia en cuestión (ben ser unha materia de formación básica da rama de Ciencias da Saúde, ben existir unha adecuación

de competencias e coñecementos con outra materia do Grao de Fisioterapia na Universidade de Vigo), procede, xa que logo, a

declaración da nulidade de pleno dereito da resolución reitoral do 24.7.2018 no que atinxe ao recoñecemento dos créditos correspondentes

á materia Biomecánica e Física Aplicada.

Con todo, na resolución que finalmente se dite haberá de facerse expresa invocación das normas que establecen os requisitos para o recoñecemento dos créditos nas ensinanzas universitarias oficiais

de grao na Universidade de Vigo (Real decreto 1393/2007, do 29 de outubro e resolución do Consello de Goberno da Universidade

de Vigo do 21.3.2018), e isto co fin de cumprimentar debidamente a esixencia de motivación establecida no artigo 35.1, letra

b), da LPAC.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros presentes, ditamina:

?Que, con carácter preceptivo e vinculante, informa favorablemente a proposta de resolución á que o presente expediente?.